刘计划：从4个方面解读《羁押必要性审查、评估工作规定》——“周泰·焦点”第十七期

日前，“周泰·焦点”第十七期——聚焦“人民检察院 公安机关羁押必要性审查、评估工作规定”在线上播出。邀请到中国人民大学法学院刘计划教授对这一规定的亮点及深刻内涵进行解读。与谈人还有北京周泰律师事务所高级合伙人/刑事业务委员会主任陈鑫、北京周泰律师事务所合伙人薛永奎、北京周泰律师事务所律师秦圣卓、北京周泰律师事务所律师蔡诗涵。

本文为主讲人中国人民大学法学院刘计划教授的发言实录，整理刊发以飨读者。

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全文共： 11896字   预计阅读时间： 30分钟 

刘计划

中国人民大学法学院教授

尊敬的周泰研究院江溯院长、周泰律师事务所的各位律师以及线上的朋友，大家好！非常高兴来到周泰研究院，就最高人民检察院、公安部联合印发的《羁押必要性审查、评估工作规定》进行解读。

我讲四个问题：

第一，羁押必要性审查制度的建立；

第二，羁押必要性审查的实践情况；

第三，《羁押必要性审查、评估工作规定》的主要内容；

第四，就羁押必要性审查、评估工作开展予以展望。

羁押必要性审查制度的建立

我国是通过2012年刑事诉讼法修改确立的羁押必要性审查制度。2012年刑事诉讼法第93条（现第95条）规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在10日以内将处理情况通知人民检察院。”在此之前，人民检察院作为审前审查批准逮捕的主体，在侦查阶段批准逮捕后，对于逮捕的解除或者变更，由公安机关决定，也就是说人民检察院是一次性审查，批准后就不再审查，这样的制度设计存在导致一押到底的重大缺陷。

当然，最高人民检察院对于逮捕措施适用一直非常重视，也在各界推动之下不断改进逮捕审查工作。我在2006年曾经发表一篇文章（《逮捕功能的异化及其矫正——逮捕数量与逮捕率的理性解读》，《政治与法律》2006第3期），就检察机关追求逮捕数量和逮捕率的提高进行学术评论，或许引起了最高检的关注。2007年之前最高检的工作报告里关于逮捕的表述一直是这样写的，“快捕快诉，始终保持对严重刑事犯罪的高压态势”，并把上一年度逮捕人数、逮捕率提升的数字作为业绩进行宣传。2007年之后，最高检关于适用逮捕的政策表态开始发生变化。如2007年工作报告表述为“认真履行批捕、起诉职责”，由此趋于客观、理性。

最高检应对法学界的批评，也在不断改进逮捕审查程序。自1998年刑事诉讼法学界开始提出将逮捕审查改为司法审查，即人民检察院审查批准逮捕改为人民法院批准逮捕。最高检回应质疑，2009年规定，对省级以下检察院办理职务犯罪案件，实行逮捕报上一级检察院审查决定制度，强化上级检察院对下级办案工作的监督。检察机关作为侦查机关对直接受理案件，自己侦查、自己决定逮捕，自侦自捕，有违分权原则，上提一级是最高检自发进行的改良。再如学界对检察机关审查逮捕主要是书面审查方式进行批评，最高检在2010年会同公安部制定《关于审查逮捕阶段讯问嫌疑人的规定》，提出完善检察机关听取犯罪嫌疑人申辩和律师意见、保障律师执业权利等机制，朝着言词审查的方式迈进一步。

2007年我发表一篇文章（《拘留逮捕制度改革与完善刍议》，《人民检察》2007第14期），其中一个改革建议就是，建立人民检察院对羁押进行定期复查的机制，如对已经批捕在押的犯罪嫌疑人，人民检察院可以每隔20天依职权审查一次，决定是否有必要继续羁押，从而对犯罪嫌疑人的人身自由权利给予切实的保护。在域外，法院审查羁押，批准羁押之后要依职权定期进行复查。到了2012年刑事诉讼法修改，我国终于确立了逮捕后继续羁押必要性审查制度。这是这项制度的基本由来。

羁押必要性审查的实践

2012年刑事诉讼法建立羁押必要性审查制度以来，最高检非常重视，如2016年特别印发《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》。我们来看一下2012年以后，全国检察机关羁押必要性审查的数据。2013年全国检察机关羁押必要性审查，对不需要继续羁押的23894名犯罪嫌疑人建议释放或者变更强制措施，比例并不高，占全部逮捕人数（919473人）2.6%。2014年，全国检察机关对于不需要继续羁押的33495名犯罪嫌疑人，建议释放或者变更强制措施，占全部逮捕人数（913110人）3.7%。2015年，对于不需要继续羁押的29211名犯罪嫌疑人建议释放或者变更强制措施，占全部逮捕人数（902359人）2.6%。整体而言，比例并不高。 

2018年之后，随着时任最高检张军检察长的重视，检察机关强化羁押必要性审查工作，数据有很大提升。如2019年全国检察机关对于侦查、审判中不需要继续羁押的，建议取保候审75457人，较5年前上升279%。2020年捕后认罪认罚不继续羁押的，建议释放变更强制措施2.5万人（比例有所下降）。2021年对捕后可不继续羁押的，建议释放或者变更5.6万人，又有所回升。从2021年开始，时任最高检张军检察长提出少捕慎押的要求并进行考核，全国逮捕人数大幅下降。如2022年全国检察机关批捕各类犯罪嫌疑人49.4万人，相比于之前每年90多万甚至100万以上的人数，可以说大大降低了。最高检没有公布2022年继续羁押必要性审查的数据。

虽然羁押必要性审查取得一定成绩，但最高检对羁押必要性审查存在的问题事实上很清醒。自2021年7月1日开始，最高检在全国组织开展羁押必要性审查专项活动，为期6个月。这项专项活动主要针对实践中存在的轻罪案件羁押率过高、构罪即捕、一押到底和涉民营企业案件因不必要的羁押影响生产经营等突出问题，以及羁押背后所反映的以押代侦、以押代罚、社会危险性标准虚置、羁押必要性审查形式化等问题。这次专项活动确定选择三类重点案件开展全流程、全覆盖的羁押必要性审查。到期满的时候，最高检又决定专项活动延至2022年12月31日，案件范围由三类重点案件拓展为全部在办羁押案件。可能成绩并不理想，这项专项活动结束已经有一年多，但我们没有看到最高检披露此次专项活动的最终情况。

此外，为加强羁押必要性审查的程序控制，最高检在2021年印发《人民检察院羁押听证办法》，在羁押必要性审查工作中引入听证，希望通过听证提升审查的公开透明性。但是实践中羁押听证适用率很低，可能在试点地区适用的案件比例只有1%点多，后续好像没有再坚持，最高检的意图也没有完全实现。

《羁押必要性审查、评估工作规定》主要内容

2023年11月30日，最高检和公安部联合印发《羁押必要性审查、评估工作规定》（以下称《工作规定》），是羁押必要性审查制度的新发展。这个《工作规定》是由最高检起草的，后征求公安部的意见，公安部表示要联合印发。这项规定一共有27条，我把这27条归为十个问题。

▶ （一）一般规定（1-4条）

《工作规定》第1条第1款重申犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院对羁押的必要性进行审查的职责，对不需要继续羁押的，应当建议公安机关、法院予以释放或者变更强制措施，这是侦查或者审判阶段。在审查起诉阶段，人民检察院应当决定释放或者变更强制措施。

第1条第2款是对公安机关的要求。公安机关在侦查阶段，如果发现采取逮捕措施不当或者犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人、值班律师申请变更羁押强制措施的，应当对羁押的必要性进行评估。不需要继续羁押的，应当及时决定释放或者变更强制措施。

第2条，规定的是检察机关和公安机关在羁押必要性审查、评估工作中应当分工、配合，并互相制约。

第3条，对检察机关和公安机关一体提出要求，即依法、及时、规范开展羁押必要性审查、评估工作，准确把握羁押措施的适用条件。

第4条，明确检察机关和公安机关进行羁押必要性审查、评估工作的部门。检察机关羁押必要性审查由捕诉部门负责。2018年最高检推行捕诉合一，逮捕、起诉由同一个检察官进行。第4条明确羁押必要性审查由审查逮捕、审查起诉的同一个检察官负责，其他的部门包括刑事执行、控告申诉、案件管理、检察技术的部门应当予以配合。当然，由捕诉部门特别是由捕诉检察官进行羁押必要性审查，应当说具有较大的局限性。

公安机关对羁押的必要性进行评估由办案部门负责，法制部门审核。同样的，由侦查部门负责羁押必要性评估，局限性也很大。因为侦查部门进行评估，中立性、独立性是不足的。犯罪嫌疑人、被告人异地羁押的，羁押地的检察院和公安机关应当予以配合。

以上四条，是一般规定。

▶ （二）羁押必要性审查的启动（6-11条）

羁押必要性审查的启动分为依职权启动和依申请启动。依职权启动，包括人民检察院和公安机关自行启动，以及看守所作为羁押场所也可以提出启动的建议。依申请启动的，有权申请羁押必要性审查的主体包括犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属，还有辩护人、值班律师。人民检察院负责控告申诉或者案件管理的部门收到羁押必要性审查申请的，应当移送本院负责捕诉的部门。此外，还规定了不再开展羁押必要性审查、评估的情形以及例外。下面我们来具体看一下。

1.  依职权启动

1）人民检察院、公安机关启动

《工作规定》第6条第1款规定人民检察院可以依职权启动羁押必要性审查。然而这一款没有明确人民检察院依职权进行羁押必要性审查的次数要求或者时间要求，比如说是定期的，或者间隔多长时间一次。表面上看，检察机关可以依职权启动，但是如果它很消极而不启动，就失去了规范的意义。

第6条第2款规定，人民检察院对审查起诉阶段未经羁押必要性审查、可能判处3年有期徒刑以下刑罚的在押犯罪嫌疑人，在提起公诉前应当依职权开展一次羁押必要性审查。显然这一款所表述的意思是，对于犯罪嫌疑人可能判处3年有期徒刑以上刑罚的，可以不依职权审查；犯罪嫌疑人可能判处3年有期徒刑以下刑罚的，在提起公诉前，只要审查一次就可以。这一规定或致羁押必要性审查制度被虚置。

第6条第3款规定，公安机关根据案件侦查情况，可以对被逮捕的犯罪嫌疑人继续采取羁押强制措施是否适当进行评估。这种充满弹性的规定，使得公安机关的评估显得可有可无。

总之，第6条只是规定检察机关、公安机关可以主动进行羁押必要性审查或者评估，但是没有成为强制性的规定。

《工作规定》第7条第1款倒是规定了人民检察院和公安机关应当立即开展羁押必要性审查、评估工作的若干情形，也就是说如果出现下述八种情形，检察机关、公安机关应当立即开展羁押必要性审查、评估。包括：（1）因患有严重疾病、生活不能自理等原因不适宜继续羁押的；（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（3）系未成年人的唯一抚养人；（4）系生活不能自理的人的唯一扶养人；（5）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（6）案件事实、情节或者法律、司法解释发生变化，可能导致犯罪嫌疑人、被告人被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；（7）案件证据发生重大变化，可能导致没有证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（8）存在其他对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押强制措施不当情形，应当及时撤销或者变更的。不过，上述情形都属极其特殊的情形，由此可见羁押必要性审查、评估的适用范围是极其狭窄的，启动也是例外的情形。

《工作规定》第7条第2款规定，未成年犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院、公安机关应当做好跟踪帮教、感化挽救工作，发现对未成年在押人员不予羁押不致发生社会危险性的，应当及时启动羁押必要性审查、评估工作，依法作出释放或者变更决定。

2）看守所启动

《工作规定》第11条规定，看守所作为羁押场所，如果发现在押人员不适宜继续羁押的，应当及时提请办案机关变更羁押措施。看守所建议检察院开展羁押必要性审查的，应当以书面形式提出，并附证明在押人员身体状况的证据材料。人民检察院收到看守所建议后，应立即开展审查，并及时作出审查决定。为此，看守所应当恪尽职守，履行提请义务。

2.依申请启动

1）申请

首先是申请主体，根据《工作规定》第8条第1款，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人、值班律师均可以向人民检察院申请开展羁押必要性审查。申请人提出申请时，应当说明不需要继续羁押的理由，有相关证据或者其他材料的，应当予以提供。这一规定对于律师而言是非常重要的。辩护律师对于被逮捕的嫌疑人、被告人如果申请开展羁押必要性审查，就需要说明不需要继续羁押的理由，并且要有相应的证据；如果律师不能说明不需要继续羁押的理由并提供证据，检察机关有可能不启动羁押必要性审查。

第8条第2款规定，申请人依据刑事诉讼法第97条规定向检察院、公安机关提出变更羁押措施申请的，检察机关和公安机关应当依照本规定对羁押必要性进行审查、评估。

2）移送

《工作规定》第10条规定，办案机关对应的同级检察院控申或者案管部门如果收到羁押必要性审查申请，应当在当日将申请、线索和证据材料移送捕诉部门。刑事执行检察部门收到有关材料或者发现不需要继续羁押的，应当及时将有关材料和意见移送捕诉部门。负责案件办理的公安机关的其他的相关部门收到变更申请的，应当在当日移送办案部门。其他检察院、公安机关收到申请的，应当告知申请人向负责办理案件的检察机关、公安机关提出申请，或者在2日以内将申请材料移送负责案件办理，并告知申请人。

3.不再开展羁押必要性审查、评估的情形及例外

《工作规定》第9条第1款规定了不再开展羁押必要性审查、评估的情形，即经审查、评估，检察机关、公安机关认为有继续羁押必要，不予释放或者变更的，犯罪嫌疑人等申请人未提供新的证明材料或者没有新的理由而再次申请的，检察机关、公安机关可以不再开展羁押必要性审查、评估工作，并告知申请人。所以，申请人如果提出申请，必须提供新的证明材料或者是有新的理由。

第2款规定，经依法批准延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限、退回补充侦查重新计算审查起诉期限，导致在押人员被羁押期限延长的，变更申请不受前款限制。这是一个例外。

▶ （三）羁押必要性审查方式（13-15条）

2012年刑事诉讼法第93条虽然确立了羁押必要性审查制度，但是没有对审查方式作出规定。实践中，检察机关是通过书面审查方式来进行的。《工作规定》细化、明确了检察机关开展羁押必要性审查、公安机关评估的具体方式，包括审查不需要继续羁押的理由和证明材料，这可以是一种书面审查；第二是听取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人、值班律师意见，这一项很明确地规定是听取意见。我们知道，听取意见应该是以口头提出，耳朵听取的方式，依据这一项，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属，还有辩护人、值班律师，如果提出申请，检察机关也启动必要性审查，就应当面对面的来听取意见，不允许让辩护人提供书面材料，这不叫听取；第三听取被害人及其法定代理人、诉讼代理人、近亲属或者其他有关人员的意见，了解和解、谅解、赔偿情况。检察机关进行羁押必要性审查，公安机关进行羁押必要性评估，要听取被害方的意见，这是中国特色，就是说我国检察机关作出逮捕的决定，或者要改变，对于被害人的意见是重视的，但是不可为其所左右；第四，听取公安机关、人民法院的意见，必要时查阅、复制原案卷宗中有关证据材料；第五是调查核实犯罪嫌疑人、被告人身体健康状况；第六是向看守所调取羁押期间表现的材料；第七，其他方式。

人民检察院、公安机关进行羁押必要性审查、评估的方式主要是言词审查的方式，这是一个很大的进步。然而很遗憾，听取意见都是分别规定的，也就是说检察机关、公安机关可以分别听取各方意见。在司法审查的模式下，审查者应该是集中听取。也就是说检察院要审查羁押必要性，应当对嫌疑人、辩护人、被害人、公安机关办案人员集体听取意见，这样能够形成互相的交锋。如果单方听取，就无法形成对抗。再有，《工作规定》要求检察院、公安机关采取言词审查方式，如果检察机关、公安机关没有采取这些方式，或者说采取这些方式不充分有什么后果？事实上也是没有规定的。

第13条第2款规定，听取意见情况应当制作笔录，并且要附卷，这也是对检察机关、公安机关的要求。虽然要求制作笔录，而意见能否真正被审查者所吸收、采纳，这是更重要的。无论怎样，第13条关于羁押必要性审查的言词化方式，这样的方向值得肯定。

第14条规定，审查、评估是否有继续羁押的必要性，还可以采取自行或者委托社会调查，开展量化评估等方式来作为参考。嫌疑人、被告人是未成年人的，经本人或者法定代理人同意可以进行心理测评，以评估社会危险性。公安机关应当主动或者按照检察院要求收集固定嫌疑人、被告人是否具有社会危险性的证据。这是很好的规定。实践中公安机关是否有这样的意识，能否有效地执行，这也值得观察。

第15条规定，开展羁押必要性审查，可以组织听证，听证的方式能够集中各方主体。这一条没有规定应当组织听证的案件范围，只是说可以组织听证，又赋予检察机关自由裁量权，这也会导致组织听证形式化，比如之前检察机关开展羁押必要性审查组织听证，都是针对轻微案件，很容易作出判断的一些案件。羁押必要性审查组织听证应该适用于一些重大的、有争议的案件。

▶ （四）羁押必要性审查的内容（12条）

《工作规定》第12条第1款先是规定羁押必要性审查、评估应当全面审查、评估犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、案件进展情况、可能判处的刑罚、身体状况、有无社会危险性和继续羁押必要等因素。相对于域外，法庭审查逮捕包括羁押必要性，主要是围绕羁押的必要性。而在中国《工作规定》除羁押的必要性外，而更多的是关注嫌疑人涉嫌犯罪的事实，所谓主观恶性、悔罪表现这些情况，这也是检察机关审查逮捕、审查羁押实体化的倾向。

具体又包括多项内容，包括：（1）犯罪嫌疑人、被告人基本情况，涉嫌罪名、犯罪性质、情节，可能判处的刑罚；（2）案件所处诉讼阶段，侦查取证进展情况，犯罪事实是否基本查清，证据是否收集固定，认罪情况，供述是否稳定；（3）嫌疑人、被告人是否有前科劣迹、累犯等从严处理情节；（4）嫌疑人、被告人到案方式，是否被通缉到案，或者是否因违反取保候审、监视居住规定而被逮捕；（5）是否有不在案的共犯，是否存在串供可能；（6）嫌疑人、被告人是否有认罪认罚、自首、坦白、立功、积极退赃、获得谅解、与被害方达成和解协议、积极履行赔偿义务或者提供担保等从宽处理情节；（7）嫌疑人、被告人身体健康状况；（8）嫌疑人、被告人在押期间的表现情况；（9）嫌疑人、被告人是否具备采取取保候审、监视居住措施的条件；（10）对嫌疑人、被告人的羁押是否符合法律规定，是否即将超过依法可能判处的刑期；（11）嫌疑人、被告人是否存在可能作撤销案件、不起诉处理、被判处拘役、管制、独立适用附加刑、宣告缓刑、免予刑事处罚或者判决无罪的情形；（12）与羁押必要性审查、评估有关的其他内容。

检察机关、公安机关进行羁押必要性审查、评估，审查的内容是包罗万象的，不过实体因素更多，其实真正需要审查的倒是第九项，即嫌疑人、被告人是否具备采取取保候审、监视居住措施的条件，这才是根本。

《工作规定》第12条第2款规定，嫌疑人、被告人系未成年人的，应当重点审查其成长经历、犯罪原因，以及有无监护或者社会帮教条件。

以上是《工作规定》规定的审查、评估的全部内容，但我想所有的内容如此之包罗万象，恰恰可能会冲淡羁押必要性审查主要的问题。

▶ （五）羁押必要性审查后的处理 （16-18条）

1. 提出释放或者变更强制措施建议；审查起诉阶段应当及时决定释放或者变更强制措施。

《工作规定》第16条第1款规定，经审查后认为嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，向公安机关、法院提出释放或者变更强制措施的建议，审查起诉阶段应当及时决定释放或者变更强制措施：（1）案件证据发生重大变化，没有证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（2）案件事实、情节或者法律、司法解释发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；（3）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（4）案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的；（5）其他对嫌疑人、被告人采取羁押强制措施不当，应当及时释放或者变更的。我们看，这些情形更多的都是围绕实体问题，包括量刑问题，而没有聚焦羁押的必要性，特别是社会危险性，与羁押必要性审查制度的初衷存在出入。

第2款规定，公安机关评估后发现符合上述情形的，应当及时决定释放或者变更强制措施。可见，公安机关同样适用第1款的规定，但是实践中公安机关是否能够真正审查，能够认定存在上述情形，然后及时决定释放或者变更，这也很值得观察。

2.具有列举情形之一，且具有悔罪表现，不予羁押不致发生社会危险性的，可以提出释放或者变更强制措施建议；审查起诉阶段的，可以决定释放或者变更强制措施。         

《工作规定》第17条规定，具有下列情形之一的，且具有悔罪表现，不予羁押不致发生社会危险性的，可以向公安机关、法院提出释放或者变更强制措施的建议，审查起诉阶段决定释放或者变更强制措施：（1）预备犯或者中止犯；（2）主观恶性较小的初犯；（3）共同犯罪中的从犯或者胁从犯；（4）过失犯罪的；（5）防卫过当或者避险过当的；（6）认罪认罚的；（7）与被害方依法自愿达成和解协议或者获得被害方谅解的；（8）已经或者部分履行赔偿义务或者提供担保的；（9）患有严重疾病、生活不能自理的；（10）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（11）系未成年人或者已满七十五周岁的人；（12）系未成年人的唯一抚养人；（13）系生活不能自理的人的唯一扶养人；（14）可能被判处一年以下有期徒刑的；（15）可能被宣告缓刑的；（16）其他不予羁押不致发生社会危险性的情形。公安机关评估后发现符合上述情形的，可以决定释放或者变更强制措施。我们看，《工作规定》规定的这十几种情形，其实适用的范围还是非常狭窄的。

 3.一般不予释放或者变更强制措施的情形

《工作规定》第18条第1款规定的是一般不予释放或者变更强措施的情形。即经审查、评估，发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，一般不予释放或者变更强制措施：（1）涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪；（2）涉嫌故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质等严重侵犯公民人身财产权利、危害公共安全的严重暴力犯罪；（3）涉嫌性侵未成年人的犯罪；（4）涉嫌重大贪污、贿赂犯罪，或者利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的犯罪；（5）可能判处十年有期徒刑以上刑罚的；（6）因违反取保候审、监视居住规定而被逮捕的；（7）可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；（8）可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的；（9）企图自杀或者逃跑的；（10）其他社会危险性较大不宜释放或者变更强制措施的。

这一条很重要，因为它明确了什么情况下不予释放或者变更。但是从内容来看，这一条和刑事诉讼法第81条第1款关于逮捕条件的规定，刑事诉讼法第67条第1款关于取保候审适用范围的规定，事实上是有冲突的。这一条，我个人认为有违反刑事诉讼法的嫌疑。因为前四种情形是就犯罪性质、罪名等作出的规定，也就是说涉嫌这些犯罪的是不予释放或者变更的。这些犯罪的嫌疑人被排除在释放或者变更的范围之外，它的合法性值得质疑。我们看一下刑事诉讼法关于逮捕（同羁押）的适用条件，以及取保候审适用范围的规定。刑事诉讼法第81条第1款规定的是逮捕条件，一共有三项要件。第一项要件是有证据证明有犯罪事实，即犯罪嫌疑要件；第二是可能判处徒刑以上刑罚，这是刑罚要件；第三是社会危险性要件，具有法定五种社会危险性的（包括可能实施新的犯罪的；有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的；可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的；企图自杀或者逃跑的）才构成逮捕的必要性要件。前两个要件，即证据要件和刑罚要件是充分要件，而法定五种情形才是必要要件，也就是说只有具备充分必要条件才能逮捕，才能够继续羁押。刑事诉讼法并没有根据刑法作出规定，说哪些犯罪不能适用取保候审，不能释放，《工作规定》的规定应该说和刑事诉讼法第81条1款的精神是相违背的。刑事诉讼法第67条第1款对取保候审的适用范围做了非常开放的规定，人民法院、人民检察院，公安机关对有四种情形之一的嫌疑人、被告人可以取保候审。第一种情形，可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的，这是轻刑的，也就是说只要可能判处管制、拘役、独立适用附加刑，原则上都应当取保候审，而不能适用逮捕、羁押。第二种情形，可能判处有期徒刑以上刑罚、采取取保候审不致发生社会危险性的，这一项可以说使得取保候审的适用范围是没有边界的，可能判处有期徒刑以上刑罚，包括无期徒刑、死刑的嫌疑人，如果采取取保候审不致发生社会危险性，同样可以取保候审。不能因为嫌疑人涉嫌的是故意杀人、故意伤害，或者所谓严重危害社会秩序的犯罪，一律剥夺其获得取保候审的机会，这违反了刑事诉讼法第67条1款关于取保候审适用范围的立法精神。第五种情形，虽然符合刑事诉讼法第81条第3款的规定，但可能判处十年以上有期徒刑刑罚的嫌疑人一律逮捕，《工作规定》规定的是不予释放或者变更，事实上是值得商榷的。因为可能判处十年以上有期徒刑的嫌疑人、被告人也有可能具备适用取保候审的条件。至于后面五种情形才是真正的应当不予释放或者变更的理由。虽然这五种情形都是程序法上的情形，但是《工作规定》没有明确，所谓“可能”应当是有现实的可能性，要有证据证明，而不是抽象的可能。如果以抽象的可能认为嫌疑人可能毁灭、伪造证据，对被害人、举报人、控告人实施打击报复，或者企图自杀逃跑，都是违反刑事诉讼法关于逮捕以及羁押条件的规定的。

第18条第2款规定，嫌疑人、被告人具有前款规定情形之一，但因患有严重疾病或者具有其他不适宜继续羁押特殊情形，不予羁押，不致发生社会危险性的可以变更强制措施为监视居住取保候审。显然，这样的一个例外，它的适用是极其例外的。

▶ （六）审查期限（19条）

《工作规定》第19条第1、2款规定，人民检察院在侦查、审判阶段收到审查申请或者建议的，应在十日以内作出决定；人民检察院在审查起诉阶段、公安机关在侦查阶段收到变更申请的，应当在3日以内作出决定。第3款规定，审查过程中涉及病情鉴定等专业知识，需要委托鉴定，指派、聘请有专门知识的人就案件的专门性问题出具报告，或者委托技术部门进行技术性证据审查，以及组织开展听证审查的期间，不计入羁押必要性审查期限。

▶ （七）制作审查报告 （20-21条）

制作审查报告是对检察机关、公安机关羁押必要性审查、评估所做的要求。《工作规定》第20条规定，检察院开展羁押必要性审查，应当制作羁押必要性审查报告，并且在检察业务应用系统填录信息。审查起诉阶段，检察院依职权启动，认为有继续羁押必要的，可以在审查起诉案件审查报告中载明羁押必要性审查的相关内容，而不再单独制作羁押必要性审查报告。公安机关开展羁押必要性评估，由办案部门制作羁押必要性评估报告，提出是否具有羁押必要性的意见，送法制部门审核。第20条对检察机关和公安机关提出制作审查报告要求，这个要求能否落地、能否实施，这也很值得观察。

第21条规定，检察院经审查认为需要予以释放或者变更强制措施的，如果在侦查或者审判阶段，应当规范制作羁押必要性审查建议书，说明不需要继续羁押的理由和法律依据，送达公安机关或者人民法院。在审查起诉阶段，应当制作决定释放通知书、取保候审决定书或者监视居住决定书交由公安机关执行。在侦查阶段，公安机关认为需要对嫌疑人释放或者变更羁押措施的，应当制作释放通知书、取保候审决定书或者监视居住决定书，同时将处理情况通知人民检察院。

▶ （八）跟踪处理情况（22-23条）

《工作规定》第22条规定，人民检察院向公安机关、法院发出羁押必要性审查建议书后，应当跟踪处理情况。公安机关和法院应在收到建议书后十日内将处理情况通知检察院，如果认为需要继续羁押应该说明理由，公安机关和法院未在十日以内将处理情况通知检察院的，检察院应当提出监督纠正意见。

第23条规定，对于依申请或者看守所建议开展羁押必要性审查的，检察院办结后应当制作羁押必要性审查结果通知书，将提出建议情况和公安机关、法院处理情况，或者有继续羁押必要性的审查意见和理由，及时书面告知申请人或者看守所。公安机关依申请对继续羁押的必要性进行评估后，认为有继续羁押的必要，不同意变更强制措施的，应当书面告知申请人并说明理由。

在实践中，嫌疑人、辩护律师对于检察机关、公安机关未履行备案义务的，有权提出异议。

▶ （九）监督（24条）

《工作规定》第24条规定，经审查、评估后犯罪嫌疑人、被告人被变更强制措施的，公安机关应当加强对变更后被取保候审、监视居住人的监督管理；人民检察院应当加强对取保候审、监视居住执行情况的监督。侦查阶段发现犯罪嫌疑人严重违反取保候审、监视居住规定，需要予以逮捕的，公安机关应当依照法定程序重新提请批准逮捕，人民检察院应当依法作出批准逮捕的决定。审查起诉阶段发现的，人民检察院应当依法决定逮捕。审判阶段发现的，人民检察院应当向人民法院提出决定逮捕的建议。

▶ （十）其他规定（25-26条）

其他规定一共有三条。第25条规定，人民检察院直接受理侦查案件的羁押必要性审查参照本规定。第26条规定，公安机关提请人民检察院审查批准延长侦查羁押期限，应当对继续羁押的必要性进行评估并作出说明。人民检察院办理提请批准延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限备案审查案件，应当依法加强对犯罪嫌疑人羁押必要性的审查。最后一条即第27条规定，《工作规定》自发布之日起施行，原《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》同时废止。这个《工作规定》是2023年11月30日印发的，印发之日就开始试行，这体现了高检院和公安部的积极态度。

羁押必要性审查、评估的工作开展

下面来展望一下羁押必要性审查、评估工作未来的发展。

首先，应该积极肯定最高人民检察院牵头起草这项《工作规定》的积极意义。最高检对于逮捕审查、继续羁押必要性审查一直很重视，包括提出“少捕慎押”的要求，并且进行专项的工作，说明最高检对实践中逮捕的审查包括继续羁押审查的清醒态度。最高检起草这个规定之后征求公安部的意见，公安部提出希望一起制定这项规定。于是最高检牵头，公安部跟进，最后两家联合印发。

最高检之所以制定这个《工作规定》，初衷还是在原有规定基础上进一步加强羁押必要性审查，以更充分保障公民的人身自由。公安部提出和最高检一起印发这项规定，也表明公安部对羁押必要性审查工作的重视。《工作规定》出台之后，备受学界、律师界关注，而检察系统、公安系统反映又如何？

虽然这项《工作规定》很有意义，但是我们也要保持清醒的态度，不能过于乐观。据初步调查，地方检察机关和公安机关对于这项《工作规定》或者还没有看到，或者反应冷淡。前几天我问某基层检察院检察长，他说他当时还没有看到这个《工作规定》。而检察机关似乎不会在公共平台上看到这个《工作规定》之后主动执行。

这项《工作规定》在公安系统又有怎样的反响？我在一个五百人的公安干警群里进行了调查，我提出问题，即大家如何看《羁押必要性审查、评估工作规定》。一位警察讲，“宣示意义大于实际意义”。我提出，公安机关会不会看这个工作规定，有几位回答说“基本不会”，“会看但是还按老路走”，“想刷存在感”，“写材料时多个素材”，“现实中基本上靠惯性”。一线公安的反应是非常真实的，这说明这项《工作规定》虽然具有重要的文本意义，但是要想发挥实际的效果，还需要积极推动、多方努力。

当然，最高检和公安部对这项工作规定非常重视，多次表态，表示后续还要采取相应的措施。如负责起草这项工作规定的最高检察院第一检察庭的领导表示，《工作规定》是检察机关、公安机关共同贯彻落实党的二十大精神和习近平法治思想，严格依法适用逮捕羁押措施的重要成果，对检察机关加强和规范羁押必要性审查工作有重要指导意义。下一步，检察机关将会同公安机关共同抓好《工作规定》落实，推动提升羁押必要性审查工作质效，实现惩罚犯罪与保障人权的有机统一。公安部法制局有关负责人表示，党的十九大以来，公安机关深入贯彻习近平总书记关于新时代公安工作的重要论述，认真落实党中央决策部署，聚焦建设法治公安目标，坚持严格规范公正文明执法，坚持不懈推进执法规范化建设。此次《工作规定》的出台，是推进法治公安建设的具体举措，是宽严相济刑事政策的贯彻落实，有利于更好地维护公民合法权益，更好地保障刑事诉讼活动顺利进行，切实提升刑事案件办理质效。

据了解，最高检和公安部会采取联合培训的方式，对一线的检察官和公安干警进行培训。我们也非常期待，能够让每一个检察官，每一名警察都学习这项《工作规定》，并且不折不扣地执行这项《工作规定》。在这项《工作规定》实施过程中，律师界也应当发挥积极作用，推动检察机关、公安机关共同执行好这项《工作规定》 。

以上就是我对最高检、公安部联合印发的《羁押必要性审查、评估工作规定》的解读。

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