【政策】 图说《企业境外投资管理办法》出台新规要点 将于2018年3月1日起施行（附答记者问）

查看原文

其他

【政策】图说《企业境外投资管理办法》出台新规要点将于2018年3月1日起施行（附答记者问）

2017-12-29  中国证券网 华气能源猎头

中华人民共和国国家发展和改革委员会令

第11号

《企业境外投资管理办法》已经国家发展和改革委员会主任办公会议审议通过，现予公布，自2018年3月1日起施行。

主任：何立峰

2017年12月26日

中国证券网讯（记者刘向红）12月26日，国家发展改革委发布了《企业境外投资管理办法》（下称“新办法”），并将于2018年3月1日起施行，届时2014年颁布的《境外投资项目核准和备案管理办法》（下称“老办法”）废止。对比新旧办法，可以发现新办法对境外投资有所放宽，取消了“小路条”制度和省级发改委转报程序，延长核准文件、备案通知书有效期等，但在监管上有所强化，不再限于事前的“核准”和“备案”，而是覆盖事中和事后。

　　取消“小路条”制度和转报程序

　　新办法一个显著亮点，就是国家发展改革委“简政放权”，取消了备受市场关注的“小路条”制度。
　　老办法第十条规定：“中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告（俗称“小路条”制度）。新办法则取消了这一制度。
　　北京金杜律师事务所律师表示，“小路条”制度设计的初衷是防范中国企业之间的恶性竞争，但在实操过程中，特别是在境外竞标项目中，“小路条”制度影响了中国企业的交易确定性和时间表，从而使得中国企业在境外竞标项目中与其他境外竞标方相比处于不利地位且需支付额外的“中国成本”。

　　为进一步方便企业，国家发展改革委取消了老办法中的地方企业的境外投资项目均由省级政府发展改革部门进行转报的规定，改为，地方企业可以直接向国家发展改革委进行申请。
　　美森首席咨询专家赵清表示，以前一些境外投资项目是逐层向上申报，中间环节传递环节过多，导致企业取得相关核准和备案的时间比规定的时间要长。取消地方初审转报环节，对于那些注册在二三线城市的境内主体来说是一个很大的利好，可以减少企业因为境内获得审批的时间违约风险从而导致反向支付分手费的风险。

　　延长核准文件和备案通知书有效期

　　新办法还在一些细节方面对现行制度进行了完善。
　　比如，放宽了境内企业完成核准和备案的时间要求，“以前是签署投资意向书/协议之前（各地掌握略有区别），现在修订为境外投资项目实施前。”赵清说，这进一步便利企业境外投资。
　　核准备案从“生效条件”变更为“实施条件”，老办法要求“在对外签署具有最终法律约束效力的文件前，应当取得国家发展改革委出具的核准文件或备案通知书；或可在签署的文件中明确生效条件为依法取得国家发展改革委出具的核准文件或备案通知书。”新办法则改为“属于核准、备案管理范围的项目，投资主体应当在项目实施前取得项目核准文件或备案通知书。”?

　　金杜律师事务所律师认为，这一改变更符合国际惯例和市场实际情况。实际上，境内企业实施的不少跨境并购交易也将政府审批作为交割条件而非生效条件，在一定程度上老办法存在规定和现实的脱节问题。
　　在核准文件和备案通知书的时效上，老办法规定，建设类项目核准文件和备案通知书有效期二年，其他项目核准文件和备案通知书有效期一年。新办法将核准文件和备案通知书的有效期统一定为二年，并就延期程序的时限进行了规定。
　　商务部研究院国际市场研究所副所长白明表示，我国对企业境外投资的大方向是放宽的，从过去的审核和备案，到现在的备案，这些政策的变化都是精细化管理的体现，也是境外投资立法的前奏。

　　监管覆盖各类境外投资

　　简政放权的同时，监管在进一步加强。赵清、金杜律师事务所律师、磐太资本管理合伙人陈大江等都认为，与老办法相比，新办法扩大了适用范围，覆盖了各类境外投资。
　　老办法的适用范围为投资主体（即境内各类法人）进行的境外投资项目，以及投资主体通过融资或担保等方式通过其境外企业或机构实施的境外投资项目。而新办法的适用范围分为“投资主体（即境内企业）直接”开展的境外投资项目和“投资主体通过其控制的境外企业”开展的境外投资项目。
　　新办法还把几项原来没有纳入管理的境外投资情况纳入。赵清说，境内居民自然人的特殊目的公司（之前只需要按照外汇局37号文登记即可），但根据新办法，境内自然人通过其控制的境外企业或港澳台企业进行境外投资的需纳入监管。
　　境外投资中的一些漏洞也被堵住。比如，一些项目为规避老办法中的核准和备案程序，通过境外融资且不通过境内提供融资或担保的方式。新办法则明确表示这一方式行不通，无论境内企业是否提供融资或担保，均适用新办法。
　　在监管方式上，新办法也有所变化，新增了重大不利情况报告、项目完成情况报告、重大事项问询和报告等制度。国家发展改革委的监管将不再限于事前监管，在事中和事后环节均增加了相应的报告和监督机制。
　　白明表示，通过事中和事后的管理，可以发现投资项目的真实性和效果，从而有效遏制非理性投资，优化对外投资结构。

　　企业境外投资务必要备案

　　对于新办法，企业境外投资要注意哪些？赵清、陈大江等业内认识认为，一定要多了解政策和窗口指导意见，项目要及时备案。
　　白明表示，国家对企业境外投资是鼓励的，但不是让企业乱来，有些领域，比如影视、娱乐、俱乐部等是限制的，“有些领域，比如一带一路，你不想投资，国家可能会推着你去投资。”
　　赵清说，他们发现很多客户不重视境外公司在境外的投资情况，基本不办理政府相关法律法规规定的备案手续，从而导致违规及后续境内企业境外增资等备案严重受阻。
　　赵清认为，境内企业在做境外投资以及投资的境外企业在境外投资时需要充分了解发改委、商务部和外汇局等部门所有的监管规则，设计好境外投资交易路径和境内政府核准和备案。
　　陈大江说，新办法比老办法有所细化，但有些规定还不够具体，可能后面会有更进一步的细则出台。去境外投资的企业一定要多了解政策，特比是窗口指导意见，吃透境外投资精神，这样才不会走弯路或失败。

图说《企业境外投资管理办法》新规要点

相较于此前的《境外投资管理办法》、《境外投资项目核准和备案管理办法》等规定，新《办法》在以下方面颇具亮点：

一、进一步明确“境外投资”的方式定义

根据新《办法》，具备以下“行为”+“结果”特征，均视为“境外投资”并应当遵守新《办法》的规定

二、进一步明确境外投资的主体

新《办法》明确向境外开展投资的主体形式，包括：

1、企业；
2、事业单位、社会团体等非企业组织；
3、被上述主体控制的境外企业（实行“穿透性”原则）。

相较此前规定，新《办法》明确增加了上述第3项的“穿透性”原则，即境内公司若通过境外的公司开展海外投资，仍然需要受到新《办法》的监管，境内企业应当根据新《办法》履行相应的核准、备案手续。

三、明确“核准”+“备案”制度

（一）“敏感类”境外投资的核准制度

符合以下投资行业、投资地区的境外投资，应当提交发改委进行“核准”，在通过核准后方可开展境外投资：

（二）“非敏感类”境外投资的备案制度

除上述“敏感类”境外投资，其他“非敏感类”境外投资（不包括境内企业在境外所控制实体的境外投资），应当按照以下的方式履行“备案”手续：

四、明确并简化“核准”、“备案”流程

（一）“核准”流程

新《办法》对于核准流程的每一个环节都设定了明确的期限，甚至对于征询其他主管部门意见、征询咨询机构意见的流程上，也制定了具体细化的时间限制和要求。

（二）“备案”流程

与“核准”流程类似，本次新《办法》对于“备案流程”也予以了具体的规定：

五、明确“重大事项报告义务”

新《办法》明确，在出现以下重大事项时，需要重新报告并说明境外投资的变更情况：

1、投资主体数量变化；
2、投资地点重大变化（一般理 48 37513 48 18214 0 0 7725 0 0:00:04 0:00:02 0:00:02 7724解为国家变化）；
3、投资内容和规模发生重大变化；
4、中方投资额变化超过20%或1亿美元；
5、需要对项目核准文件或备案通知的内容进行重大调整的变化。

六、核准、备案效力更符合交易惯例

新《办法》明确，投资主体应当在“项目实施前”取得核准或备案。这一规定改变了以往在签署协议阶段就需取得批准的要求，允许境外投资主体先签订相关投资协议，再进行核准或备案（只需在具体实施投资前取得即可）。

此规定一方面更符合通行的交易惯例，也能从另一方面提高交易效率。

从整体上来说，在贴合目前中国经济的整体战略布局的大背景下，新出台的《企业境外投资管理办法》对境外投资的规定更为具体和具有操作性，同时，对于境外投资也更为开放。

——国家发展改革委有关负责人就《企业境外投资管理办法》答记者问

12月26日，国家发展改革委发布《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号，以下称“新办法”）。新办法将于2018年3月1日起施行，届时《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第9号，以下称“9号令”）同步废止。针对社会各界关心的主要问题，国家发展改革委有关负责人回答了记者提问。

问：为什么要出台新办法？

答：党的十八大以来，国家发展改革委深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实党中央、国务院关于构建开放型经济新体制、深化投融资体制改革的总体部署，全面履行境外投资主管部门职责，以“一带一路”建设为重点，深入推进境外投资领域简政放权、放管结合、优化服务改革，支持企业创新境外投资方式，促进国际产能合作，推动形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势。

2014年4月，国家发展改革委发布9号令，将境外投资管理方式由逐项核准改为备案为主、核准为辅，对促进和规范境外投资发展发挥了重要作用。9号令实施三年多来，境外投资快速发展，我国跻身境外投资大国前列。同时，境外投资发展呈现出一些新问题，企业也提出一些新诉求，需要对管理制度进行改革。比如，如何降低制度性交易成本，进一步便利企业境外投资；如何补齐现行管理制度短板，进一步规范企业境外投资；如何提高公共服务质量，进一步服务企业境外投资，等等。

针对新问题新诉求，国家发展改革委深入贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，按照推动形成全面开放新格局、创新对外投资方式的要求，顺应境外投资发展需要，总结境外投资管理实践，广泛吸纳各界意见建议，在9号令基础上形成了新办法。新办法作为境外投资管理的基础性制度，在“放管服”三个方面统筹推出了八项改革举措，旨在加强境外投资宏观指导，优化境外投资综合服务，完善境外投资全程监管，促进境外投资持续健康发展，维护我国国家利益和国家安全。

问：在便利企业境外投资方面，新办法作了哪些改革？

答：新办法突出简政放权，推出三项实实在在的改革，进一步便利企业境外投资。

一是取消项目信息报告制度。按9号令规定，中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告；国家发展改革委收到项目信息报告后，对符合国家境外投资政策的项目，在7个工作日内出具确认函。新办法取消该项规定，进一步简化事前管理环节，从而降低制度性交易成本。
二是取消地方初审、转报环节。按9号令规定，地方企业向国家发展改革委申请核准的材料由省级政府发展改革部门提出审核意见后报送，向国家发展改革委申请备案的材料由省级政府发展改革部门报送。新办法取消地方初审、转报环节，属于国家发展改革委核准、备案范围的项目，地方企业通过网络系统直接向国家发展改革委提交有关申请材料，从而让企业好办事、少跑腿。
三是放宽投资主体履行核准、备案手续的最晚时间要求。按9号令规定，投资主体实施需国家发展改革委核准或备案的境外投资项目，在对外签署具有最终法律约束效力的文件前，应当取得核准文件或备案通知书；或可在签署的文件中明确生效条件为依法取得核准文件或备案通知书。新办法将投资主体履行核准、备案手续的最晚时间要求从签约前（或协议生效前）放宽至实施前：属于核准、备案管理范围的项目，投资主体应当在项目实施前取得项目核准文件或备案通知书。这有利于企业更加从容地安排交易节奏。当然，放宽投资主体履行核准、备案手续的最晚时间要求，并不是说企业只能等到项目实施前的最后一刻提交核准、备案申请。事实上，企业可以在备齐项目核准、备案材料后及时提出有关申请，以便及早取得核准文件或备案通知书。新办法既在上述关键环节作出改革，也在许多细微之处作出改进。和9号令相比，新办法对核准和备案的程序、时限、变更、延期等作出更加明确和具体的规定，对流程进行优化，如两个以上投资主体如何确定申报单位、受理的程序和凭证、变更和延期的程序与时限等。这些“微改革”，既增强制度的可操作性，也减少核准和备案机关自由裁量空间，提高管理的透明度和确定性。

问：在规范企业境外投资方面，新办法作了哪些改革？

答：新办法突出放管结合，推出三项实实在在的改革，进一步规范企业境外投资。

一是补齐管理短板，将境内企业和自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资纳入管理框架，采取精准化的管理措施。近年来，随着境内企业国际化程度提高，境外投资方式也更加多样，一些境外投资活动游离于现行管理边界之外，存在一定风险隐患。按照实质重于形式的管理原则，新办法将境内企业和自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资纳入管理框架。
需要指出的是，纳入管理框架不意味着一律纳入核准、备案管理范围。对于完全是投资主体通过其控制的境外企业开展的境外投资项目（不涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保），新办法采取“事前管理有区别、事中事后全覆盖”的管理思路，既补齐短板，也更加精准。对其中的敏感类项目实行核准管理。对其中的非敏感类项目，中方投资额3亿美元及以上的，投资主体应当将有关信息告知国家发展改革委，无需备案；而中方投资额3亿美元以下的，无需备案也无需告知。境内自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资参照执行。
二是创新监管工具，改进协同监管和全程监管。针对境外投资监管的薄弱环节，新办法提出建立协同监管机制，通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式对境外投资进行监督检查。同时，新办法引入项目完成情况报告、重大不利情况报告、重大事项问询和报告等制度，改进对境外投资的全程监管，从而更好维护国家利益和国家安全。
三是完善惩戒措施，建立境外投资违法违规行为记录。针对恶意分拆、虚假申报、通过不正当手段取得核准文件或备案通知书、擅自实施项目、不按规定办理变更、应报告而未报告、不正当竞争、威胁或损害国家利益和国家安全、违规提供融资等违法违规行为，新办法明确惩戒措施、加大惩戒力度。同时，新办法提出建立境外投资违法违规行为记录，实施联合惩戒。
监管是手段，发展是目的。新办法改进事中事后监管，为的是境外投资持续健康发展，为的是国家利益和国家安全。比如，引入重大不利情况报告制度，主要政策意图不是追究有关企业责任，更多是为了及时获取有关信息、及时采取应对措施，从而政企协同将有关不利情况对国家利益和国家安全的影响降到最低。随着监管更加精准有效，市场在资源配置中的决定性作用将得到更好发挥，真实合规的境外投资将从中受益。

问：在服务企业境外投资方面，新办法作了哪些改革？

答：新办法突出优化服务，推出两项实实在在的改革，进一步服务企业境外投资。

一是充实服务内容。新办法提出投资主体可以咨询政策和信息、反映情况和问题、提出意见和建议等。同时，明确国家发展改革委在发布境外投资信息、建立投资合作机制和推动海外利益保护等方面的主要任务，将一些实际开展的投资促进和服务保障工作纳入制度化轨道。比如，国家发展改革委近日发布《中国对外投资报告》，主动宣介我国境外投资的发展成就、管理体制和政策导向，便于外界更加全面了解中国对外投资。又如，国家发展改革委近年同世界许多国家建立双多边和第三方投资合作机制，推动有关国家为中国企业提供公平环境，为中国企业“走出去”铺路架桥。
二是推行在线办理。新办法提出建立境外投资管理和服务网络系统（简称“网络系统”）。目前，国家发展改革委正在原有备案系统基础上推进网络系统建设。新办法施行后，绝大多数境外投资管理环节（如宏观指导、信息服务、核准备案、全程监管、联合惩戒等）都将通过网络系统进行，从而提高管理效率和服务质量。
寓管理于服务、以服务促管理是新办法的重要特点。比如，新办法提出，国家发展改革委可以向投资主体或利益相关方发出风险提示，供投资主体或利益相关方参考。风险提示虽然不具有行政强制力，但既可以作为信息服务，也可以作为管理工具。和单个企业相比，政府在境外投资整体运行情况、境外经济和安全风险状况等方面具有一定信息优势。根据不同情况，国家发展改革委可以向投资主体提示境外经济和安全风险状况，作为信息服务供投资主体决策参考，让企业少“踩雷”；也可以向投资主体或利益相关方提示特定领域、特定类型境外投资活动的风险状况，作为政策信号引导市场主体预期和行为，促进境外投资持续健康发展。

问：下一步还有哪些工作考虑？

答：制度的生命力在于执行。为执行好新办法，国家发展改革委近期着力抓好三项工作。