月旦财经法杂志 | 武诗敏：个人债务清理非正式程序研究

作者简介：武诗敏 中国人民大学法学院博士研究生、中国人民大学破产法研究中心助理研究员。

 原文出处：《月旦财经法杂志》2020年6月第45期“热点聚焦”栏目，76页～105页。因原文较长，已略去注释，如需引用请查阅原文。感谢作者及月旦财经法杂志社授权中国破产法论坛公众号推送。

个人债务清理非正式程序研究

中国人民大学法学院 武诗敏

摘要：

目前中国大陆个人过度负债问题亟待解决，而个人破产制度的构建及个人破产法的公布尚需时日。个人债务清理非正式程序作为个别清偿程序，以当事人之间的意思自治为核心，具有较强的灵活性，可以缓解日益严重的个人负债问题，有限弥补个人破产制度及个人债务清理正式程序的缺失，满足不同情况债务人的多元化需求，对构建多层次、立体化的个人债务清理程序具有重要意义。个人债务清理非正式程序的构建应从债务管理计划和债务合并等不具有免责功能的非正式程序入手，以最大程度地取得金融机构债权人的配合和公众的接受。与此同时，应注重相关配套制度的建设，培育金融服务市场、规范债务催收行业、完善个人信用体系及普及金融教育。

关键词：个人债务清理；个人破产制度；债务管理计划；信用体系

目    录

一、个人债务清理非正式程序之界定及其必要性分析

二、个人债务清理非正式程序之类型分析

三、构建个人债务清理非正式程序的具体建议

近年来，随着市场的发展、互联网金融的普及，以及国民消费需求的增加和消费观念的转变，个人过度负债已成为社会普遍现象。根据中国人民银行发布的《中国金融稳定报告2019》，2018年末，中国大陆住户部门贷款余额47.9万亿元，同比增长18.2%。根据北京大学开展的2016年中国大陆家庭追踪调查，低收入家庭的债务负担整体重于高收入家庭：有负债家庭中，年收入低于6万元的平均债务收入比为285.9%，而年收入高于36万元的平均债务收入比为89.0%。与此同时，个人过度负债引发了一系列社会问题。「校园贷」、「套路贷」在大学校园盛行，大量大学生背上巨额债务，影响学业甚至自杀。面临商业风险的商自然人、负债消费的消费者过度负债问题已经凸显，无力偿债风险日益增大。面对自然人过度负债的问题，中国大陆在国家发展改革委、最高人民法院等13家单位联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中提出了明确的改革对策：一是「分步推进建立自然人破产制度」；二是「建立自然人债务风险监测预警机制……建立社会公众财务风险管理及理财能力教育培训机制，防范自然人过度负债风险，处理好债权人权益保护与债务人生存权保护之间的关系」。一般来说，自然人破产制度属于个人债务清理的正式程序，而在法律强制性规定和司法程序之外的清理方案则属于个人债务清理的非正式程序。本文主要对后者进行全面的分析，透过比较法的视角，为中国大陆的个人债务清理机制建设提供参考建议。

一、个人债务清理非正式程序之界定及其必要性分析

毋庸置疑，个人破产制度对于个人债务困境的解决意义重大，它是在保留自然人债务人及其所供养人的生活必需费用和必要生活用品的前提下，将自然人财产拍卖，按一定比例分配给债权人的一项法律制度。个人破产法是「鼓励创新、宽容失败」的法律制度、是塑造企业家精神的法律制度，也是国家金融基础设施建设的应有之义。但是，个人破产制度固有的一些局限决定了还需要辅以多样化的个人债务清理程序，实现法律之内与法律之外、司法之内与司法之外的正式程序与非正式程序的有机结合。

（一）个人债务清理非正式程序之界定

债务清理针对的是债务人无力偿债的情形，即债务人在其债务到期时陷于了无力清偿或负债超过资产的状态。据此，广义上的个人债务清理程序包括所有旨在解决债务人债务问题的程序。英国将个人债务清理程序分为正式程序和非正式程序，个人破产制度属于正式个人债务清理程序，这一分类方式可以比较准确地反应不同债务清理方式的性质。正式程序和非正式程序的区别在于正式程序实质上是集体清偿程序，具有法律上的强制力，因此在正式程序中达成的协议很难终止或修改。正式程序中往往会在债权人中适用多数决的方式来安排债权人整体的权利。相比之下，非正式程序是一种个别清偿程序，以当事人之间的意思自治为核心，可以更容易地终止或修改，具有更强的灵活性，对债务人的保护相对于正式程序较弱。国外学者对消费者债务清理机制的研究从一开始就没有局限于破产程序领域，而是以消费者债务问题的解决为立足点，探索多元化的争议解决路径。

随著中国大陆市场经济的深化，现代市场经济的主体不仅仅局限于企业法人，商自然人、消费者在现代社会中也发挥著越来越重要的作用。实践中，个人负债包括两种类型的债务：消费型债务和经营性债务。消费型债务是指个人基于个人、家庭或者住户目的而承担的债务。当债务人为非法人企业组织时，企业的债务实质上是企业家的个人债务，这种类型的负债就是经营债务。经营债务又包括两种类型：一是基于企业运营目的承担的债务，例如向银行贷款为企业购置生产设备；二是民营企业中常见的股东或实际控制人为企业贷款提供个人连带担保产生的债务。债务人为企业提供的个人连带担保责任问题一般需要透过司法内的个人破产制度进行化解，例如根据美国破产法典第7章清算的规定，债务人提供的个人担保属于可以免责的债务。债务人为公司提供的个人担保往往数额巨大、情形复杂，以债务人与债权人之间的合意为核心的非正式个人债务清理程序难以有效解决这一问题。因此，应当明确的是，非正式个人债务清理程序针对的主要是消费债务及部分消费性质较强的经营债务。

（二）个人债务清理非正式程序之必要性分析

幸福的人总是相似的，而不幸的人则各有各的不幸。相类似的，造成债务人个人负债过度的原因不尽相同，债务人的债务数额和清偿能力也有所差异。因此，单一的司法内债务清理程序不可能适合于所有债务人，个人债务清理的非正式程序对于解决个人债务问题具有十分重要的意义。

1. 非正式程序可以缓解日益严重的个人负债问题

随着国民消费水平的提高和融资渠道的扩展，个人过度负债的问题日益凸显，尤其是过量的消费债务，引发了一系列社会问题。2018年末，中国大陆住户部门贷款中的消费贷款和经营贷款余额占比分别为78.9%和21.1%。近年来，随著市场的发展、各类消费需求的提升以及信用卡的普及，短期消费贷款在住户部门债务中占比不断提升，2017年1月至10月，短期消费贷款同比增速从19.9%骤增至40.9%，2018年1月至12月，短期消费贷款同比增速有所回落，但总体仍维持在28.1%～40.1%的较高区间。

近年来，以P2P平台、网络小贷公司以及持牌消费金融公司为代表的互联网金融兴起并迅速发展，在弥补传统金融服务不足、便利居民借贷等方面发挥了积极作用。商业银行提供信用卡分期、信用卡预付现金、汽车贷、消费贷款等产品，持牌消费金融公司从事小额消费金融、抵押消费贷、现金贷业务，互联网金融平台包括综合电商、分期电商、网络小贷、信用卡代偿机构，提供便捷、高效、低成本的金融服务，三类主体相互补充，提供了丰富多样的金融产品，构建了相对完善的金融服务体系。但是从另一方面来看，相关配套制度的不完善及监管的缺失，以及互联网金融发展阶段固有的盲目性，一定程度上加剧了借贷过度的问题。天有不测风云。在背负大量债务的情形下，一旦债务人遭遇意料之外的困境，如突然的失业等，就会造成资金链的断裂，在债务泥潭中越陷越深。过度负债使得债务人的正常生活受到严重影响，部分债务人受到暴力催债，还有一部分债务人转向了一些非法的贷款骗局，引发了一系列的社会问题。

非正式个人债务清理程序作为债务清理程序的重要组成部分，能够解决部分债务人的过度负债问题，帮助他们摆脱债务泥潭，回归正常生活。非正式程序尤其适合于负债不多的消费债务人，能够使其摆脱无力偿还时既不能躲又无力还的两难境地。

2. 非正式程序可以有限弥补个人破产立法的缺失

与迫切的现实需求相对应的是制度供给的不足，中国大陆目前尚未制定个人破产法，也没有相应的个人债务清理正式程序。个人债务清理方面适用的法律是民事诉讼法，实行的是以诉讼和强制执行为主导、以执行中的参与分配为辅助的解决机制，前者主要解决债务人对全部债务具有清偿能力的情况，后者则解决债务人丧失清偿能力时在各个申请执行人之间就有限财产的相对清偿公平问题。近十年以来，执行程序功能不断扩张，已由狭义的财产处置（变现并交付给个别债权人）程序逐步演化为广义的集财产查控（执行前程序）、财产处置、参与分配、惩戒措施（执行后程序、庭外程序）于一体的多元化债务清偿机制。根据最高人民法院执行信息公开网的数据，实践中，无财产可供执行的案件占据执行案件总数的43%左右，这就意味着有250余万件执行案件积压在程序中。参与分配制度自身存在先天的缺陷与不足，如申请参与分配的前提条件过于苛刻、参与分配主体和客体范围过窄、缺乏必要的债务人财产维护及保障措施等等，因此，参与分配制度无论在效力层次还是实施效果上都有很大的缺陷。

近年来，理论界和实务界逐渐开始重新关注个人破产制度，中国大陆制定个人破产法的呼声愈加高涨，但是个人破产制度的构建并非一朝一夕之事。目前，破产文化还有待进一步推广，个人破产更是对传统文化和理念形成了巨大冲击。同时，个人破产制度立法的很多关键问题，如个人破产立法的时机是否已经成熟、采用合并立法还是单独立法、是否采取试点先行模式等目前尚未达成共识，加之立法程序的繁复，可以想见，个人破产法的正式公布尚需一定时日。而个人债务清理的非正式程序基于双方合意，具有较强的灵活性，更容易在实践中推行，因此，在个人破产法公布难以预期的情况下，先行探索构建个人债务清理的非正式程序，能够在一定程度上缓解甚至解决部分债务人过度负债的问题。

个人债务清理的正式程序以个人破产制度为核心，还包括一些其他类型的集体清偿程序，这些集体清偿程序的具体规则需要依托于个人破产法的规定，因此很难在个人破产制度尚未正式确立的情况下先行建立。个人破产制度以外的正式个人债务清理程序往往无法摆脱破产法原则的影响与制约，要建立具有普遍适用性质、具有规范性效力的正式的个人债务清理程序，是离不开个人破产法的基础性支撑的。例如自动中止的适用、债权人表决规则等具体事项都需要结合个人破产法的规定，实现有效的衔接。为了避免这些个人破产以外的正式程序中的暂时性规定对个人破产法的立法带来不利影响，这些程序应在个人破产法公布之后再行确定。无论是正式的还是非正式的个人债务清理程序，实质上都需要个人破产法作为依托，只有个人破产法为个人债务清理提供明确的规则，提供行为的底线，为各方利害关系人提供全面具有确定性的法律结果预期，才能使人们在各种庭外清理模式的运作中、在各种利益的博弈中，能够以最大程度的理性谈判、妥协，并取得有效的成果。但是相比较而言，在规则的确立上，作为个别清偿程序的非正式的个人债务清理程序与个人破产法的关系并不十分紧密，因此，在个人破产法公布尚未有期，而又有着极大现实需求的情况下，先行确立非正式的个人债务清理程序无疑是最佳选择。

3. 过度负债问题的解决需要多样化的程序

基于过度负债的原因、清偿能力以及个人观念的不同，债务人的需求并不都是相同的，因此单一的债务清理程序并不适合于所有债务人。以个人破产为例，美国破产法典第7章清算程序虽然同时适用于企业与个人，但是其为个人债务人设置了一定的门槛，特别是在2005年破产法改革之后，个人债务人适用第7章的难度大幅增加，如果债务人的收入超过所在州的收入中位数，就必须透过「经济状况审查(means test)」来判断其是否有资格适用第7章，因此很多债务人可能因为收入较高无法适用第7章程序。而且第7章成本较高，除了335美元的各种申请费用之外，第7章平均的律师费在1,200美元到1,500美元之间。在个人破产程序中，债务人虽然能够获得免责，但是其只能保留法律规定的豁免财产，其他财产都要用于清偿债务。很多债务人更希望能够保留他们的财产。根据英国的一家顾问公司伦敦经济(London Economics)的调查，过度负债的人们最大的害怕之一，以及对他们生活的最大影响之一就是失去他们的房屋。个人破产制度繁复的程序也是债务人不愿意申请破产的一个原因。

此外，尽管目前普遍的观点都认同破产并不意味着耻辱，但是即使是在美国、英国这样的个人破产制度完备的国家，破产在某种程度上仍然会给债务人贴上特定的标签。美国消费者将破产视为财务上的污点，公众将申请破产的人视为是利用破产程序的老赖。在英国，很多人将破产与「放弃」和「丢脸」联系在一起，认为选择这条道路是可耻的和不道德的。基于这一原因，即使破产可以实现免责，但是很多债务人并不愿意申请进入破产程序。更加现实的后果是破产会极大地影响债务人的信用评分，从而给债务人后续的融资带来更大的困难。例如，美国《破产法典》第7章程序会在债务人的信用报告上保留十年，且债务人原本的信用评分越高，第7章带来的信用评分的下降就越多。如果债务人原有的信用评分高于700分，则进行第7章程序之后会下降100分到200分，如果原有的信用评分低于700分，则会下降70分到150分左右。综上所述，个人破产适合于债务较高、资产较少、未来取得收入的能力较差，且对破产带来的负面评价并不是十分在意的债务人。而对于那些有稳定的收入来源、希望能够保留资产，同时不愿意背负破产带来的“污名”的债务人而言，破产并不是一个合适的选择。

另外，在中国大陆传统文化理念之下，具有免责功能的债务清理程序无疑会面临更大的阻力。传统文化一向有著「欠债还钱，天经地义」的观念，甚至「父债」如果无法清偿都应「子还」。在破产文化不彰的情况下，个人破产等通常具有免责功能的个人债务清理程序无疑会招致很多非议，给人们根深蒂固的观念带来很大冲击。事实上，在个人破产制度引起广泛关注之时，就不乏一些认为个人破产就是鼓励逃废债，「老赖」的春天就要来临之类的观点。从另一方面来看，在传统理念的影响之下，很多债务人虽然暂时缺乏清偿能力，但是并不希望直接获得免责，而是更愿意透过自身的努力，哪怕花费更长的时间，来清偿债权人，而不想对债权人有所「亏欠」。因此，我们既应赋予债务人全新开始、东山再起的自由，也应尊重债务人享有的偿清债务的自由。虽然非正式的个人债务清偿程序中也有一些程序带有免责的功能，但同样是基于双方的合意而非自动免责，一般而言只是透过协商改变了清偿的方式或减免了部分利息及费用。

4. 非正式程序可以满足债务人的多元化需求

个人债务清理程序不仅应帮助债务人脱离债务困境，还应满足债务人的其他需求，以使其更好地回归正常生活，非正式的个人债务清理能够发挥这一作用。债务人陷入债务泥潭的原因是多种多样的，虽然有些债权人是由于不可控的突发事件而导致资金链断裂，但是很大程度上，债务人陷入财务困境与债务人不正确的消费理念和理财观念有著莫大的关系。英国社会公义中心(the Centre for Social Justice)指出，过度负债的人始终都需要获得有关金钱和理财技能方面的咨询和教育。咨询和培训可能会改变他们之前对债务咨询服务的消极态度，同时也使得人们能够提高他们的理财能力，并帮助他们避免陷入债务问题。「授人以鱼不如授人以渔」，当过度负债被视为一系列社会问题的组成部分时，仅仅解决债务问题本身显然不够，诉讼外债务清理程序最理想的功能定位是帮助消费者债务人全方位解决所有问题并防止无力偿债情形的再次出现。

综上所述，一个完备的个人债务清理体系应当为处于不同境况、具有不同要求的债务人提供多样化的选择。解决个人过度负债问题无法由某一单一的制度或程序实现，而应构建一个多层次的、立体的制度体系。而在个人破产制度为代表的个人债务清理的正式程序机制暂时无法落地的情况下，探索构建个人债务清理的非正式程序机制显得尤为迫切。

二、个人债务清理非正式程序之类型分析

个人债务清理的非正式程序完全建立在债务人和债权人自愿的基础之上，提供了债务清理磋商的框架与模板，债务人自行或者透过第三方机构与债权人在此框架内就具体的偿还金额、方式、周期及是否减免利息等问题进行磋商，在形成合意的基础上达成协议。

结合目前各国的非正式个人债务清理程序，可以总结出非正式个人债务清理程序的4种典型模式。

（一）债务管理计划 (Debt Management Plan)

盛行于英美国家的债务管理计划，是一种非常普遍的非正式个人债务清理程序，即债务人和债权人之间自愿达成的最终偿还所有债务的债务偿还协议。在英国，债务管理计划可以由债务人自行安排，也可以透过取得金融行为监管局(Financial Conduct Authority)授权的债务管理公司或者无偿的债务咨询机构来组织实施。如果债务人选择透过专业的债务管理公司进行，债务人需要每月将还款支付给债务管理公司，由债务管理公司向各债权人分配。相应的，债务人需要支付债务管理公司启动费，每次向债务管理公司还款时还要支付手续费。由于债务管理计划是一种非正式程序，债权人可以随时退出，此外除非在协议中有特别约定，债权人仍然可以要求债务人全额偿付债务或提起诉讼。债务管理计划可能会显示在债务人的信用记录上，但是是否出现由债权人决定。债务管理计划会影响债务人的信用评分。香港的「债务纾缓计划」(Debt Relief Plan)、新加坡的「债务管理安排」(Debt Management Programme)、加拿大的「债务管理计划」与英国的「债务管理计划」，模式上基本一致。

美国的债务管理计划仅由有执照的非营利性信用咨询机构提供，帮助债务人与债权人达成自愿协议，债务人按月支付一定金额给信用咨询机构，然后由信用咨询机构将其向各个债权人分配。债务人进入债务管理计划后仍需在3到5年内偿还全部债务，但是债权人收取的相应的费用能够得到减免，利率可能降低，每月支付的金额也相应减少。进行债务管理计划对债务人的信用评分的影响很小，甚至在债务人开始清偿之后评分还会提高，信用咨询机构会帮助债务人分析其财务状况，制定出合理可行的预算，使得债务人的财务状况回归正轨。

（二）债务合并 (Debt Consolidation)

债务合并，是债务人以借一笔足够的款项偿还目前所有债务的方式将债务人的数笔债务合并为一笔借款，以降低利率和每月应还款数额。英国实践中的债务合并可以透过银行和金融公司进行，债务合并之后，债务人只有一个债权人、一笔借款，无需再花费很多精力来分别向不同的债权人支付不同金额。债务合并有两种类型：有担保的债务合并和无担保的债务合并。如果债务人债务较多或者信用较差，可能会要求对债务合并提供担保，一般是房屋。债务合并一般对债务人的信用和收入有一定要求，要求债务人生活和职业状况稳定、具有较好的财务状况，能够按时偿还新的贷款。债务合并有利于债务人信用评分的提高，因为在其信用报告上被合并的债务将显示为「已偿还」。

加拿大有与英国类似的债务合并安排，新加坡也有14家金融机构联合提供的债务合并计划，美国也有类似的债务合并，并且债务管理计划中也嵌入了债务合并，财务顾问对债务人的财务状况进行评估之后如果认为债务人适合，则通常也会将债务人的各项债务进行合并，确定一个统一的每月偿还金额。

（三）与债权人的非正式磋商

与债权人的非正式安排，一般是英国使用的术语，即债务人与债权人可以自由协商达成协议，对偿还债务的金额、方式和时限等作出安排。债务人可以自行与债权人协商，但通常会透过第三方机构与债权人达成协议。美国此类债务清理方式称为债务清算(Debt Settlement)，也被称为债务磋商(Debt Negotiation)，是由营利性的债务清算公司提供的一种债务清理方式，债务人支付给债务清算公司一定的费用，由中介公司代表债务人与债权人进行协商以使债权人放弃一部分债权。债务清算公司收取的费用根据不同州的州法规定而有所不同，一般来说为债务金额的15%～25%之间。债务清算通常需要3～4年来完成。债务清算对债务人有一定的风险，如达成协议的债权人可能反悔，另外进行债务清算后债务人仍然需要对600美元以上的债务豁免所得缴纳所得税。

债务清算在美国被认为并非是一种高效的债务清理方式，根据美国公平信用委员会的研究，进行债务清算的债务人在36个月的期间内仅仅解决了43%的债务，同时债务人平均最终支付了原本欠债金额的78%，即透过债务清算，债务人最终只免除了22%的债务，扣除应缴纳的税之后，债务人实际少支付的债务金额更少。债务清算公司通常会建议债务人在其与债权人达成协议之前停止支付，以迫使债权人作出让步，但是债权人可能并不愿意接受债务清算公司提出的提案，因此最终可能使得债务人陷入更加不利的境地。债务清算还会导致债务人的信用评分下降，大多数情况下，信用评分可能下降超过100分，影响时间达7年。

（四）信用咨询(Credit Counseling)

信用咨询相较于其他解决特定债务问题的债务清理方式，更关注债务人产生债务问题的原因，从整体上解决债务人存在的理财问题，帮助债务人建立并保持良好的消费观念和理财习惯。信用咨询提供的主要服务包括财务咨询，帮助债务人找到不良的理财习惯，为债务人提供金融教育，在预算和财产管理等方面为债务人提供协助。

此外，透过信用咨询，专业的财务顾问可以代表债务人与债权人进行协商，免除滞纳金和超限费用、要求债权人停止进行电话催收、降低利率、将不同的债务进行合并并按月统一支付、从而帮助债务人更快地偿还债务。信用咨询营利性和非营利性的中介机构均可提供，非营利性的中介机构本身不以营利为目的，同时有合作伙伴主要是各大银行为其提供资助，因此费用较低甚至是免费的。

（五）其他非正式程序

以上4种是比较典型的个人债务清理的非正式程序，除此以外还有一些其他的非正式债务清理程序。

象征性支付计划(Token Payment Plan)是英国的一种债务清理方式，是在债务人生活状态发生变化，难以以任何形式偿还债务时和债权人达成的协议。在该协议下，债务人仅需象征性地偿还债务，通常是每月一英镑，直到其情况好转可以偿还更多数额。

象征性支付计划可以由债务人自行联系债权人达成协议，也可以通过债务顾问来进行，一般是免费的。象征性支付计划其实是在债务人的生活发生重要改变，财务状况急剧恶化的情况下为债务人提供暂时的喘息空间以使生活回归正轨。象征性支付计划对债务人的财务状况有一定要求，要求债务人的收入仅够支付日常生活开支并且财务状况将在12个月之内好转。象征性支付计划会影响债务人的信用记录，对其以后的贷款产生不利影响。

债务核销(Debt write-off)，是债权人在其认为债务人无法偿还债务，财务状况也不可能好转的情况下豁免债务。债务人需要自行联系债权人，向债权人表明其财务状况来使债权人豁免其债务。债务核销会显示在债务人的信用报告中，持续六年。债务核销也主要在英国适用。

债务的完全、最终清偿(Full and final settlement of debts)，是指债务人向债权人一次性支付一笔金额，如果债权人接受这笔金额，即使数额少于债务金额，也视为债务人已经完全清偿了债务。债务人可能会在债务发生之后透过出售房屋、汽车，继承遗产等方式获得了一笔钱，在这笔钱不足以完全偿还债务的情况下，债务人就可以向债权人提议采用这种方式清偿债务。从债权人的角度来看，采用这种方式虽然不能足额受偿，但是可以马上获得一定的清偿，减少了漫长的还款期内可能出现的风险和不确定性。

根据上述对个人债务清理的非正式程序机制的介绍，我们可以进行如下总结。个人债务清理非正式程序的主要模式是透过降低利率、减免相关费用、延长清偿期限，以及为债务人提供全面的财务咨询来帮助债务人脱困，但是债务人仍然至少需要偿还债务的本金部分。尽管也有程序能够帮助债务人减免一部分债务，但是这类程序风险较高而收益并不明显。因此，非正式的个人债务清理程序主要适用于债务数额不高，具有一定的收入能力及稳定的收入来源，预计能够在3到5年之间还清债务的债务人。这类债务人其具备一定的清偿能力，只是暂时无法按照原有约定进行清偿。杀鸡焉用牛刀，对于这类债务人而言，进入破产程序是没有必要的，选择非正式的债务清理程序既能缓解其债务问题，又能避免对信用评分产生较大的不利影响，同时成本较低，还能免于背负破产带来的压力和对声誉的影响。

三、构建个人债务清理非正式程序的具体建议

（一）个人债务清理程序的分步推进

在目前个人破产法尚未公布的背景下，为了解决实践中存在的大量过度负债问题，应首先探索构建非正式个人债务清理程序。在个人破产法立法思路和条款基本明确的情况下，再设计其他与之配套的正式债务清理程序，与个人破产制度同时或者待个人破产法正式实施一段时间后，根据实践中存在的问题及需要正式确立。目前中国大陆多个地区已经相继开始个人债务集中清理试点工作，浙江经济发达，有大量民营企业，破产的市场化程度高，破产文化的普及更广泛，因此试点工作相对而言比较容易推行。但是在经济欠发达，思想比较保守的地区个人债务清理试点工作可能会遇到较大阻碍，因此试点工作的推进不宜过快，应循序渐进，稳步推进。

大部分个人债务清理的非正式程序只是降低利息、减免费用，延长债务人还款期限，但是并不会减免债务的本金部分。虽然债务清算能够减免最多50%的费用，但是这一程序同时有着极大的风险。无论是从金融机构的配合度，还是从大众的接受度考虑，非正式程序的构建应从不带有免责功能的程序开始。

相较于债务管理计划，债务合并建立的难度稍低。债务合并的提供者是以银行为主的金融机构，建立债务合并程序的核心是要不同金融机构达成协议，协同配合。新加坡的债务合并程序就是由14家金融机构联合提供。债务人可以在提供该程序的任意一家银行提交申请，接受申请的这家银行就作为牵头银行与债务人的其他债权人银行进行沟通，将债务人在不同银行的债务再融资到该银行的一个账户，并根据客户情况，为其制定还款计划。银行在对债务人提交的申请进行审查时要特别关注债务人的收入情况和信用评级，以确保债务人能够按时偿还新的贷款。如果债务人信用评级和收入都不高，银行也可以要求债务人提供担保。因此，构建债务合并程序的重点在于推动主要银行之间开展合作，共同提供债务合并。

债务管理计划一般需要透过专业的债务顾问和第三方机构来进行，债务顾问和第三方机构需要主导债务管理计划的整个流程，主要包括债务人前期咨询、对债务人财产状况和债务状况进行评估、确定恰当的每月还款金额和还款期限并草拟债务偿还协议、代表债务人与债权人磋商、债权人同意协议后监督债务人按月支付约定款项、收取款项并分配给债权人等等。第三方机构在债务管理计划中起至关重要的作用，但是中国大陆目前仍缺乏可以提供相应服务的第三方机构。因此，构建债务管理计划程序首先要培育市场，鼓励现有的第三方机构探索新的业务模式。必要时可采取试点的方式，积累经验，根据实践中出现的问题寻找解决方式，同时借鉴国外第三方机构的操作模式，在条件成熟时公布债务管理计划业务指引，引导更多第三方机构开展该业务。

在不具有免责功能的程序正式确立并开始稳定运行之后，在探索实践经验和各方反馈、总结问题的基础上可以尝试推动能够减免债务的非正式程序。但是基于非正式程序不具有法律强制力的特点，能够减免债务的程序本身就具有极大风险。同时，金融机构能否接受这种形式的债务豁免还需要其内部进行反复考虑并公布详尽的细则。具有免责功能的非正式程序的设计应尽量保护债务人和债权人双方的利益，尽可能提高程序的确定性并处理好相应的税收等相关问题。在这一点上，加州的债务清算服务法值得我们借鉴，该法为提供该服务的债务清算公司设置了一些要求，例如要求债务清算公司披露债务清算程序对债务人评分的潜在影响、该程序可能产生其他费用、可能会导致更频繁的债务催收，可能无法阻止债务人提起诉讼、可能导致应税收入的产生、无法保证特定的结果以及不能强迫债权人达成协议或者和解。

（二）建立健全个人债务清理非正式程序配套机制

1. 成熟金融服务市场的培育

个人债务清理程序充分发挥其作用除了顶层的制度设计之外，还需要有成熟的金融服务市场与之相匹配，二者相辅相成。

特别是非正式的个人债务清理程序，其实质是一个谈判和磋商的程序，通常需要第三方机构介入并主导这一过程。在消费者过度负债案件中，相对于商业银行等金融机构而言，消费者在信息获取、专业知识、谈判地位等方面均处于明显的弱势，需要第三方机构给予专业的引导和服务。此外，第三方机构长期从事债务协商，具有更加丰富的经验，并且与主要的债权人例如各大银行都建立了长期的关系，因此相比于债务人自行协商，透过第三方机构与债权人进行协商显然能够取得更加有利的结果。

第三方机构主要包括3种：政府成立的机构、非营利性咨询机构和营利性债务管理和金融服务机构。马来西亚的信贷咨询和债务管理机构（Agensi Kaunselling dan Pengurusan Kredit，下称「AKPK」）就是政府成立的机构，由马来西亚中央银行于2006年成立。AKPK针对各类债务问题提供全面的个人债务解决方案，其提供的服务主要包括3个方面：信贷咨询、债务管理安排和金融教育。香港有各种慈善机构如明爱向晴轩危机专线及教育中心和东华三院健康理财家庭辅导中心等为债务人提供债务辅导，包括辅导服务、精神支持和协助处理债务问题。英国、加拿大等国家也有大量专门的营利性债务管理公司和金融服务公司，为债务人提供债务咨询，帮助债务人确定最佳债务清理程序并协助债务人推进整个程序。而中国大陆由于市场的缺失，第三方中介机构并未得到很好的发展。目前大多数所谓的债务管理公司或者与债务处理相关的第三方中介机构从事的也主要是债务催收业务。

在培育金融服务市场、推动第三方金融服务机构发展的同时，还应关注行业的健康有序发展。首先，应制定相应的法规，确定基本的行业准则和标准，充分保护债权人和债务人的利益。

其次，应推动行业协会的组建，加强行业自律。美国的金融服务机构有两大行业协会，美国财务咨询协会(FCAA)和美国国家信用咨询基金会(NFCC)，这两大协会的会员都是经过第三方认证机构认证，具备良好执业水平的金融咨询和服务机构。FCAA的主要工作包括：1.制定行业标准并为其成员提供消费者保护准则，提供合规性监督，并致力于保护其成员及其服务的消费者的最大利益。2.代表其成员向立法机构发声，倡导消费者金融教育和其利益保护，推动债权人和债务咨询产业之间的良性互动。3.透过收集会员需要的数据，调查会员满意度，提高协会效率来为会员提供服务。NFCC成立于1951年，是美国规模最大，服务时间最长的会员制非营利性金融咨询机构。作为非营利性的机构，NFCC的运作由一些战略伙伴提供支持和资助，包括美国银行、同步银行、大通银行、道明银行、益百利、美国邻里互助合作组织、海防队互助组织和富国银行等。透过行业协会的有效监管及服务，能够提升各类金融服务机构的水平，帮助债务人鉴别各种金融服务机构，同时可以促进行业内的相互交流，推动整个行业的发展。

个人债务清理程序与第三方中介机构的发展相辅相成，也是一个循序渐进的过程，有市场有业务自然就有相应的提供服务者，因此不应因中介机构不足就怠于推动个人债务清理程序的建立。营利性的金融服务机构服务于市场，市场的逐步出现和成熟自然会推动此类第三方机构的出现或现有的金融服务行业开展新的业务。非营利性金融服务机构由于其收费低，能够为债务人提供更加中立和中肯的专业建议，在个人债务清理中扮演非常重要的角色。因此，推动非营利性金融服务机构的建立是构建个人债务清理程序中非常重要的一个环节。

个人债务一大部分都是信用卡债或者房贷、车贷等银行贷款，大量个人负债无法清理也会对银行的业务造成不利影响，因此鼓励各银行及信用卡公司联合建立非营利性的金融机构或为非营利性的金融机构提供资助既有助于消费者个人债务问题的解决，也有利于银行业务的健康发展。但是应特别注意的是，由于非营利性咨询机构主要由各金融机构提供资金以进行运作，为了尽可能避免这些机构成为银行等债权人的代言人，必须要对其进行严格的监管。在金融服务市场尚未发展成熟的情况下，政府部门可以首先牵头成立债务清理管理机构负责市场上营利性和非营利性第三方中介机构的培育，如债务管理培训、相关规范和指引的起草等等，也可以指定业务水平较高的中介结构先行先试、积累经验，逐步推动全国范围内债务管理第三方中介机构的发展和成熟。

2. 债务催收行业的规范

债务催收行业的发展能够有效促进借贷。对于债权人而言，如果有一种有效的催收债务的方式，那么将更愿意向借款人提供贷款，并且借贷条款将更有利于借款人。非正式个人债务清理程序有效发挥作用离不开规范的债务催收的配合。如果债务人已经进入了某个债务清理程序，而债权人或者债权人委托的债务催收机构仍然持续催债，甚至采用一些暴力手段，那么个人债务清理程序的进行就会受到巨大影响。

对债务催收行业进行规范首先同样要推动立法。20世纪70年代，美国开始进行第三方债务催收立法，成为该类法律制度建设最为先进、成熟的国家之一，对规范行业行为，保护金融消费者起到了十分重要的作用。从立法层面明确从事债务催收业务主体的法律地位，规定行为后果及相应的救济将对规范整个债务催收行业有着重要意义。立法必然涉及到执法问题，目前对于债务催收中使用暴力手段，触犯了刑法的行为可以由公安机关进行处理，但是对于处于灰色地带的行为缺乏有效的监管，因此应明确规范债务催收的主管和执法机构，确保法律的有效实施。其次，债务催收行业同样应该加强行业自律，在主管机构的监督下发挥行业协会职能，制定严格的职业道德准则，为从业人员提供专业教育，举办从业人员执业资格的培训和考试，充分发挥行业自律协会在加强催收手段自律、保护债务人合法权益方面的控制作用。只有加强债务催收相关立法工作，透过严格的法律监管与有效的行业自律为第三方催收行业提供准入门坎与公平竞争环境，才能有效地保障债务人合法权益。最后，也应规范金融机构的债务催收外包行为，将债务清理程序与债务催收有效衔接，一旦债务人进入债务清理程序，金融机构就应通知债务催收机构停止催收债务，为债务人履行协议义务创造一个良好的环境。

3. 个人信用体系的完善

个人破产制度和个人债务清理程序都离不开个人信用体系和财产登记制度的完善。债务人采用不同的债务清理程序在其信用报告上应该有所反应，如实体现债务人的信用等级，以提醒潜在的交易方防范风险。同时根据具体债务清理程序的不同、债务人的实际履行情况，债务人的信用报告应做相应记录并对评级进行恰当的调整。债务人适用不同债务清理程序时其个人信用报告应做何说明，信用评级应如何调整一方面要考虑到是否能够起到警示作用，促使在债务人尚未陷入债务危机时就实时进行财务筹划，停止过度消费，阻止债务人陷入债务泥潭。其次也要有利于债务清理程序发挥最大作用，如果进行某项程序对债务人信用评级会造成过于不利的影响，那就就会影响到债务人适用此种程序的积极性，也就不利于该程序发挥作用。最后，个人债务清理程序的目的是帮助债务人逃脱债务泥潭，生活重新回归正轨。因此，个人信用体系还必须为债务人提供信用修复的途径。域外的个人债务清理程序如果记录在债务人的信用报告中，通常都会在一定年限后移除，彻底消除对债务人信用的不利影响。移除记录的年限应根据债务人适用的程序的不同特点分别确定。目前中国大陆个人信用信息主要存在于两类机构中，一类是以银行为首的传统金融机构，人民银行、商业银行在信贷领域的数据优势无人可撼动，人民银行组织商业银行建立了征信系统，另一类是以互联网企业和第三方金融平台企业为代表的互联网机构。随著互联网提供的小微金融服务的普及，互联网企业掌握的个人信用数据也在不断增加，这些数据对于金融消费者信用评估的重要性也不断凸显，但是这两类数据并未实现有效的结合和流通。中国人民银行2015年发布了《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，逐步放开个人征信业务，腾讯、阿里巴巴等8家企业成为个人征信业务的试点机构，但是传统的银行信用评估体系和新兴的互联网信用评估体系基于数据来源的不同，对个人信用的评估具有不同的侧重点，只有将这两类机构的信用信息进行融合，才能更全面准确地反应个人信用情况。

个人信用体系的构建应充分应用金融科技。互联网+、大数据和区块链等新兴科技已经深入金融领域，服务于金融业的高效发展需求。数据挖掘、云计算等新兴互联技术的出现和成熟为将大数据应用于个人征信业务提供了技术保障。当前个人信用体系的构建应综合银行信用评估体系和互联网信用评估体系，充分利用科技手段，整合现有信用数据，进一步拓宽信用数据来源管道，定性分析和定量分析相结合，科学设计评估指标，建立更为合理更具操作性的个人信用评估机制。需要特别注意的是，个人信用不应被滥用，必须公布相关的法律规定对个人信用评级和整个体系进行管理，加强对个人信息、分析和应用等各个环节的监管。实践经验表明，个人信用评分存在很大的法律风险，可能严重影响公民的个人资料自决权、言论自由、平等权等合法权益。因此个人信用评分不能脱离法治轨道而任意创设和应用，应当从个人信用评分的法律框架、技术标准、程序规范以及救济机制等方面著手建构一个系统性的法律控制机制。

4. 金融教育的普及

随著普惠金融和小微金融的不断发展，个人负债规模的也在不断攀升，但是与此形成对比的是中国大陆的金融教育还基本处于空白。美国的金融服务机构，无论是营利性还是非营利性，均提供免费的金融教育和财务咨询，帮助消费者了解其自身财务状况，面临的问题及应采取的措施。信用咨询更是将金融教育与债务清理相结合，标本兼治，在帮助债务人走出债务困境的同时提供金融教育以促使债务人树立正确的消费观念和理财观念，避免再次陷入债务泥潭。

金融教育普及的首要条件也是金融服务机构的发展，目前存在债务问题的个人很多，但是想要就自身情况寻求专业的指导和帮助时却面临求助无门的困境。其次，金融教育应具有针对性。校园贷、套路贷、裸贷盛行于校园，对广大青少年尤其是大学生造成了严重的负面影响，应加强对青少年的金融教育，从小树立正确的消费观。除此之外，对于已经面临一定债务问题的个人，也应提供相应的金融教育课程以及必要的一对一财务咨询，为其提供专业的财务建议，将债务问题扼杀在摇篮之中。

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公号责编：胡姝娴

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