“以人为本”的高质量发展、高水平均衡和高品质生活是国土空间规划体系构建的重要目标。基于“城市人”理论，阐述“城市人”通过聚居去追求空间接触机会的最优化，达到自存、共存的最高平衡，实现人、社会、经济、环境等的和谐发展，营造健康美好的人居生活。同时，借鉴发达国家空间规划的相关经验，从“集约发展、提质增效”“均衡发展、包容共生”与“健康发展、和谐美好”3个维度探讨“城市人”视角下的国土空间规划策略，为进一步推动我国国土空间规划体系的完善与发展提供借鉴。
改革开放以来，伴随着城镇化与工业化进程持续加速，我国城乡规划与建设水平不断提高，并取得显著成效。但因国土空间资源无序、盲目开发而导致的一系列问题也接连出现，如土地利用低效、城市蔓延，区域差距与城乡差距增大，生态环境恶化，公共健康问题等。当前，我国正处于城镇化快速发展中后期和社会经济转型的重要阶段，在生态文明建设与新型城镇化规划的要求下，原有以增量开发为主的空间发展模式越发难以适应新时代的需求。因此，构建新的国土空间规划体系，通过空间资源的集约高效利用来提升城镇化发展质量，统筹社会经济发展与国土空间开发，缩小区域差距，实现生态文明建设，体现以人为本，已成为我国城乡规划学科与实践转型的大势所趋。近年来，国土空间规划体系的构建受到国内外学者广泛关注，包括对构建总体思路、目标、规划层级、内容、工作重点的讨论，基于国际先进经验对空间规划的法规体系、管理体系的建议，还有以地方“多规合一”实践为例，对空间规划体系构建提出的实施性意见。然而，通过梳理文献可知，大多数研究局限于规划体系的层级、内容，规划整合的具体方法和策略，偏重技术层面，缺乏对空间规划内涵和维度的探讨，导致国土空间规划的应用基础研究滞后于空间治理的客观需求。为此，本文基于梁鹤年教授提出的“城市人”理论，结合构建高效集约的国土空间开发格局、均衡协调的空间结构、人与自然和谐共生的高品质国土空间规划体系需求，通过借鉴发达国家空间规划的相关经验，从“集约发展”“均衡发展”“健康发展”3个维度解读“城市人”理论视角下的国土空间规划体系重构，为转变国土空间开发保护模式、实现空间资源的合理保护和有效利用、完善我国国土空间规划体系提供参考与借鉴。
“城市人”是我国城乡规划领域的前沿理论。简而言之，梁鹤年认为“城市人”是“一个理性选择聚居去追求空间接触机会的人”。“理性城市人”以最小气力追求最高自存/共存平衡，即追求空间机会的最优化，表现在国土空间规划上就是人通过聚居去追求空间接触机会的最优化。“城市人”规划理论的价值观在于发挥人的自存/共存理性，为个体与群体的美好生活创造最优的空间条件，体现“以人为本”的思维范式与价值取向。“城市人”规划理论的实践聚焦于研究、匹配和提升人居的空间机会，其强调的自存、共存的最高平衡在国土空间规划体系重构的背景下具有重要的应用价值。即以“以人为本”去平衡人与生产、人与生活、人与生态的关系，实现自存/共存的最高平衡，引导各方利益合理地寻求最佳平衡点，实现国土空间资源的合理使用和分配。回归到国土空间规划重构的本源，以人的需求为核心，实现国土空间资源利用效率的提升、空间结构的优化和空间资源的绿色发展，最终实现国土空间的治理现代化。当前我国城乡发展仍面临土地资源利用粗放、城乡差距显著、生态环境承载力接近极限等问题，在社会、经济、环境矛盾日益凸显的情况下，我国的发展方式势必要完成从粗放型向集约型、从失衡型向均衡型、从消耗型向健康型转变。基于此，我们可以从以下3个维度进行基于“城市人”视角的国土空间规划体系重构的解读。
“城市人”视角下国土空间规划重构的内涵
一是集约发展。国土空间资源开发和保护的平衡很大程度上取决于资源开发利用的质量和效率，基本原则是在有限的国土空间上“物尽其用”，谋求最佳的国土使用效率，这是构建集约高效的国土空间开发格局的首要逻辑。在“城市人”理论中，“城市人”通过聚居的模式追求相似的空间接触机会，如果促使对空间素质要求一致的“城市人”聚居在一起进行生产、生活，以性能分区取代功能分区，重新识别城市用地的点和量上的自身需要（自存）和对别人的影响（共存），可以促进空间接触机会质与量的提升。演绎到国土空间规划上，就是运用“城市人”理论，通过平衡多方利益主体，达到整体共存最优，提升土地使用绩效，推动城市与区域的高质量发展。二是均衡发展。现阶段我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人口、产业、资本等生产要素主要集中在沿海、沿江、沿线地区和大城市，产生了经济发展分异、城乡基础设施差距大等问题。国土空间规划作为统筹空间资源的工具，应致力于解决上述发展问题。“城市人”理论强调要按照自存/共存平衡的原则去匹配典型的“城市人”与典型的“人居”，将城市人所追求的与人居所能供给的进行匹配。演绎到国土空间规划上，就是通过匹配土地与用途去满足居民对生活、生产和生态的追求，要解决“人—地”“人—人”之间匹配不充分、不均衡的问题，就要优化自存/共存水平较低的地区，通过合理的资源要素流动，达到需求供给的最佳平衡，促进区域、城乡的协调发展。三是健康发展。贯彻落实生态文明理念是当前国家空间治理的重要任务，空间规划不仅要关注城市与人，更要关注生态与自然。国土空间发展的最终目标是既要使人感到满足和满意，同时又要坚持生态优先的理念，所以人的健康、城市的健康、环境的健康发展是最基本的要求。“城市人”理论中处理好“自存（自我保存）”与“共存（与人共存）”的平衡，为的就是服务于人、为居民创造美好的人居生活。演绎到国土空间规划上，就是要强调“以人为本”的规划，以自存/共存的平衡为原则帮助人们做合理的事情，处理好人与人、人与自然的平衡，建设宜人的人居环境（即空间接触机会），实现基于可持续发展的“人与人、人与自然和谐共生”，为居民提供高品质的生活。总体而言，构建国土空间规划体系，应基于集约、均衡、健康的发展理念，对国土空间资源进行统筹开发与保护，探索“以人为本”的高质量发展、高水平均衡与高品质生活发展策略，创造美好的人居环境。
城市是“人聚居”的现象，“人”与“居”缺一不可。如何匹配好城市发展对聚居空间的需求与资源用途之间的关系，对国土空间的可持续发展至关重要。空间资源的集约利用是要合理布局、优化用地结构，不断提高各类资源能源的利用效率，达到社会效益、经济效益、生态效益的最优化。“城市人”以获取最优空间接触机会为生存动机，在通过聚居模式优化自存/共存水平的同时，提升空间资源利用效率，逐步形成集约高效的开发格局。同时，高效的资源利用模式也为聚居的形成提供了良好条件，资源集约为“城市人”提供更为优质的空间接触与匹配、更为熟络的接触关系网络和更为稀少的浪费性接触，提升了城市人获取最优空间接触机会的概率。伴随着聚居与高效集约型资源利用模式的相互依托、相互促进，城市人会不断寻求空间接触机会的最优化，达到自存与共存平衡点的提升。此时，“人—人”“人—地”“地—地”的关系达到和谐共生。
基于“城市人”理论的“集约发展”
近年来，我国新增建设用地计划执行量逐年下降，北京、上海等超大城市在新一轮城市总体规划中均秉承集约发展、存量盘活，甚至是减量规划的理念。对于存量用地的挖掘，如居住、公共设施、绿色空间等用地功能，可以增加居民的空间接触机会，补给城市人的供需短板，更好地响应和满足人的生产、生活需求。从国际大都市发展经验来看，纽约在应对土地的供需矛盾中，主要通过对两类土地的开发来实现存量挖潜。一为棕地开发，如成立市级棕地规划与开发管理机构，专职执行棕地修复工作；推行棕地自愿清理计划（The NYC Voluntary Cleanup Program），即政策扶持下的多主体棕地清理运营平台，利用这些修复的棕地来建设保障性住房等。二为低效利用土地的再开发，如在交通设施上方建设绿化空间，满足居民对公园的需求；整合小地块建设保障性住房，并针对小型开发商、社区公司和非政府机构提供优惠政策等。显然，上述两类开发模式的目标即为促进“人—地”自存/共存的最优平衡，提升“城市人”的满意度。（2）促进功能组合，最大限度匹配土地供给与“城市人”需求科学制定国土空间开发的规模、强度、结构和布局，是国土开发利用提质增效的重要手段。“城市人”理论倡导用“以人为本”取代以功能为本，认为功能分区的规划范式限制了土地使用效率，应鼓励综合考虑性能和功能相结合的土地资源分配，即处理好“地—地”关系。以性能的一致性去混合布局不同功能，最大限度匹配土地供给与“城市人”需求（如对安全、舒适、方便、美观等的要求），达到功能组合效率最优化和资源使用最集约化。以日本为例，作为一个土地资源紧缺的国家，其历来重视土地的集约利用。截至2017年，日本798个城市中，已有超过80%的城市制定了“集约城市”建设计划，倡议推动中小城市空间发展的集约化，将行政、商务、基础设施、医疗、教育等功能在一定区域内混合高效供给，增加居民生活的便利性，提高整个城市的运转效率，力争以最小的资源和能源消耗满足居民的需求，即实现“城市人”以最小力气追求空间接触机会的最优化。传统的空间规划重在协调空间资源使用的冲突、矛盾，特别是土地资源相互“打架”的问题，对不同利益相关者之间的利益协调重视不够，难以适应以人为本的城市发展需求。与之对应的，“城市人”关注的重点是“以人为本”，人是土地使用的主体，土地的集约利用最终目的是为人服务，为居民提供福祉。因此，在土地集约利用过程中，关注“人—人”关系，推动多方利益主体达到自存/共存的最优平衡至关重要。
基于“城市人”理论的“多方利益主体”自存/共存平衡
例如，日本在2002年进行的“大手町”再开发，在制定“连锁型再开发”方案时，坚持地方政府、土地所有者和公民共同参与的原则，寻求在土地空间的使用和分配中平衡各种相关利益主体之间的矛盾，在不同利益主体的自存出现矛盾时考虑他们之间的共存，达到公共利益、集体利益和个体利益自存与共存的最优平衡，形成协调一致的共建方案，进而实现面向所有利益主体的社会公平，完成城市中心区的重建。2.2 均衡发展, 包容共生
不同人居（规模、结构、密度）承载差异化的空间接触机会，国土空间规划应尊重人的尺度，按照自存/共存平衡的原则去匹配典型“城市人”与典型“人居”，最关键的是在人需要的用途、规模和地的位置、规模之间匹配，以期推动国土空间保护与利用达到高质量的均衡。“城市人”理论的实践集中于一个上令下达、下情上达的民主规划机制。规划作为“上令”起引导作用，首先判断“城市人”在追求空间机会中自存/共存的平衡点，寻找低于平衡点的区域，再优化自存/共存水平较低的地区，如提升“城市人”的空间接触机会，处理好“人—人”关系；最大限度匹配调整人与地供需的关系，确保“人—地”关系均衡发展。人居空间的使用与居民的需求在自存/共存平衡原则下达到对称，同时提升低于平衡点地区的自存/共存水平，优化该地区聚居水平，使得在更大空间范围内走向空间均衡的状态，满足所有居民对更美好生活的追求，促进人与城市的包容共生，维护区域、城乡之间的适度公平，实现国土空间的均衡发展。
基于“城市人”理论的“均衡发展”
区域合作交流可以有效消除区域竞争，保障局部空间和整体空间的协调发展。国土空间规划应突破行政区划，探索区域合作新模式，通过资源共享，增强生产要素和各类设施可用性，提升“人—人”的空间接触机会，即“提高区域的自存水平，向高水平共存发展”，在较大空间范围内形成空间整合的关系，达到均衡的空间状态。例如，德国的空间规划作为政府的管控工具，关注重点在于整个德国区域和社会发展是否均衡，其中区域合作是均衡发展的重要手段。其强调要在更大空间范围实现均衡发展，通过编制跨区域规划来推动城市网络的构建，促进区域及城乡的合作交流，维护和协调跨区域利益共享。同时联邦和州政府为了保障实现区域合作，设计了相应的保障机制，包括成立区域委员会，每年都召开制定区域规划的研讨会议；通过提供政策倾斜、经费补助、支持项目来促进区域、市镇间的合作等。目前我国人口、产业向东部沿海地区集聚的态势不断增强，国土空间的开发需逐步缩小区域、城乡之间发展的差距。“城市人”理论认为，自存衍生效率，共存衍生公平，要想兼顾效率与公平，就要提升“城市人”的自存/共存平衡水平。通过优化各种要素配置，推动生产要素从向少数点集聚转为向更多的点集聚，提升“城市人”的空间接触质量和机会，优化低水平自存/共存地区，调整城乡差距，实现均衡发展。日本为改变战后形成的“一轴一极”国土空间结构，缓解东京一极过于集中的压力，在2015年编制的“七全综”中提出“对流促进型”的国土规划理念，制定了8个广域地方计划。针对地域的不同特点，利用现代化交通设施和互联网技术构建城市间的互通互联平台，推动相邻地域的人才、资本、产业、信息、文化等资源的双向流动和协作，互补资源短板，既提高城市的效率，又降低成本。同时提出将非必要留在东京的企业和人口向周边地区疏散，吸引更多人口回流农村，利用生产要素向农村集聚产生的优势，优化“人—地”低均衡水平地区的发展。区域差距问题本质上是市场失灵的产物，需要政府加以调节。空间规划已经从单纯的技术角色转向公共政策导向，不仅应包括物质空间规划，还应以社会经济的可持续发展为目标，促进社会公平的实现。“城市人”理论中，在规划作为上令的引导下，应优先关注欠发达地区的发展，如提供政策倾斜、资金支持、优先项目开发等来优化区域聚居水平，增加空间接触机会，改善居民生活环境和质量，维护区域间的适度公平。发达国家的空间规划多通过关注欠发达地区的发展来促进国土的均衡发展。如德国在《空间规划法（2008）》中明确提出“应加强局部空间的地区经济增长以及创新潜力，特别是整体生活水平严重落后于联邦平均水平的空间，应当改善其发展的先决条件”。在东西德统一后，联邦每年集中约5 000亿欧元对原东德地区进行投资，修建基础设施，通过提升设施的接触机会来改善东德贫困地区的聚居水平，提升居民均等享用公共服务的权利。2.3 健康发展, 和谐美好
不同的人居为“城市人”创造不同的空间接触机会，而空间接触频率过密会引发生活空间紧张和环境素质下降。国土空间规划的最终目标是要达到人与环境的和谐共存（最佳匹配），这就需要考虑人的健康和环境的健康，通过健康影响评估和环境影响评估去辨认空间机会的质量好坏，再反馈到规划策略中指导国土空间规划的编制。
基于“城市人”理论的“健康发展”
“城市人”是以人的理性和物性为基本的规划理论，追求自存/共存的平衡属于人的理性维度，同时人类是以人的物性去衡量他们的物质环境，如追求经济、社会、生态等各个方面的空间机会。影响评估可以指导规划促进“城市人”追求正面的空间接触，如优质的空气、社会交往、绿色空间等，同时避开负面的空间接触，如各种污染、拥挤和车祸等，以此为居民创造高品质的生活。“城市人”通过追求最优的空间机会，实现人与环境和谐发展，营造健康美好的人居生活。具体策略如下：空间规划与公共健康紧密相关，其决定的城乡建设会对居民健康产生影响，要将健康问题融入国土空间规划，健康影响评估（Health Impact Assessment，HIA）为规划师提供了有效路径。世界卫生组织（WorldHealth Organization, WHO）提出健康影响评估是“评判一项政策、规划或项目对特定人群健康的潜在影响及这些影响在该人群中分布的一系列相互结合的程序、方法和工具”。其重点是关注人的健康，目的是分析规划对健康的影响，并提出建议反馈到规划编制中。通过优化居民与各类设施、公共空间的接触机会，为居民提供健康的生活空间。HIA可应用于空间规划的各个层面。如美国北加利福尼亚乡村地区的洪堡县（Humboldt County）为了减少土地利用开发带来的健康不公平现象，在总体规划中纳入HIA。具体是对3个备选的城市方案进行评估，分析可能会对居民产生的健康影响，其步骤包括筛查（是否有必要进行评估）；界定范围（确定健康影响因子）；评估（确定影响是否可能发生）；报告（撰写报告纳入总规修编，成为决策依据）；评价（利益相关者参与评估过程，保证评估被决策者采用）。最终提出如鼓励公共交通、步行和自行车等相关的促进健康实现的政策。同时在专项规划层面，美国进行了“完整街道”项目的健康影响评估，其内容是评测“完整街道”项目对体育活动、肥胖和其他与公共健康有关事项的影响。评估后的规划明确了通过促进体育活动的开展、提高机动性和增加获取公共服务的方式来平衡各个年龄段健康状况的方法，增加居民与设施的空间接触机会，改善健康水平。
街道健康影响评估常见的做法
我国资源环境承载力几乎接近极限，重视生态文明建设尤显重要。在国土空间规划中，应以生态优先、绿色发展为导向，统筹经济发展和生态环境保护，为可持续发展打造健康的环境。“城市人”理论认为，人类会不断地追求与自然环境、生态环境的最大接触机会，但随着接触机会的增加，人与自然会产生矛盾与张力，造成各种城市和环境问题。因此应将环境影响评估纳入国土空间规划，帮助人们做合理的事情，减少对生态环境的破坏，达到人与自然和谐共存。战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）作为环境影响评估的一种方式，较多地应用于空间规划中。它是对拟议政策、计划和规划及替代方案所作的环境影响评价，一般包括社会经济发展、人群健康、生活和工作的适宜性等多方面内容。德国已经将SEA纳入空间规划的法规体系以促进其实施，在《空间规划法（2008）》中明确提出“制定空间规划（州规划、区域规划）时，应当由负责空间规划的机构进行环境评估，该评估主要针对空间规划方案对下列事项可能造成的重大影响：人群，包括人类的健康，动物、植物和生物多样性；土壤、水、空气、气候和景观；文化设施及其他保护项目”。德国的SEA还覆盖了多层级的空间规划，包括联邦空间规划、州空间规划、区域空间规划、城市土地利用规划、建筑规划等，在不同层次的空间规划中，SEA的内容各有侧重，互不重复。影响评估是一个综合性的评价工具，应构建多方参与的工作机制，包括多个部门、多个专业和多方利益主体的共同参与。在评估的过程中，充分聆听各方意见，促进多方利益相关者在追求自存与考虑共存的过程中达到最优平衡，保障国土空间的科学规划和有效实施。为了构建HIA的制度，很多国家都建立了跨部门协调机制。如英格兰成立了副总理主持的部长级公共健康委员会，并在卫生部门设立了专门工作组推动跨部门合作；芬兰成立了由社会事务和卫生部常务秘书长牵头的跨部门公共健康委员会，负责推动跨部门合作、制定全国公共健康计划和实践等工作。同时，美国的HIA实现了跨学科、跨专业交流，通过公共卫生、城乡规划、环境、社会学等多学科合作，对利益相关者进行分析，撰写最终的书面报告。为了促进SEA的实施，德国也依靠部门合作采取有效的保障措施。法律规定除了拟议规划、环境和公共健康部门，相关的公共行政管理机构、区域协会、地区规划的承担者、专业规划部门等所有与环境有关的各类协会都需要参与环评过程。多部门合作有利于解决规划制定过程中多方利益主体的冲突和矛盾，也有利于最后反馈到规划决策的实施中。
“城市人”理论在新形势下为国土空间规划的重构指明了发展方向，其强调的“以人为本”的价值观与国土空间发展的最终目标高度契合。“城市人”理论指出以人的理性的需求共识与人的物性规划匹配为基础，以自存/共存的平衡为原则寻求国土空间资源整体效益的最优化，是国土空间规划的重要原则。人居空间的使用和分配与居民的需求和权利在平衡的原则下得以和谐，即通过处理“人—人”“人—地”“地—地”的自存/共存平衡创造最高的社会价值，实现国土空间的安全、舒适、方便。同时，在“城市人”的规划范式中，“上令下达，下情上达”的规划机制会使得规划的目标更加清晰、规划的编制和实施更加精确，有利于构建更加科学、合理的国土空间规划体系。
基于“城市人”理论，国土空间规划应以“集约发展，提质增效”为目标，挖掘存量用地，形成以存量发展为主的国土空间开发模式，提高各类资源能源的利用效率，实现高质量发展；以“均衡发展，包容共生”为策略，构建区域合作机制，通过对劳动力、资本、土地等生产要素的结构性调整，实现资源最优配置，并通过政策倾斜带动西部落后地区发展，实现高水平均衡；以“健康发展，和谐美好”为导向，推动健康影响评估和战略环境评估的实施，构建城乡规划、公共健康、环境等部门的协同治理机制，达到人与自然的和谐共存，实现高品质生活。“以人为本”是国土空间规划关注的核心，国土空间规划通过合适的人的理性和物性的聚居模式来提升空间上的接触机会，按照人的正常理性和共通物性去创造、维护和管理国土空间资源。在重构国土空间规划体系的今天，“城市人”规划理论正在得到越来越多业界同仁的认可，这将为新形势下国土空间规划事业注入新的生命力，为完善我国国土空间开发与保护提供新颖的视角，成为提升中国规划影响力的重要工具。
详情请关注《上海城市规划》2019年第4期《国土空间规划体系构建的内涵与维度：基于“城市人”视角的解读》，作者：李经纬、田莉（通信作者），清华大学建筑学院；周麟，中国社会科学院工业经济研究所；高原，清华大学建筑学院。
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