治理能力现代化导向下的控规审批制度改革研究——基于广州市城市规划委员会的探索与实践 | 上海城市规划

本文从城市规划委员会的视角，以广州市为例探讨控规审批制度改革。广州市城市规划委员会改革的主线一直围绕优化内设机构、审批事权下放、加强科学性论证等制度供给端开展，但在需求端仍然存在刚性和弹性矛盾、整体与局部利益矛盾、市区事权边界不清晰和联动不足等结构性问题。基于实现规划治理体系和治理能力现代化的目标，提出构建“事权清晰、放管结合、科学高效”的改革思路，并提出改革建议。

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研究背景和意义

在当前国内主要城市都推行规划委员会（以下简称“规委会”）制度、负责控规审批（审议）的大背景下，从规委会的角度研究控规改革无疑是一个较特别的方向和视角。因此本文抛砖引玉，尝试从规委会的视角探讨控规审批制度改革，并以广州市作为实践案例进行实证研究，以期为新时代国土空间规划背景下的控规审批制度改革提供相关建议和参考。

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广州市城市规划委员会的探索与实践

2.1  基本概况

广州市是国内较早实行规委会制度的城市之一，广州市城市规划委员会经历了“起步摸索—持续实践—改革深化”3个阶段，通过不断分解规委会职能、新设专业委员会来加强对控规审议的精细化管理。综合来看，广州市城市规划委员会内设机构和组成人员每5年1个任期，至今经历了3个阶段。

2.1.1  初创摸索阶段（2006—2011年）

广州市城市规划委员会于2006年成立。借鉴当时香港等城市的经验，内部机构包括城市规划委员会（以下简称“大规委”）、下设的发展策略委员会（以下简称“策略委”）和建筑与环境艺术委员会（以下简称“环艺委”），以及负责处理日常事务的办公室。

2.1.2  持续实践阶段（2012—2016年）

第二届广州市城市规划委员会于2012年成立，在第一届的基础上，对内部机构进行了重组和优化，主要特点是对大规委进行权限分解并新设专业委员会承担大规委分解的职能。

广州市城市规划委员会的内设机构和职能变化情况一览表

2.1.3  改革深化阶段（2017年至今）

第三届广州市城市规划委员会于2017年成立，在第二届规委会基础上，进一步对内部机构进行优化，核心思想是继续分解大规委职能，继续新设专业委员会承担大规委分解的职能。

2.2  发展特点

优化内设机构、下放审批事权、加强科学性论证，始终贯穿广州市城市规划委员会改革的主线。

2.2.1  内设机构不断优化，各专业委员会分工进一步明确

广州市城市规划委员会自成立以来，不断优化内设机构，先后设立主任委、交通市政委、地区委、更新委等专业委员会，分别承担审议涉密议题、交通市政、控规和城市设计、城市更新片区控规调整等职能，通过合理分工，优化控规审批效能。从历年开会频率和审议议题数量看，随着内部机构的不断优化，广州市城市规划委员会召开会议次数和审议议题数量总体呈现不断下降趋势，其中大规委的会议次数和审议议题数量也呈现不断下降趋势，各专业员会则承担了相应的职能。

广州市城市规划委员会成立以来每年召开会议总数和大规委召开会议数量

广州市城市规划委员会成立以来每年审议议题总数和大规委审议议题数量

2.2.2  市级下放审批权限给重点地区和重大平台，提升审批效能

为贯彻落实国家行政审批制度改革和“放管服”要求，广州市自2017年以来，先后下放了广州空港经济区、黄埔区、增城区的控规审批权，以上地区的控规审批由相应的区自主审批，报市政府备案即可。

同时对其余区，由市政府委托将产业区块内控规深化及优化的审批权，基础设施类、公共服务类、产业区块内工业用地控规局部修正的审批权，以及控规初审权下放。广州市通过下放市级控规审批权限给重点地区和重大平台，大幅提升了控规审批效能。

2.2.3  前置控规必要性论证，从源头把控规划编制质量

2017年以来，为缓解广州市城市规划委员会承担审议控规议题的任务量超重，加强控规调整的严肃性和科学性，广州市设立了控规必要性论证程序，要求控规调整前，必须把必要性论证工作作为前置性条件。控规必要性论证程序的实施，既缓解了广州市城市规划委员会的运作压力，也有利于促进控规调整和编制的科学性。

2.3  结构性问题

通过优化内设机构、下放审批事权、前置必要性论证等程序，广州市城市规划委员会的改革取得了良好的效果，但由于仅仅注重制度供给端的改革，因此在需求端（市场和下级政府）等方面仍然存在一些结构性的问题亟待破解。本文认为主要包括以下4个方面。

2.3.1  刚性和弹性的矛盾

控规审批制度的改革应追溯到控规编制技术的改革，需要的是较为灵活和弹性的控规编制技术规范。而目前广州市城市规划委员会已有的探索和实践主要是以政府自身的程序性改革为主，对控规编制的技术规范改革较少涉及，控规编制技术内容和管控规则仍然过于刚性，因而以上刚性和弹性的矛盾不会因为控规审批的程序性的改革而得到根本解决。

2.3.2  整体利益与局部利益的矛盾

目前的控规调整，不管是为了平衡改造成本的旧城改造，还是为了新区开发，往往以提高片区平均容积率为主要目的。从全市统筹的角度考虑，每个片区开发强度的提升最终将导致全市整体的开发强度不断提高。而全市的资源环境承载能力是有限的，其带来的结果就是全市的开发容量不断逼近“天花板”，局部地区或全市届时会突破已有资源环境的承载能力，后果是城市整体的利益都将受到损害。

2.3.3  市与未下放权限区的事权边界不清晰

以往市级政府与区级政府关于控规调整和审批的权限边界界定不清的问题，如果全部一刀切由市级政府审批，将使审批链条和周期变长，降低审批效率，导致民生项目等难以尽快落地，影响规划实施。

2.3.4  市与已下放权限区的联动不足

针对目前已下放控规审批权的区，如何在保障区里自主审批权的同时，传导好市级层面关于控规的强制性要求，让刚性要求在区级层面得到贯彻落实，也是目前广州市城市规划委员会权限下放实际过程中遇到的一个现实问题。

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治理能力现代化导向下的控规审批制度改革建议

3.1  改革要求

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系……深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革……赋予地方更多自主权，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。

从规划领域看，治理能力现代化同样也是新时代国土空间规划背景下，规划实施管理的重要要求。从广州市的探索与实践看，不同层级控规审批的权限划分，刚性管控和弹性预留的考虑、整体与局部利益协调等仍然是当前控规改革的重要方向，也是实现规划治理能力现代化的客观要求。

3.2  改革目标

借鉴广州市城市规划委员会运作10多年来的经验，本文认为需要构建“事权清晰、放管结合、科学高效”的控规审批体系，推动实现规划治理体系和治理能力现代化。

一是要合理界定不同层级政府间的管理权限。

二是要理顺市场和政府的关系。

三是要对相关程序进行优化。

3.3  改革建议

结合广州市城市规划委员会在控规审批中的“得与失”，在规划治理能力现代化的要求下，本文初步提出以下4个方面的改革建议。

3.3.1  优化控规编制技术，明确控规调整和豁免程序的边界

针对控规管理刚性和弹性的矛盾，要直面问题的根源，从控规编制入手，改革现有编制技术体系，锁定刚性，预留弹性。其中，底线性、刚性、强制性要素和要求要一以贯之传导到最下层的空间层次，体现上级管控意图。建议增加中间层次的空间管理层级，在其之下预留各类非强制性、非刚性、非底线性内容的接口，作为基层政府的事权和弹性管理的对象。

3.3.2  依托空间信息管理平台，建立以片区为基本单元的开发容量平衡机制

针对单个控规调整可能带来全市整体利益与局部地区利益冲突的问题，建议依托国土空间信息管理平台，合理划定开发容量平衡片区（每个平衡片区由若干个完整的控规编制单元组成），以划定的平衡片区为基本的开发强度管控单元，统筹研究合理确定每个片区开发建设容量。

3.3.3  针对未下放审批权限的区，合理划分市、区事权，收放结合

对未下放审批权限的区，近期要通过划分市、区事权，建立市、区协同共管机制。长远来看，建议将市级审批权限下放作为未来方向。在市、区协同共管中，市级层面抓刚性要素、底线要素和市级事权的管控，涉及上述相关要素的调整，必须走控规调整程序，报市级政府审批。而其他的弹性要素或区级事权的内容，建议豁免控规调整程序，由区政府负责审批并报市政府备案即可。

3.3.4  针对已下放审批权限的区，加强市级层面在事前事中事后的全过程指导和参与

对已下放审批权限的区，市级层面要强化对下放审批权限的区在业务方面的指导，完善事前审查、事中列席、事后备案和监督检查等全过程参与机制。在控规审批前要求区级规划主管部门就控规调整方案主动征求市级规划主管部门的意见，在区级规委会审议会议中市级规委会办公室要全过程参与并提出指导意见，会后要将区级政府审批成果报送市级规委会办公室备案核查，切实保障市级层面的刚性要素、底线要素、强制性要素等管理要求在区级政府审批的控规调整方案中传导到位。

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结语

笔者认为，建立“事权清晰、放管结合、科学高效”的控规审批体系，是规划治理体系和治理能力现代化的必然要求。广州市作为国内较早成立规委会的城市，多年来一直在为实现上述目标进行不断的探索和实践，并提供了“细化完善技术审查机构内部职能分工、实施控规必要性论证作为控规调整的前置程序、下放重点片区审批权限”等相关实践经验。

实际上，从广州市的实践看，协调好刚性和弹性问题仍然是控规审批中遇到的重点和难点，也是治理能力现代化导向下未来控规审批制度改革的核心研究方向，建议下一步加强上述相关内容的研究，进一步支撑控规审批制度改革。当前广州市正在开展区级规划以下编制单元规划的探索工作，尝试在单元规划下设立街区和街坊2个空间层级，实现市、区权限的科学合理划分和放管结合改革，以期解决控规审批面临的刚性和弹性之间的平衡问题。

详情请关注《上海城市规划》2021年第3期《治理能力现代化导向下的控规审批制度改革研究——基于广州市城市规划委员会的探索与实践》，作者：刘涛，广州市城市规划勘测设计研究院。本文内容仅代表作者观点。

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