查看原文
其他

因这个案件,市场监管总局被诉至法院,一审胜诉,二审维持……

点击右边关注→ 食药法苑 2020-12-07


提醒

近期微信公众号平台调整了推送机制,点击上方 “食药法苑 ”  → 点击右上角“...” → 点选“设为星标 ★ ”,以后就能第一时间看到我们的文章啦!


食药法苑

点击关注我!

各种法规资料尽在法苑

....


北京市高级人民法院
行政判决书
(2019)京行终4663号

上诉人(一审原告)中国有机绿色食品实业有限公司……

被上诉人(一审被告)国家市场监督管理总局……


上诉人中国有机绿色食品实业有限公司因行政复议决定一案,不服北京市第一中级人民法院(2018)京01行初1671号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2019年8月2日公开开庭审理了本案。上诉人中国有机绿色食品实业有限公司的委托代理人马纲权;被上诉人国家市场监督管理总局的委托代理人刘辉、刘潇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年8月19日,国家市场监督管理总局(以下简称市场监管总局)针对中国有机绿色食品实业有限公司(以下简称有机绿色食品公司)的行政复议申请,作出(国)质检复决字〔2018〕58号《国家市场监督管理总局行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定),认为:关于本案行政处罚主体是否适格问题。本案有机绿色食品公司将从批发市场购买的普通“西红柿”、“千禧”、“黄圣女”进行分装、加贴有机认证标志后,冒充为有机产品进行销售。有机绿色食品公司上述违法行为明显违反了《有机产品认证管理办法》第三十三条关于“中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用”等相关规定。《有机产品认证管理办法》第四条第二款的规定,“地方各级质量技术监督部门按照职责分工,依法负责所辖区域内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作。”根据该规定,原北京市质量技术监督局(以下简称原北京市质监局)对有机绿色食品公司违反《有机产品认证管理办法》规定在非有机“西红柿”、“千禧”等加贴有机标志销售的行为有权进行监督管理并作出相应行政处罚。

关于原北京市质监局作出的京(稽)质监罚字〔2018〕5号《行政处罚决定书》(以下简称5号行政处罚决定)认定事实是否错误问题。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十条规定,“执行法人或者非法人组织工作任务的人员,就其职权范围内的事项,以法人或者非法人组织的名义实施民事法律行为,对法人或者非法人组织产生效力”。本案违法行为发生时,胡友权系有机绿色食品公司商超部经理,虽无证据证明其要求生产加工人员在非有机西红柿等加贴有机认证标志并销售的行为经有机绿色食品公司许可或收益,但该行为是在胡友权职权范围内,对外以有机绿色食品公司名义组织实施发货及销售等行为,且售后违法所得4650.6元也归有机绿色食品公司所有,因此其产生的法律责任应当由有机绿色食品公司承担。故有机绿色食品公司认为原北京市质监局认定事实错误,混同员工与公司行为的观点,缺乏事实和法律依据,市场监管总局不予认可。

关于本案法律适用是否正确问题。原北京市质监局将有机绿色食品公司将非有机西红柿等加贴有机认证标志后,充作“有机西红柿”等销售的行为,认定为“属于生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为”,认为有机绿色食品公司违反了《中华人民共和国产品质量法》(以下简称产品质量法)第三十二条“生产者生产产品,不得掺杂、掺假,不得以假充真、以次充好,不得以不合格产品冒充合格产品”的规定。有机绿色食品公司作为曾依法获得有机认证证书的生产经营企业,通过从批发市场采购非有机西红柿等加贴有机认证标志销售的方式牟取不当利益,明显违反了《有机产品认证管理办法》第三十三条“中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用”,第四十二条“有机产品销售单位和个人在采购、贮藏、运输、销售有机产品的活动中,应当符合有机产品国家标准的规定,保证销售的有机产品类别、范围和数量与销售证中的产品类别、范围和数量一致”等有关规定,属于违法使用有机认证标志行为。该违法使用认证标志行为损害了消费者合法权益,扰乱有机产品认证管理秩序,区别于一般意义上的生产销售不符合农产品质量安全标准农产品的行为,因此本案应当优先适用《有机产品认证管理办法》等相关规定。根据《有机产品认证管理办法》第五十五条的规定,未依照该办法第三十三条第一款的规定使用认证标志的,由地方认证监管部门责令改正,处一万元以上三万元以下罚款。另外有机绿色食品公司将非有机西红柿等加贴有机认证标志充作“有机西红柿”等销售的行为,也违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称消费者权益保护法)第二十三条“经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的,应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符”等相关规定。根据消费者权益保护法第五十六条“经营者有下列情形之一,除承担相应的民事责任外,其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的,依照法律、法规的规定执行;法律、法规未作规定的,由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正,可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款,没有违法所得的,处以五十万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿、吊销营业执照:…(二)在商品中掺杂、掺假、以假充真,以次充好,或者以不合格商品冒充合格商品的…”的规定,原北京市质监局作为市场监管部门亦有权据此作出相应行政处罚。因此,原北京市质监局依据产品质量法第三十二条、第五十条等规定,认定有机绿色食品公司存在“生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为”,并作出罚款17505.09元,没收违法所得4650.6元等行政处罚,该认定及行政处罚适用法律不准确。鉴于上述事实和理由,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第二十八条第一款第三项的规定,决定:确认原北京市质监局作出的行政处罚适用依据错误,决定撤销5号行政处罚决定,责令原北京市质监局重新作出行政处罚。有机绿色食品公司不服,向北京市第一中级人民法院(以下简称一审法院)提起行政诉讼,请求法院判决撤销被诉复议决定。

一审法院经审理查明,2018年5月7日,原北京市质监局根据中央电视台“焦点访谈”栏目曝光的案件线索对有机绿色食品公司立案进行调查。2018年5月11日,原北京市质监局调查终结,并向有机绿色食品公司作出《行政处罚告知书》,告知其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有陈述申报的权利。2018年5月11日,有机绿色食品公司提交陈述申辩意见。同日,原北京市质监局对陈述意见进行复核后,向有机绿色食品公司作出5号行政处罚决定,认定有机绿色食品公司将普通西红柿加贴有机认证标志后,充作“有机西红柿”销售的行为,属于生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为,违反了产品质量法第三十二条的规定,依据产品质量法第五十条的规定,责令其停止生产、销售以次充好的有机蔬菜,给予以下行政处罚:1.罚款17505.09元;2.没收违法所得4650.6元。罚没合计22155.69元。

有机绿色食品公司获得有机产品认证证书编号为129OP1200211,有效期至2019年2月28日,认证类别为植物生产(获证蔬菜包括西红柿等23种),生产基地名称为中绿北京顺义有机基地地址:北京市顺义区龙湾屯史中坞村西。2018年5月7日,有机绿色食品公司的有机认证证书已经被依法撤销。有机绿色食品公司与北京翠微家园超市连锁经营有限责任公司牡丹园店为联营关系,由有机绿色食品公司员工负责在超市中销售其产品。2018年7月9日市场监管总局收到有机绿色食品公司的行政复议申请,复议请求为:撤销5号行政处罚决定,责令原北京市质监局向有机绿色食品公司退还罚没款22155.69元。2018年8月19日市场监管总局作出被诉复议决定后送达有机绿色食品公司,有机绿色食品公司收到后不服被诉复议决定,诉至一审法院。

一审庭审中,有机绿色食品公司明确表示对市场监管总局作出被诉复议决定的程序没有异议。

另查明,因本市行政机关机构改革,新组建的北京市市场监督管理局承继行使原北京市质监局的相应职权。

一审法院判决认为,综合各方诉辩主张,本案之主要争议焦点在于:第一、本案行政处罚主体是否适格;第二,5号行政处罚决定认定事实是否清楚;第三,本案行政处罚法律适用是否正确。

针对焦点问题之一,本案行政处罚主体是否适格。《有机产品认证管理办法》第三条规定,本办法所称有机产品,是指生产、加工和销售符合中国有机产品国家标准的供人类消费、动物食用的产品。本办法所称有机产品认证,是指认证机构依照本办法的规定,按照有机产品认证规则,对相关产品的生产、加工和销售活动符合中国有机产品国家标准进行的合格评定活动。《有机产品认证管理办法》第四条规定,地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构按照职责分工,依法负责所辖区域内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作。

《有机产品认证管理办法》第三十三条第一款规定,中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用。该办法第五十五条第二项规定认证委托人有未依照本办法第三十三条第一款的规定使用认证标志情形的,由地方认证监管部门责令改正,处一万元以上三万元以下罚款。本案有机绿色食品公司将普通西红柿加贴有机认证标志后,充作“有机西红柿”进行销售的行为,属于未在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用中国有机产品认证标志的情形,依据上述规定,原北京市质监局有权针对上述行为进行处罚。

关于焦点问题之二,5号行政处罚决定认定事实是否清楚。有机绿色食品公司认可存在涉案违法事实,但上诉主张该违法事实均为有机绿色食品公司员工胡友权个人行为,与有机绿色食品公司公司无关。对此部分焦点问题,一审法院同意被诉复议决定的相关认定,涉案违法行为是在胡友权职权范围内行使,对外亦是以有机绿色食品公司名义组织实施发货及销售等行为,且售后违法所得归有机绿色食品公司所有,其所产生的法律后果自然也应当由有机绿色食品公司承担,有机绿色食品公司关于5号行政处罚决定混同员工个人行为及公司行为的上诉主张,缺乏事实和法律规定,一审法院不予认可。因有机绿色食品公司将普通西红柿加贴有机认证标志,充作“有机西红柿”销售的行为确实存在,被诉复议决定认定5号行政处罚决定适用依据错误,责令原北京市质监局重新作出行政处罚并无不当。

关于焦点问题三,本案行政处罚法律适用是否正确。5号行政处罚决定中认为有机绿色食品公司将普通西红柿加贴有机认证标志后,充作“有机西红柿”销售的行为,属于生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为,违反了产品质量法第三十二条的规定,即生产者生产产品,不得掺杂、掺假,不得以假充真、以次充好,不得以不合格产品冒充合格产品。故原北京市质监局依照产品质量法第五十条的规定作出行政处罚。一审法院认为行政处罚的法律适用不正确,原因如下:产品质量法第二条第一款规定,本法所称产品是指经过加工、制作,用于销售的产品。经过“加工、制作”的产品,不包括内在质量主要取决于自然因素的产品。因此,按照本条的规定,各种直接取之于自然界,未经加工、制作的产品,如西红柿等种植业、养殖业的初级产品,不适用产品质量法的规定。本案中西红柿等蔬菜确不属于产品质量法第二条第一款所规定之产品范畴。本案5号行政处罚决定依据产品质量法的规定作出处罚适用法律确属不当。

需要指出的是,被诉复议决定认为本案中所涉违法行为也违反了消费者权益保护法第二十三条第二款的规定:“经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的,应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符”,根据消费者权益保护法第五十六条第一款第二项的规定,原北京市质监局有权作出行政处罚。一审法院认为被诉复议决定中的该部分认定对法律适用的理解不正确,消费者权益保护法第五十六条第一款第二项规定,经营者有下列情形之一的,除承担相应的民事责任外,其他有关法律、法规对处罚机关的处罚方式有规定的,依照法律、法规的规定执行;法律、法规未作规定的,由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正,可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款,没有违法所得的,处以五十万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿、吊销营业执照:(二)在商品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好,或者以不合格产品冒充合格产品的。

根据上述法律规定,工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正,作出处罚是在法律、法规未作规定的情况下,但本案属于其他法律、法规对处罚机关的处罚方式有规定,应当依照法律、法规的规定执行的情形,即《中华人民共和国农产品质量安全法》(以下简称农产品质量安全法)对本案所涉违法行为作出了应当予以处罚的规定。农产品质量安全法第二条规定,本法所称农产品,是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。本法所称农产品质量安全,是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。农产品质量安全法第三十二条规定,销售农产品必须符合农产品质量安全标准,生产者可以申请使用无公害农产品标准。农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的,生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。禁止冒用前款规定的农产品质量标志。农产品质量安全法第五十一条规定,违反本法第三十二条规定,冒用农产品质量标志的,责令改正,没收违法所得,并处二千元以上二万元以下罚款。该法第五十二条第一款规定上述处理、处罚由县级以上人民政府农业行政主管部门决定。农产品质量安全法所称农产品质量标志,是指由国家有关部门制定并发布,加施于获得特定质量认证的农产品的证明性标识,如无公害农产品、绿色食品、名牌农产品、有机农产品的标志。标志的使用涉及政府对农产品质量安全的保证和防止欺诈行为的监管,关系到生产者、经营者及消费者合法权益的维护,是国家有关部门对农产品质量安全进行有效监督和管理的重要手段。因此本案中有机绿色食品公司将普通西红柿加贴有机认证标志后,充作“有机西红柿”销售的行为在农产品质量安全法中作出了应当予以处罚的规定。在此情况下,工商行政管理部门或者其他有关行政部门不宜再依据消费者权益保护法第五十六条第一款第二项对上述违法行为作出处罚。

本案中,农产品质量安全法对本案所涉违法行为作出了由县级以上人民政府农业主管部门予以决定处理、处罚的规定。《有机产品认证管理办法》亦将本案所涉违法行为的处罚权赋予了地方认证监管部门。因此,就本案而言,有权针对涉案违法行为作出处罚的行政主体并不相同,故只要在对同一违法行为不重复处罚的前提下,原北京市质监局若依据《有机产品认证管理办法》的相关规定针对违法行为进行处罚则并不违反上位法的规定,本案亦不存在应当优先适用何种法律规定的情况。据此,本案5号行政处罚决定依据产品质量法的规定作出处罚适用法律确属不当,在违法事实实际存在的情况下,北京市市场监督管理局可以根据案件调查情况,法律法规适用规则对本案的法律适用问题作出自主判断后,作出决定,被诉复议决定基于此撤销5号行政处罚决定结论正确。

关于行政复议程序,有机绿色食品公司明确表示对市场监管总局作出被诉复议决定的行政程序无异议。一审法院经审查,对该行政程序的合法性予以确认。

综上,被诉复议决定结论正确,程序合法,有机绿色食品公司要求撤销被诉复议决定的上诉主张,均缺乏事实及法律依据,其诉讼请求一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,一审法院判决驳回了有机绿色食品公司的诉讼请求。

有机绿色食品公司不服一审判决,向本院提起上诉称:第一,法律适用前后冲突,违反逻辑。产品质量法是《有机产品认证管理办法》的立法依据,是最直接的上位法之一。一审法院及被上诉人均认为法律适用不准确而排除适用该法,那么根据立法依据产品质量法制定的部门规章《有机产品认证管理办法》也同样应排除适用,一审法院认定本案仍可适用《有机产品认定管理办法》属法律适用前后冲突;第二,本案不属于《有机产品认证管理办法》的适用范围,“有机产品”与“产品”之间的关系属于种属关系,“有机农产品”与“农产品”之间的关系属于种属关系,“有机农产品”与“有机产品”之间不存在种属关系;第三,违反“上位法优于下位法”的法律适用原则。农产品质量安全法属全国人大常务委员会制定的法律,而《有机产品认证管理办法》属部门规章,本案应优先适用农产品质量安全法。综上,请求撤销一审判决,撤销被诉复议决定中关于“责令被申请人重新作出行政处罚”部分的决定。

市场监管总局口头答辩称:第一,一审判决认定事实清楚,证据充分。上诉人所称有机农产品与有机产品之间不存在种属关系的主张没有法律依据,根据有机产品认证目录,西红柿等蔬果属认证目录中植物类别项下蔬菜类别中的新鲜茄果子类,我国并无有机农产品的专门规定;第二,一审判决认为行政处罚主体适格,适用法律正确;上诉人作为曾依法获取有机认证证书的生产经营企业,通过从批发市场采购非有机西红柿等加贴有机认证标志销售的方式牟取不当利益,明显违反了《有机产品认证管理办法》第三十三条、第四十二条的规定,属于违法使用有机认证标志的行为。北京市市场监督管理局有权针对上述违法行为进行处罚,一审法院作出的该认定适用法律正确。第三,一审判决认定被上诉人作出的被诉复议决定结论正确,该认定符合相关规定。综上,请求依法驳回上诉人的上诉请求。

各方当事人提交的证据均已随案移送本院,本院经审查,一审法院认证意见正确,本院予以确认。各方当事人对于一审法院查明的事实均无异议,本院经审查,依法亦予以确认。

结合上述有效证据及当事人无争议之陈述,本院另查明以下事实:

二审庭审中,有机绿色食品公司认可该公司取得的有机产品认证证书系依据《有机产品认证管理办法》而颁发。同时确认对一审中所述5号处罚决定处罚客体错误的主张不再坚持。双方当事人亦认可2018年11月,原北京市质监局针对涉案违法行为重新作出了行政处罚决定。

另查,中国国家认证认可监督管理委员会发布的《有机产品认证目录(2018)》显示:植物类(含野生植物采集)项下蔬菜子类中第17项为新鲜茄果类蔬菜,其中产品范围包含西红柿。

本院认为,本案二审的焦点问题为涉案违法行为的法律适用问题。结合双方当事人的诉辩意见,分论如下:

第一,有机绿色食品公司主张本案不属于《有机产品认证管理办法》的适用范围、一审适用法律前后冲突是否成立。本院认为,《有机产品认证管理办法》系依据产品质量法、《中华人民共和国认证认可条例》等法律、行政法规的规定而制定的现行有效的部门规章。该办法第三条规定,本办法所称有机产品,是指生产、加工和销售符合中国有机产品国家标准的供人类消费、动物食用的产品。本案中,有机绿色食品公司认可其公司取得的有机产品认证证书系依据《有机产品认证管理办法》而颁发,有机产品目录中亦包含西红柿等蔬菜产品,且并不存在有机农产品的专门目录或分类,故本案属《有机产品认证管理办法》的适用范围,有机绿色食品公司的上述主张没有法律依据,本院不予支持。

第二,涉案违法行为是否应适用《有机产品认证管理办法》第五十五条第(二)项的规定。本院认为,《有机产品认证管理办法》第五十五条第(二)项规定,认证委托人未依照本办法第三十三条第一款、第三十四条的规定使用认证标志的,由地方认证监管部门责令改正,处1万元以上3万元以下罚款;该办法第三十三条第一款同时规定,中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用。本案中,有机绿色食品公司已取得有机产品认证证书,其将普通西红柿加贴该公司有机认证标志后销售的行为属于前述未在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用的情形,不属于《有机产品认证管理办法》第四十七条规定的冒用认证标志的情形,市场监管部门有权依据前述规定进行处罚。有机绿色食品公司关于一审法律适用冲突等主张均不能成立,本院不予支持。

对于被诉复议决定履行程序的合法性,本院同意一审法院的相关认定,不再赘述。

综上,有机绿色食品公司的上诉请求不能成立,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人中国有机绿色食品实业有限公司负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

审判长  刘井玉

审判员  哈胜男

审判员  支小龙

二〇一九年九月六日

书记员  秦静羽

书记员  张  曼


相关链接 ↓↓

▶  全国人大常委会法工委:地方立法限制“职业打假”不违反上位法

▶  经营过期食品罚没60517.5元,法院:准予执行17.5元

▶  北京高院:食品标识瑕疵不会对索赔人造成误导,不适用十倍赔偿!

▶  《食品安全法》中违法行为与处罚条款一览表

我知道你在看

    您可能也对以下帖子感兴趣

    文章有问题?点此查看未经处理的缓存