集体产权制度改革专题 | 周彬彬：论农村集体经济组织法人的破产问题

作者简介

周彬彬

法学博士

山东政法学院民商法学院副教授

山东省高等学校“青创科技计划”-

乡村振兴法治保障创新团队骨干成员

基金项目

本文是国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）的阶段性成果。

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《中国不动产法研究》第23辑定为“农村集体产权制度改革的法治保障”专号，为各位专家同仁提供交流平台，为农村集体产权制度改革、农村集体经济组织立法提供支持。内容概览可点击下图查看。

本期推送《论农村集体经济组织法人的破产问题》，微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。（《中国不动产法研究》2022年第1辑专题稿约）

论农村集体经济组织法人的破产问题

摘　要：农村集体经济组织法人是农村集体经济的载体和实现形式，兼有集体资产经营管理和公共服务职能，在责任财产方面具有受限性。尽管存在这些“特别性”，但该种法人应当具有破产能力，理由在于：破产能力否定说的理由难以成立，其可能陷入债务困境，有利于公平保护债权人权益，能使其获得重新开始的机会，能够切断债务膨胀并防止机会主义行为。在具体程序方面，该种法人仅应适用重整制度，同时应针对其“特别性”设计相应规则并建立破产预防制度。

关键词：农村集体经济组织法人；破产；重整

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本文讨论的对象是农村集体经济组织法人本身的破产问题，而非其投资设立的其他经营主体（营利性法人或非法人组织）的破产问题。后者并无特殊之处，在现行法框架内完全可以妥当解决。

一

一个先决问题：

农村集体经济组织法人的“特别性”

（一）地位上的“特别性”：农村集体经济的载体和实现形式

正因为农村集体经济组织法人构成集体经济新的载体和实现形式，该种法人应当具有存续上的稳定性，不仅“非经法律规定不能任意消灭，也不能轻易宣布解散和清算”，而且未来的特别法在设计相关制度时也应充分保障该种法人的存续稳定性，除因合并或分立而终止外，原则上不得因其他原因终止。另外，还须充分保障集体成员对农村集体经济组织法人事务的民主决策权，重大事项必须由成员通过决议决定。

（二）职能上的“特别性”：兼有集体资产经营管理与公共服务职能

在社会职能方面，农村集体经济组织法人的“特别性”体现在，其兼有集体资产经营管理与公共服务职能。

虽然未来的发展趋势是“逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担”，但在未来相当长的时间之内，农村集体经济组织法人仍将具有公共服务职能，而其经营管理集体财产所取得的收入则构成农村公共服务的重要资金来源。

（三）财产上的“特别性”：责任财产具有受限性

按照《农村集体产权制度改革意见》的分类，农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产三种类型。这些财产虽均由农村集体经济组织法人代表农民集体行使相关财产权；但其中的资源性资产和非经营性资产却不能作为农村集体经济组织法人的责任财产。

由农村集体经济组织法人行使权利的经营性资产虽然可作为责任财产，但笔者以为，目前该种法人仍然承担诸多公共服务职能，这些职能事关集体成员的根本利益，经营性资产是承担该种职能的主要资金来源之一，为保障集体成员利益，似应参照自然人责任财产制度的设计理念，将部分经营性资产排除在责任财产之外。

二

农村集体经济组织法人的破产能力证成

（一）破产能力否定说的理由难以成立

否定农村经济集体经济组织法人具有破产能力的学者所提出的理由主要包括：其一，农村集体经济组织破产在政治上和立法上不具可接受性。其二，农村集体经济组织法人的性质决定了其不能消灭，相应地其不应具有破产能力。其三，破产的现实必要性不大。农村集体经济组织法人一般较少直接开展数额巨大的市场交易，而是作为出资人设立企业法人。其四，破产财产难以确定，赋予农村集体经济组织人破产能力在集体土地改革形成成熟制度之前存在难以逾越的障碍。其五，基于制度风险规避和农村集体经济组织的现实考量，不应赋予其破产能力。

这些理由均难以成立：首先，第三至五点理由不具说服力。现实必要性不大和制度条件不成熟并非否定农村集体经济组织法人破产能力的真正理由。第五点理由语焉不详，破产制度究竟有何特别的风险需要规避以及哪些现实考量阻碍了农村集体经济组织法人具有破产能力并不明确，因此无法在理论上进行适当回应。

第二，就第一点否定理由而言，农村集体经济组织法人的政治和社会功能并非将之隔绝于破产程序之外的根本障碍，在进行破产制度设计时，只要充分发挥该种制度拯救债务人的功能，完全可以兼顾该种法人的政治和社会职能。

第三，就第二点否定理由而言，认可农村集体经济组织法人的破产能力不一定会导致其归于消灭，进而导致社会公共服务职能无所附丽。农村集体经济组织法人应否具有破产能力问题中的“破产”一词应指向“法院根据当事人的申请或依职权，对不能清偿到期债务的债务人所进行的一种特别程序”含义。尽管农村集体经济组织法人不能归于消灭，但这不构成承认其有资格适用破产清算之外的其他破产程序的障碍。

（二）破产能力的正面证成之一：农村集体经济组织法人可能陷入债务困境

农村集体经济组织法人参与市场的程度日益提升，呈现出第一、二、三产业均有涉足的态势，相应的负债也显著增加。目前，不少发达地区的农村集体经济组织已经负担了高额债务。农村集体经济组织法人还可能面临另一个重要债务风险来源——对外提供保证。

（三）破产能力的正面证成之二：有利于公平保护债权人权益

首先，农村集体经济组织法人具有破产能力的情况下，破产程序开始时，所有债权（不论实际是否到期）均视为到期（《破产法》第46条）。这就避免了该种法人不具有破产能力时很可能会出现以下不公平局面：未到期债权的债权人在到期之前不能要求清偿及进行抵销；待到债权到期时，农村集体经济组织法人的可执行财产已被其他债权人执行殆尽，在可预见的时间内再无财产可供清偿。

第二，农村集体经济组织法人具有破产能力的情况下，若启动破产程序，所有债权，不论类型如何，均须在统一的程序框架下获得清偿。

第三，农村集体经济组织法人具有破产能力的情况下，破产管理人对该种法人的负责人或其他管理人员所为的危害债权的行为享有要件更为宽松的撤销权。这能够在最大程度上维持该种法人的责任财产，从而为普通债权人之债权的实现提供更充分的保障，进而增进债权人与其他利害关系主体之间的公平。

（四）破产能力的正面证成之三：能使该种法人获得重新开始的机会

其一，避免被“挤兑”。其二，能够在一定期间内限制担保物权人行使权利，使农村集体经济组织法人在一定期间内保留重新开始的物质基础。其三，能够使农村集体经济组织法人获得重新斟酌是否履行合同的机会。其四，认可其具有破产能力，能使农村集体经济组织法人获得债务豁免。这有助于农村集体经济组织法人摆脱债务困扰，获得重新开始的机会。

（五）破产能力的正面证成之四：切断债务膨胀并防止机会主义行为

认可农村集体经济组织法人的破产能力，还可以避免机会主义行为，防止政府财政“买单”。

三

农村集体经济组织法人破产制度的构建

（一）适用的具体程序

笔者认为，该种法人仅应适用重整程序，而不应适用清算及和解程序。

首先，农村集体经济组织法人不应适用破产清算程序。笔者持单一主体说，即农村集体经济组织法人是农民集体的法律表现形式，前者是后者在现阶段的“现实化”产物。现行法律和政策上所说的农村集体经济组织“代表”农民集体行使集体所有权更应该从经济学角度理解，不能将之“直译”为法律语言，这是从所有制而不是所有权角度立论的。另外，单一主体说更有利于贯彻经济民主，集体成员的民主决策权应体现在农村集体经济组织法人的运营之中。

第二，农村集体经济组织法人不应适用和解程序。一方面，和解程序对于挽救陷入困境的农村集体经济组织法人作用有限。另一方面，从破产实践来看，和解程序适用较少，虽然程序成本较小，但在挽救法人作用有限的情况下，和解还是会造成程序浪费，甚至会使法人错过扭转困境的最佳时机。再一方面，和解程序适用过程中，外部制约较少，容易导致农村集体经济组织法人的负责人为避免个人利益受损与债权人达成不适当协议，暂时掩盖问题，进而可能导致该种法人未来陷入更大的困境。

第三，重整程序契合农村集体经济组织法人的特别性，能够在适当的外部干预之下使该种法人摆脱困境，获得重新发展的机会，同时还能够通过公开透明的程序妥当保护债权人利益。域外行使公权力并提供公共服务的机构的破产经验对我国农村集体经济组织法人破产问题具有较大启示意义，两者都要求限制法院及破产管理人的权限，以便在维护债务人自主决定权的前提下实现摆脱财务困境的目标。

（二）重整的申请条件与申请人

考虑到农村集体经济组织法人的特别性，从平衡该种法人与债权人权益的角度出发，对重整的申请条件应采取“以第一种路径为主（以现金及其他可以用于清偿债务的流动资产为基础进行衡量），兼顾第二种路径（以全部责任财产为基础进行衡量）”的做法。

企业重整场合，申请人包括债权人、债务人和出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人。这种当事人主导的申请人模式并不适合农村集体经济组织法人，因为该种法人除了是市场主体之外还承担着为集体成员提供公共服务的职能，申请人范围过于宽泛势必会影响后一职能的实现，不利于集体经济发展和成员利益保护。

（三）重整期间的事务处理

应采纳管理人及民政部门监督之下的债务人自行处理事务的模式。债务人自行处理事务伴随着较大的道德风险，可能严重损害债权人利益，即使有管理人监督也无法保证不发生此种结果。

（四）重整计划草案的拟定、表决和批准

农村集体经济组织法人重整计划的草案的表决不存在特殊之处，应适用与企业法人相同的规则。《破产法》中分组表决的做法已经充分平衡了债权人利益保护和重整的需要，理应适用于所有类型的法人重整。不过，鉴于该种法人不适用清算程序，在某一或某些表决组未通过重整计划草案的情况下，需更多适用强制批准。

（五）重整计划的执行

虽然重整计划的执行主体是农村集体经济组织法人，但主要负责人已经更换，应当不会严重损害债权人及集体成员的利益。

对农村集体经济组织法人而言，比较独特的是重整计划执行的监督。可以考虑引入管理人和民政部门共同监督并连带负责的模式。

四

农村集体经济组织法人破产的相关制度

（一）财务管理制度

科学、透明的财务管理制度不仅能反映农村集体经济组织法人的运行状况，而且能凸显其可能面临的债务问题，进而做到未雨绸缪，避免陷入破产重整。

（二）经营指导与限制制度

为避免农村集体经济组织法人陷入破产重整境地，未来可以考虑建立经营指导制度，由民政部门根据该种法人一般的财产和经营状况，制定经营范围和方式的指导目录，比如哪些事项宜采用设立公司方式经营，哪些事项可以直接以法人本身的名义经营，由该种法人根据具体情况进行参照。

五

结　论

农村集体经济组织法人是集体资产的运营主体，属于《民法典》中的特别法人，未来其将作为独立的市场主体参与市场竞争。鉴于其可能因诸多原因陷入债务困境，为平衡保护债务人和债权人利益，应认可其具有破产能力。又由于其还具有发展集体经济、为集体成员提供公共服务的职能，因此只应适用重整程序。在具体规则建构上，要围绕其“特别性”对《破产法》的相关规定予以变通。另外还应从财务管理、经营指导和限制方面着手，做好破产预防。

文 / 周彬彬

图片来自网络

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