秦圣卓：刑事律师视角下的羁押必要性审查评估新规
日前，“周泰·焦点”第十七期——聚焦“人民检察院 公安机关羁押必要性审查、评估工作规定”在线上播出。邀请到中国人民大学法学院刘计划教授对这一规定的亮点及深刻内涵进行解读。与谈人还有北京周泰律师事务所高级合伙人/刑事业务委员会主任陈鑫、北京周泰律师事务所高级合伙人薛永奎、北京周泰律师事务所律师秦圣卓、北京周泰律师事务所律师蔡诗涵。
本文为北京周泰律师事务秦圣卓律师的发言，整理刊发以飨读者。
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全文共： 2967字 预计阅读时间： 6分钟
秦圣卓
北京周泰律师事务所 律师
降低审前羁押率一直是刑事司法的热点问题，也是最高人民检察院一直在推动的司法实践。《人民检察院 公安机关羁押必要性审查、评估工作规定》（以下简称《审查评估规定》）正是在这样的背景下出台，以期实现惩罚犯罪与保障人权的有机统一。
新规亮点
▶ 要求检察机关必须对轻罪进行羁押必要性审查
《审查评估规定》第六条第二款规定，“人民检察院对审查起诉阶段未经羁押必要性审查、可能判处三年有期徒刑以下刑罚的在押犯罪嫌疑人，在提起公诉前应当依职权开展一次羁押必要性审查。”明确要求检察机关在审查起诉阶段对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的在押犯罪嫌疑人至少开展一次羁押必要性审查。这一规定充分体现了最高人民检察院“少捕慎押”司法理念，也符合司法实践的期待。司法实践中，非羁押强制措施与适用缓刑之间存在较高的关联性，在审查起诉阶段对羁押必要性进行审查，能够从客观上促使检察官充分考虑适用缓刑的可能，进一步落实罪责刑相适应原则，避免缓刑制度被束之高阁。
▶ 新设公安机关羁押必要性评估制度
《审查评估规定》的亮点之一就是建立了公安机关羁押必要性评估制度，将公安机关对变更强制措施申请的审查纳入羁押必要性审查制度中，为公安机关决定是否变更羁押强制措施提供了详细、明确的规定。在此之前，公安机关主要根据法律法规规定的取保候审、监视居住、逮捕等强制措施的适用条件对变更羁押强制措施申请进行审查并作出决定。如今，《审查评估规定》第八条第二款规定，申请人向公安机关提出变更羁押强制措施申请的，公安机关应当按照本规定对羁押的必要性进行评估。相比于《中华人民共和国刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》，《审查评估规定》有着更为详细的规定，公安机关能够更准确地判断羁押必要性，申请人也能更有针对性地提出申请。
▶ 明确值班律师有权发起羁押必要性审查、评估程序
《审查评估规定》规定，值班律师可以向人民检察院申请开展羁押必要性审查，且值班律师申请变更羁押强制措施的，公安机关应当对羁押的必要性进行评估。可知，《审查评估规定》赋予值班律师发起羁押必要性审查、评估的权利，进一步丰富了刑事诉讼中值班律师的权利。在此之前，两高三部2020年发布的《法律援助值班律师工作办法》仅规定了值班律师可以帮助犯罪嫌疑人、被告人提出羁押必要性审查，并未赋予值班律师直接申请羁押必要性审查、评估的权利。《法律援助值班律师工作办法》第九条规定，“犯罪嫌疑人、被告人提出申请羁押必要性审查的，值班律师应当告知其取保候审、监视居住、逮捕等强制措施的适用条件和相关法律规定、人民检察院进行羁押必要性审查的程序；犯罪嫌疑人、被告人已经被逮捕的，值班律师可以帮助其向人民检察院提出羁押必要性审查申请，并协助提供相关材料”。《审查评估规定》与《法律援助值班律师工作办法》的区别，反映出司法机关认可的值班律师职责与权利正逐渐和辩护人职责与权利靠近，值班律师与辩护律师的区别正在逐渐消失。
新规存在的问题
▶ 羁押必要性审查、评估程序和变更强制措施程序的界限较为模糊
《审查评估规定》第八条第二款规定，“申请人依据刑事诉讼法第九十七条规定，向人民检察院、公安机关提出变更羁押强制措施申请的，人民检察院、公安机关应当按照本规定对羁押的必要性进行审查、评估。”这一规定容易使人混淆羁押必要性审查、评估程序和变更强制措施程序的关系。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，申请变更强制措施与申请检察机关开展羁押必要性审查是两种不同的程序。只有明确这是两种程序，才能更好地理解并适用《审查评估规定》。基于两种程序这一前提，对《审查评估规定》该条规定的理解应当是，申请人提出变更羁押强制措施申请仅仅只是开展羁押必要性审查、评估的充分条件。即，如果申请人提出变更羁押措施申请，人民检察院、公安机关应当同步开展羁押必要性审查、评估；但是，即使人民检察院、公安机关认为该案不需要进行羁押必要性审查、评估或者曾经进行过羁押必要性审查、评估，也不能对变更羁押强制措施申请置之不理，而是应当依法进行审查并作出决定。
▶ 部分规定不够清晰，可能导致理解与适用差异
《审查评估规定》第九条规定，“经人民检察院、公安机关依法审查、评估后认为有继续羁押的必要，不予释放或者变更的，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人、值班律师未提供新的证明材料或者没有新的理由而再次申请的，人民检察院、公安机关可以不再开展羁押必要性审查、评估工作，并告知申请人。”对于该条规定中的“再次申请”，存在几个歧义：第一，“再次申请”是指同一种类型的申请，还是指能引发羁押必要性审查、评估的申请；第二，“再次申请”是某个诉讼阶段的再次申请，还是整个刑事诉讼流程中的再次申请；第三，“再次申请”是向同一个机关再次申请，还是不区分机关的再次申请。
这些歧义的存在，会给司法实践造成困扰，甚至成为不作为的借口。存在歧义的根本原因在于检察机关、公安机关并未厘清羁押必要性审查、评估程序和变更强制措施程序的关系。
▶ 办案部门评估羁押必要性可能导致评估流于形式
羁押必要性审查的合理主体问题一直存在争议。《审查评估规定》第四条规定，“人民检察院依法开展羁押必要性审查，由捕诉部门负责。......公安机关对羁押的必要性进行评估，由办案部门负责，法制部门统一审核。”就检察机关而言，检察机关开展羁押必要性审查由捕诉部门负责，存在自捕自查的问题，难以避免自我纠错困境。有观点认为，检察机关是法律监督机关，审查逮捕是法律监督的体现，羁押必要性审查是法律监督的延续，均属于法律监督权，二者并无价值冲突。笔者认为，即使认为审查逮捕与羁押必要性审查并无价值冲突，也无法否认同一主体（无论是同一检察官还是同一部门）行使这两种权力在实践中存在利益冲突。就公安机关而言，既然羁押必要性审查是对公安机关的侦查权进行监督与制约，那么公安机关开展羁押必要性评估由办案部门负责就完全背离了侦查权与监督权分离的原则。负责办案的部门对其负责案件的犯罪嫌疑人的羁押必要性进行评估，无论是从理论上还是司法实践来看，均可能直接导致羁押必要性评估流于形式。
刑事律师应当充分行使权利
全力维护当事人合法权益
刑事律师应当根据案件需要，充分行使刑事诉讼法赋予的权利，通过各种法定程序尽最大努力维护当事人合法权益。就《审查评估规定》新增的内容而言，刑事律师一方面应当结合细化规定，收集证据、具体分析，深入论证已无羁押必要性，请求办案机关变更强制措施；另一方面也应当坚持“两个程序”的观点，根据案件需要分别提出变更强制措施申请和羁押必要性审查、评估申请，争取办案机关多次审查，为当事人争取多次机会。具体而言：
第一，捕后侦查阶段，向公安机关提交变更强制措施申请，启动公安机关羁押必要性评估程序。公安机关不同意的，仍可以再次向公安机关申请变更强制措施，或者向检察机关提交羁押必要性审查申请。
第二，在审查起诉阶段，向检察机关提交羁押必要性审查申请。检察机关不同意的，仍可以提交变更强制措施申请。
第三，在审判阶段，向检察机关提交羁押必要性审查申请，启动羁押必要性审查程序。也可以直接向法院提交变更强制措施申请。
结语
总体而言，《审查评估规定》体现了司法进步，但也需要全体法律人共同去落实。无论法律法规如何变化，刑事律师唯有坚持职责与使命，才能做到以不变应万变，切实维护好当事人的合法权益。
审核：江溯、张缙
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