陈鹏：关于EU ETS合规，非欧洲航空公司必知的那些事！

前言

欧盟碳排放交易体系（以下简称“EU ETS”）无疑是当今世界上最大、最成熟的碳排放交易市场，对全球的碳减排活动起着重要的引领作用。其最核心的法律规范是欧盟2003年出台的2003/87/EC号指令，参与的国家则包括“欧洲经济区”（European Economic Area）的全部三十个国家，即在欧盟全部二十七个成员国以外，还有来自“欧洲自由贸易联盟”（European Free Trade Association）的三个国家：挪威、冰岛、列支敦士登。自2005年试运行、2008年正式运行以来，该体系所覆盖的产业范围一直在循序渐进地不断扩展。最初，它仅适用于能源、石油冶炼、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷以及造纸等行业，而不适用于运输业。后来，通过2008年2008/101/EC号指令对2003/87/EC号指令的修订，民用航空业自2012年1月1日起被纳入了EU ETS的范围。最新的发展则是根据欧盟2023年5月颁布的2023/959号指令，EU ETS自2024年1月1日起也开始适用于海运业。

民用航空作为运输业，在业务的地域概念上与最早适用EU ETS的固定型工业设施显然不同。特别是在国际航空运输业务中，航空公司的住所地在一国，其国际航线所联接或飞越的国家、地区则可能很多。这给EU ETS在航空业内具体适用范围的确定带来了一定的复杂性和挑战性。EU ETS所确立的原则为，只要一条航线的出发地或目的地中的“一端”机场位于欧洲经济区之内，则该航线即应被归入EU ETS的适用范围，且该原则对注册在欧洲经济区内的航空公司（以下简称“欧洲航空公司”）以及来自于该区域外的第三国航空公司（以下简称“非欧洲航空公司”,不包括与欧盟有特殊协议的英国和瑞士的航空公司）同样适用。欧盟单方提出的这一原则，会对运营飞入或飞出欧洲经济区的国际航线的非欧洲航空公司造成重大影响，却缺乏与相关非欧洲经济区国家之间的协调沟通或对等性措施，故而在国际上遇到了很大的阻力。同时，考虑到与国际民航组织（ICAO）国际航空碳抵消和减排机制（CORSIA）的实施相协调的需要，欧盟先后在2014年和2017年颁布条例，将适用EU ETS的范围暂时限制在出发地和目的地“两端”机场均位于欧洲经济区内的航班，即欧洲经济区内部航班，直至2023年12月31日。欧盟2023年5月颁布的2023/958号指令则将该限制的有效期再次宽延到了2026年12月31日。

EU ETS在适用上对运营欧洲经济区内部航班的欧洲航空公司和非欧洲航空公司一视同仁。但由于非欧洲航空公司并未在注册地上与某一个欧洲经济区国家形成特定的联系，其在欧洲经济区内的航线也可能涉及多国，所以欧盟为每一家非欧洲航空公司指定了特定的欧洲经济区国家作为监督管理的负责方。具体从非欧洲航空公司的角度来看，为确保在EU ETS机制下的合规运营，不仅需要熟悉其所属管理国的管理要求，还有必要了解在与该国主管机关发生纠纷争议时如何运用法律手段维护自身的合法权益。我们在本文中就基于团队在法国代理非欧洲航空公司涉EU ETS行政复议、行政诉讼的成功案例，并结合欧盟法的相关知识，来为读者进行阐述和分析。

全文共： 6724字   预计阅读时间： 18分钟 

▐  “分权式”的管理国制度

EU ETS体制对航空公司的管理是分散至各成员国的。欧洲经济区的每个成员国都明确了有权机关，专门负责将其管辖范围内的航空公司纳入EU ETS并实施监督管理。同时，为降低行政管理成本，每家航空公司也仅由一个特定的欧洲经济区国家负责管理。

1. 管理国的确定

在某一欧洲经济区国家注册或由该国颁发运营许可的航空公司，自然由该国负责管理。而对于非欧洲航空公司，欧盟委员会根据2009年的欧盟第748/2009号条例明确地直接规定哪个成员国负责管理哪些非欧洲航空公司。这样的直接规定也非随意或者随机的，它是以2006年作为“基准年度”、将该年度中一家非欧洲航空公司飞行活动二氧化碳排放影响最大的成员国确定为该航空公司的管理国。

欧盟委员会对各成员国的主管机关信息及其负责管辖的欧洲航空公司、非欧洲航空公司都列有名录，可以在欧盟委员会的官网上查阅、下载。例如，法国的主管机关为生态转型和国土协调部（Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires）的民用航空总司（Direction générale de l’aviation civile），管理着800多家非欧洲航空公司；德国的主管机关为德国联邦环境署（German Environment Agency）下属的德国排放交易管理局（German Emissions Trading Authority），管理着300多家非欧洲航空公司。欧洲经济区的成员国当中，只有列支敦士登未承担对任何航空公司的管理职责。

欧盟委员会给出的航空公司名录是以航空公司提交的机队信息为基础的。它只是为了便于明确成员国对航空公司的管理责任，避免出现多头管理的现象，并不决定着某家航空公司必然要在EU ETS体制下承担义务，因为根本的判断依据始终是航空公司是否开展了欧盟第2003/87/EC号指令附件I所列的航空活动。如果清单中的一家航空公司已经不再从事此类航空活动，但名录尚未更新，那么这家航空公司在EU ETS体制下的义务还是应当在航空活动停止之日截止。

在EU ETS制度下，每家航空公司都是以其独立的法律实体对其航班负责并接受监督管理的。因此，同一集团旗下的各家航空公司可能被分配到不同的管理国名下，欧洲航空公司的原因是注册地不同，非欧洲航空公司的原因则是受其排放影响最大的成员国不同。

在航空器湿租的情形下，航空器处于出租方的实际控制之下，其状态和维护由出租方负责，因此一般应将出租方认定为EU ETS中的航空器运营者。而在干租的情形下，航空器是以承租方的名义和资质运营并由承租方实际控制的，所以承租方通常应被视为航空器运营者。

非欧洲航空公司的管理国确定之后，通常不会再变化。但是，根据2003/87/EC号指令第18a(1)条、第18a(2)条的规定，管理国也可能发生重新分配、调整或者变更。重新分配可能发生在以下几种情况下：1）欧盟委员会和欧洲空管局（EUROCONTROL）为提高航空器运营者名录的准确性而共同修改名录制定规则；2）由于欧盟委员会和欧洲空管局掌握的信息不完整或不完全而造成名录出现错误；3）EU ETS的适用范围扩大，新的成员国加入该制度。当然，出现这些情况的机率并不高。管理国的变更则是指，在任一交易阶段的前两年，一家非欧洲航空公司的航班所产生的二氧化碳排放对其原定管理国没有任何影响，那么该航空公司就应当在下一个交易阶段改由本交易阶段前两年内受该航空公司航班影响最大的成员国来负责管理。

2. 相关机构及适用法律体系

虽然每家非欧洲航空公司在欧洲经济区内只有一个管理国，而且管理国内部的主管机关也已经明确了，但航空公司在加入EU ETS和后续履行相关义务的过程中还需要与其他政府部门、欧洲机构打交道：

• 1) EU ETS登记册在成员国内的管理机构。EU ETS登记册在不同的成员国可能由不同的机构具体负责。以法国为例，航空公司的主管机关为民用航空总司，但负责管理EU ETS登记册的则是信托投资局（Caisse des dépôts et consignations），因而航空公司在碳排放配额的各项手续上主要应与信托投资局对接。航空公司加入EU ETS系统、申请开立航空器运营商配额账户、进行配额清缴等，都需要在信托投资局名为SERINGAS的网络系统中操作。当然，排放监测计划和排放报告都需要经过民用航空总司的审核批准方为有效。

• 2) 管理国的财政部门。如果因航空公司未及时清缴配额而引发催缴罚款、滞纳金的行政程序，那么此类程序很可能由管理国的财政部门实施或主导。

• 3) 欧洲空管局。该机构在整个欧洲层面掌握着航空公司执飞航班的全部数据。它对于小规模排放者而言尤为重要。小规模排放者是指“完全范围”（Full Scope，即出发地或目的地位于欧洲经济区之内的航线）内的二氧化碳年排放量小于25,000吨，或“限缩范围”（Reduced Scope，即欧洲经济区内部航线）内的二氧化碳年排放量小于3,000吨的航空器运营商。小规模排放者可以在排放报告核查上适用简易程序，即无需每年聘请独立核查机构对其年度排放报告进行审核，而且只需要从欧洲空管局专为EU ETS而设的支持系统中获取相关飞行数据和报告、提交给法国民用航空总司即可。

管理国对非欧洲航空公司进行监管，所依据的法律规范体系是比较特殊的，这与欧盟法律规范架构的特殊性直接相关。欧盟的法律规范分为五个主要位阶：1、《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》这两部基础条约以及《权利宪章》；2、欧盟法院确认的一般法律原则；3、立法性法令；4、委托法令；5、实施性法令。2003/87/EC号指令属于立法性法令，但它的具体文件形式为“指令”。这意味着成员国受其所确立目标的约束，但在实施的形式和方法上享有一定的灵活空间。成员国需要将指令的要求转化、纳入其国内法体系。在法国法上，EU ETS的欧盟规范即已体现在《环境法典》中，特别是第L.229-5条至第L.229-12条，以及第L.229-18条和第R.229-37-1条至第R.229-37-11条等条款。

在欧盟指令的统领下，经过各成员国转化而形成的各国对应国内法规范不会存在实质性的差别。但是成员国的法律制度、执法司法程序、司法传统、法律文化环境毕竟不尽相同，难免会让人担心在不同的管理国中，非欧洲航空公司可能会受到不同的待遇。其实，出现差别待遇的风险并不高，这一方面是由于欧盟各成员国的法律文化理念和价值观基本趋同，另一方面是有欧盟法院对各成员国实施欧盟法律起着有效的监督和规范作用。

来自欧洲自由贸易联盟的三个国家（挪威、冰岛、列支敦士登）不属于欧盟成员国，也不受欧盟法院管辖。但是根据欧洲经济区协定，欧洲经济区的法律规范来自于欧盟法。欧盟单一市场的规范被转化为了欧洲经济区的法律体系，只是涉及农业、渔业、税收、外贸和货币的欧盟共同政策除外。欧洲经济区的各成员国均有义务统一执行共同的欧洲经济区法律规范。其中，欧盟成员国受欧盟委员会监督，而欧洲自由贸易联盟成员国受该组织监察委员会（EFTA Surveillance Authority）监督。在司法体系上，欧洲经济区内部也是按照“双轨制”运作的：欧洲自由贸易联盟设有联盟法院（EFTA Court），对参与欧洲经济区的挪威、冰岛、列支敦士登三国拥有管辖权，其地位和职权与欧盟内部的欧盟法院相当。欧洲经济区这些内部法律机制的一致性能够保证欧盟成员国和参与欧洲经济区的欧洲自由贸易联盟成员国均适用实质相同的法律规范，给予行政相对人平等的待遇。

▐  合规法律风险与维权途径

非欧洲航空公司虽然可能面对着不同的管理国，而各管理国直接适用的是由欧盟指令转化形成的国内法规则，但欧盟乃至欧洲经济区法律机制的一致性决定了它们在EU ETS制度下的合规法律风险是基本相同的。

1. 欧盟法框架下的合规风险

2003/87/EC号指令是具有约束力的欧盟立法文件，其实施必然以相应的法律制裁为保障。在EU ETS机制下，如果航空公司未及时加入EU ETS系统，或在某一年的九月底之前未完成上一年度配额的清缴，那么就会面临一系列的行政措施。仍以法国为例，法国信托投资局作为EU ETS登记册的管理人将首先出具报告，确认航空公司存在违规行为；民用航空总司随即会基于该报告向航空公司发出正式催告。原则上，航空公司有一个月的时间来执行该催告的要求，清缴待缴配额。一个月的期限结束后，民用航空总司有权根据仍未清缴配额的数量对航空公司处以罚款，一个配额对应一个单位罚款金额。2013年的单位罚款金额被设定为100欧元，随后该单位金额与欧盟统一消费价格指数挂钩，逐年递增。例如，2019年的单位金额为105.39欧元，2020年则为106.36欧元。迟延缴纳罚款还会产生法定滞纳金。

罚款只是一种行政处罚，并不免除航空公司实际清缴配额的义务。这意味着航空公司在支付罚款以外，仍需按规定时限实际履行清缴配额的义务、承担相应的配额成本。如果航空公司已经开立了航空器运营商配额账户，但未履行支付罚款和清缴配额的义务，那么其配额账户中的已有配额将被冻结，无法转让或使用。

对航空公司最具威胁的制裁则来自于2003/87/EC号指令的第16.5至16.11条：如果管理国已经穷尽了其可用的强制手段，航空公司仍拒不履行在EU ETS制度下的义务，则管理国有权要求欧盟委员会对该航空公司作出运营禁令，即全面禁止该航空公司在整个欧盟内（实际影响将扩展至整个欧洲经济区）进行任何运营活动。实践中，迫使管理国向欧盟委员会提出此项制裁申请的，很可能是航空公司屡次严重违规或经反复催告仍拒不改正、拒不缴纳罚款的恶劣情形。

在申请运营禁令时，管理国需向欧盟委员会呈交完整的证据资料和有关管理国监管机关已采取措施的详细说明，并就在欧盟层面作出运营禁令的必要性作出论证。欧盟委员会在收到管理国的申请后，将征询其他成员国以及相关监管机构的意见。运营禁令一经作出，全体成员国都必须严格执行。毋庸置疑，欧盟委员会的运营禁令对航空公司来说意味着几近毁灭性的严重后果，属于必须全力避免的最高级别合规风险。

2. 行政程序中的维权空间

非欧洲航空公司已无法质疑EU ETS在欧洲经济区内部航线上对它们的适用，努力方向只能是在该“限缩范围”内加入EU ETS并妥善履行相关义务。但是，力求实现合规并不意味着非欧洲航空公司就只能被动地唯命是从。在遇有来自管理国的不合理要求时，通过适当的法律手段维护自身权益是完全必要的，也是可行的。 

面对管理国的有权机关，非欧洲航空公司的担心和顾虑往往比欧洲航空公司更多。它们的主要管理机构一般位于欧洲经济区以外，在欧洲经济区内也不一定有联络机构，它们对管理国的行政管理体系、法律制度、司法流程等都可能缺乏充分的了解，与管理国有权机关的沟通机会也较少。特别是来自发展中国家的非欧洲航空公司会对旨在直接质疑行政机关具体行政行为的行政复议或行政诉讼持特别怀疑或抵触的态度，担心“民告官”会恶化与管理国行政机关的关系，甚至会招致打击报复。

在这里，大家需要理解的是，欧盟国家的行政法司法环境是相当优越的，透明、稳定、现实有效，有利于行政相对人通过法律手段维护自身权益，行政机关也早已习惯于接受行政复议、行政诉讼对其行政权力的制约。尤其是法国，作为行政诉讼制度的摇篮，在这方面有着非常深厚的积淀，并拥有独特的、独立于司法法院体系的行政法院体系。在中国人看来属于跟主管机关“撕破脸”的高危程序，在欧盟国家的司法环境中不过是行政相对人与行政机关沟通、论理的一个正式渠道而已，不会影响双方之间的关系。欧洲经济区的挪威、冰岛、列支敦士登三国情况也大体相同。所以，非欧洲航空公司在相对于管理国的维权过程中不必有太多的顾虑。

但是，欧洲经济区国家的法律制度都是相对发达的，也是较为复杂的，这对行政相对人运用法律技术性的能力提出了较高的要求。非欧洲航空公司需要借助律师的专业支持，了解EU ETS和管理国国内法的法律要求，以及执法、司法程序和以往判例，并在此基础上确定适当的应对方案。

如果航空公司因未及时履行配额清缴义务而受到管理国主管机关的行政处罚，甚至面临被欧盟委员会作出运营禁令的风险，那么它的法务和律师团队需要充分展示其对法律技术性和案件细节的把握，在案件的每个阶段都准确识别出需要沟通的执法、司法机关主体，采取恰当的方式为公司争取申辩陈述的空间。以下仍以法国为例：

• 1) 催告。如果航空公司未及时履行配额清缴义务，则民用航空总司会在作出罚款决定之前先基于信托投资局的报告向航空公司发出正式催告。在一个月的催告期内，航空公司有权向民用航空总司提出书面或口头的解释说明或意见，当然也可以利用这段时间采取补救措施、实现合规。

• 2) 付款通知、追缴通知。在罚款决定作出之后，如果航空公司未主动支付罚款，就会收到财政部门的付款通知；如果之后仍未付款，则会进一步收到要求支付罚款和滞纳金的追缴通知。在这一阶段，航空公司应考虑积极与财政部门具体负责的机关进行必要的沟通。

• 3) 行政复议。如果与主管机关或财政部门的分歧未能得到解决，航空公司可考虑对上述机关提起行政复议，一方面争取获得行政机关对案件的重新审查，一方面也能起到紧急阻止具体行政行为获强制执行、避免进一步产生滞纳金的作用。但需要注意的是，提起行政复议的时效很短，只有两个月的时间；在该期限过后，就无法再进行行政复议。

• 4) 行政诉讼。向行政法院提起行政诉讼，是要求确认具体行政行为违法的终极手段。航空公司可在该司法程序中向法院充分提供证据、发表意见，证明主管机关或财政部门的行政处罚决定具有实体上或程序上的违法性，以争取法院撤销该决定。但是行政诉讼程序并不停止讼争具体行政行为的执行。法国法上行政诉讼的时效为一年。

• 5) 欧盟委员会审查管理国关于运营禁令的申请。在审查该申请的程序中，根据2003/87/EC号指令的第16.9条的规定，欧盟委员会必须向案涉航空公司披露管理国申请所依据的主要事实和理由；航空公司在收到披露信息后的10个工作日内有权以书面形式向欧盟委员会提交意见。

从以上程序的规则可以看出，管理国的行政程序普遍尊重对审的基本原则，尊重行政相对人申辩陈述的权利。而且行政审判机关并不把程序性违法事由视为简单的形式问题，而是赋予其与实体性违法事由同等的重要性，因为具体行政行为的程序性瑕疵同样会给行政相对人的权益造成重大不利影响。例如，如果主管机关未能妥善履行催告的程序，航空公司即丧失了提出申辩，或通过及时改正错误避免遭受行政处罚的机会，因而此类瑕疵应构成确认处罚决定违法的有效理由。

航空公司的法务和律师团队能否成功地应对管理国的不合理要求，取决于他们能否全面、细致地掌握管理国的各项行政、司法程序要求，能否通过对案件的细节研判找到申辩的核心论据，然后综合运用各项程序来实现维护公司权益的目的。当然，如果主管机关的要求或措施发生变化，他们还必须能够随机应变，及时在应对策略上作出必要的调整。

▐  结语

绿色低碳发展、应对全球气候变化是关乎全人类福祉乃至生存的重大命题。航空业作为二氧化碳的排放大户之一在其中的影响可谓举足轻重。适用EU ETS的十二年以来，航空业已在这一区域性市场机制的推动下取得了积极的碳减排成效。但在不久的将来，它还将迎来新一轮的重大挑战，如国际民航组织国际航空碳抵消和减排机制的全面实施，EU ETS根据该碳抵消和减排机制的实施情况而将采取的调整措施，以及温室气体的管控范围从单纯的二氧化碳扩展至航空活动所产生的其他温室气体等。

温室气体减排不仅与技术革新、经济运行密切相关，还在很大程度上依赖于有效的法律规范体系和相应的执法、司法机制。在航空业这个国际性突出的行业里，欧盟EU ETS对航空公司的管理国制度将始终发挥基础性的规范和协调作用。只有将公平、公正的法律理念体现在对各国航空公司的具体监管当中，以温室气体减排为目标的各项制度才能够在良好的秩序下真正得到贯彻实施。

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