李志宏：“十四五”时期积极应对人口老龄化的国家战略——观形、察势、谋策

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11月19日下午，由老龄社会30人论坛与盘古智库老龄社会研究中心联合举办的

老龄社会 30 人论坛专题研讨会（28）

在北京成功举办，本次研讨会在凤凰网风直播平台上同步直播，参与人数超过18万。中国老龄协会政策研究部主任李志宏以“‘十四五’时期积极应对人口老龄化的国家战略：观形 察势 谋策”为题作精彩演讲。

新发展阶段面临新形势，需要新理念、新战略开拓积极应对人口老龄化的新格局、新局面。“十四五”时期我国进入新发展阶段，这是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是积极应对人口老龄化的重要战略机会窗口期。贯彻落实习近平总书记“及时科学综合应对人口老龄化”的要求，需要准确把握“十四五”时期我国面临的新形势，切实转变战略理念，在“五位一体”总体布局下谋划积极应对的各项战略对策，不断开拓积极应对人口老龄化中国特色道路的新格局、新局面。

一、准确把握“十四五”时期我国积极应对人口老龄化的新形势（一）我国人口老龄化发展进入阶段，呈现新特征１．老龄化进入急速发展新阶段在经历“十三五”的短暂放缓后，随着新中国成立后第二次生育高峰出生人口进入老年期，“十四五”时期我国进入老龄化急速发展阶段。60岁以上老年人口将突破3亿，占总人口的比重将超过20%，进入比较典型的老龄社会。“十四五”时期，我国将迎来第二次老年人口强劲增长高峰，年均净增长超过1200万人，是“十三五”时期的2倍；年均增长率4.48%，是“十三五”时期的1.7倍，是同期总人口年均增长率的15倍。２．老年群体代际更替呈现新变化随着补偿性生育高峰出生的“60后”进入老年期，“十四五”末期，这一批“新生代”老年人口将占老年人口的28%左右。“独一代”的“60后”父母进入老年队列，叠加“独一代”的“50后”老年父母，使“十四五”时期独生子女老年父母数量快速增加，老年人家庭空巢化、独居化、小型化、少子化态势继续深入发展。其中部分“50后”“60后”的“独一代”子女进入孕育期和抚幼期，使这些“夹心层”老年人面临上有高龄父母需要照顾、下有孙子女需要照看的“代际向上照护”“代际向下帮带”的双重负担。３．老龄化空间分布呈现新特征“十四五”期间，老龄化城乡倒置现象进一步加剧，预计农村人口老龄化程度由高出城市7.7个百分点增长到高出9.4个百分点。伴随农民工回流，区域常住人口老龄化呈现出东部放缓、中西部不断加快的态势有望得到改变。部分人口净流出的农村和城市，将率先经历人口负增长和人口急速老龄化叠加。部分一、二线城市中心城区将面临老年人口高度聚集、过度老龄化与“大城市病”叠加的新问题。４．老龄问题呈现新特点“十四五”期间，老龄化急速发展使经济社会发展各领域急剧承压，也使其带来的各类风险和矛盾的关联性增强，呈现出压缩性、复合性、共振性特点。老龄问题将整体上呈现由个体、家庭的问题向群体、社会问题转变，由隐性、缓慢发展向显性、加速发展转变，由相对单一的社会领域问题向经济、政治、社会、文化等多领域问题转变的态势，应对的任务更为繁重。（二）积极应对人口老龄化的内外部环境错综复杂世界正处于大发展大变革大调整时期，正经历百年未有之大变局。我国正处于走向强国的关键时期，“树大招风”效应日益显现。积极应对人口老龄化的国内外环境正发生深刻复杂的变化，挑战和机遇并存，有利因素和不利因素同在。１．从挑战看（１）经济增长下行压力增大疫情将加速我国经济进入中速增长平台的过程，并带动增长中枢进一步下调，年均增速将下降至5.0%～5.5%。在此背景下，增加公共服务和产品供给的财力保障将受到一定影响，老年民生改善的福利刚性与财政增收压力加大之间的矛盾将进一步显现。这也使得繁荣老年消费市场、培育老龄产业新动能变得更为迫切。（２）要素集中化趋势进一步加强城镇化速度放缓，后城镇化时代来临，提高城市生活质量、公共服务水平和精细化治理水平将成为“十四五”时期城镇化的核心议题。各类发展要素将进一步向城市群、都市圈和大城市聚集。在促进这些区域老龄事业高质量发展的同时，也使得统筹城乡区域老龄事业协调发展、缩小城乡区域老年群体生活待遇差距成了亟待解决的新课题。（３）老年群体需求结构升级态势明显伴随老年群体代际更替和收入水平提升，其需求结构总体上呈现出由生存型向发展型和享受型转型，由物资保障型向服务型、精神文化转型。老年群体更加渴望丰富多彩、有尊严的晚年生活，这对于发展多层次、个性化、品质化、精准化的养老保障体系和服务供给提出了更高要求。“十四五”时期，目前已总体得到提升的居民获得感有可能陷入瓶颈，公共服务总量不足、结构失衡、质量效益不高的新老矛盾“三碰头”，可能导致老年居民满意度和获得感不升反降的不利局面。老年群体日益增长的美好生活需要与老龄事业发展不平衡不充分之间的矛盾将更为明显。（４）国际环境趋于复杂全球化遭遇回头浪，世界主要经济体更加内顾化，全球多边治理机制被进一步削弱，国际公共事务治理更加扁平化、分散化，公共产品的供给缺口增大，全球产业链、供应链多中心化趋势加强，给我国统筹利用国际国内两种资源、两个市场应对人口老龄化，构建人类老龄社会应对共同体带来了更多阻碍。２．从机遇看（１）老龄工作在党和国家全局中的重要地位日益凸显以习近平同志为核心的党中央高度重视人口老龄化问题，总书记就老龄工作做出一系列指示批示，李克强总理多次主持国务院常务会议研究老龄工作。党的十九大和十九届三中、四中全会都对积极应对人口老龄化做出部署，预计即将召开的五中全会将做出更为周密的部署。党中央和国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。这为做好新发展阶段的老龄工作提供了难得的历史机遇和有利条件，也对今后老龄事业和产业高质量发展提出了更高的标准和要求。（２）双循环发展新格局赋予老龄事业和产业发展新机遇老龄事业“促发展”的任务更为迫切，客观上需要以保障和改善老年群体民生来稳预期、扩内需、促发展，形成“保民生、促发展”的良性互动，助力双循环发展新格局。政策红利持续释放，在疫情防控常态化的背景下，降税降费、减租降息等政策以及一些应急性的舒困政策可能上升为中长期的制度安排，成为刺激老龄产业供给端发展的重要手段。“新基建”发力，数字经济成为引领新阶段经济发展和打造国际竞争新优势的重要力量，预计5G、物联网、人工智能、大数据等信息基础设施建设，以及重大科技基础设施、产业技术创新基础设施等建设步伐将加快，从而为老龄事业提质增效和老龄产业转型升级提供更加有力的信息化技术和原创性技术创新支持。“新型城镇化”助力，其所带来的生产要素和需求聚集效应，为企业发挥规模经济效应提供了有利条件，也为老龄产业发展提供了新空间。补齐新型城镇化过程中的公共服务设施和能力的短板，将为老龄事业提供新支撑。社会发展领域对外开放加力，预计教育、健康、养老等领域将全方位对外开放，引入国外优质服务资源，弥补国内高质量供给的短板，为吸收借鉴国外先进理念、技术、经验、模式发展我国老龄事业和产业提供新机会。（３）社会组织快速发展为老龄事业发展提供新动力“十四五”时期，我国人均国民收入有望达到高收入国家的门槛水平，以慈善组织、社工机构等为代表的社会组织将迎来新一轮井喷式发展。这不仅有利于补齐我国老龄问题治理领域社会组织发育不足的短板，也将为政府承接老龄工作职能转移提供载体，为社会力量参与老龄事业发展拓展渠道。（４）积极应对人口老龄化的物资基础更为丰厚“十四五”时期，我国经济总量将更加接近美国，人均国民收入有望超过1.4万美元，进入高收入经济体行列。劳动者报酬占GDP比重将继续提高，预计提升2～3个百分点，社会保障和公共服务供给能力进一步提升，中等收入群体不断壮大，其规模将超过5.6亿人。无论从国家层面还是从个人层面来看，应对人口老龄化的物资基础都将进一步夯实，“边富边老”的发展态势得到进一步巩固。（三）积极应对人口老龄化的准备仍存在诸多不足同及时综合科学应对人口老龄化的要求以及广大人民群众过上幸福美满老年期生活的新期盼相比，我国积极应对人口老龄化的各项准备还存在以下不足。１．不均衡不均衡主要表现为：老龄事业和产业发展不平衡，地区、城乡之间老龄事业发展不平衡，老年人的物质保障、服务保障和精神保障发展不均衡，居家社区养老服务与机构养老服务不均衡，养老金三大支柱之间发展不均衡，老年用品和服务业之间发展不均衡。２．不充分在农村社会养老保障、长期照护保险、基本养老服务等方面的制度建设，老年健康服务发展，老年群体公共卫生应急、居家上门和康复护理型养老服务供给，老年人力资源开发、人才队伍建设，老年人精神关爱以及老龄工作体制改革等领域，还存在不少亟待加强和补齐的短板。３．不可持续不可持续突出表现在基本养老、医疗保险制度等方面。在老龄化不断加深的背景下，制度内抚养比快速攀升，财务可持续面临较大的挑战。目前少数省级行政区养老保险基金已经出现“穿底”，当期缺口不断增大。医保基金支出增幅大于收入增幅的现象同样不容忽视。在疫情防控常态化、继续落实减税降费、阶段性减免企业社保费政策的背景下，这一问题更为突出。４．不融合基层老龄工作出现断层或受制于部门行政切割，协调难度大。一些惠老服务项目、资金以及基础数据分属不同的部门和渠道，基层难以统筹，“买酱油的钱不能打醋”，数据重复采集、项目重复动员等问题突出。不同行政区划间缺乏利益协调和补偿机制，阻碍了服务资源的优化配置和老年人异地养老的发展。５．不公平因身份、地区、行业等不同，不同人群退休后的基本保障待遇差别较大。优质的养老、健康、文化、教育、法律等公共服务资源主要聚集在大中城市，基本公共服务均等化程度仍显著不足。迁居城镇的常住老年人口和户籍老年人口在共享基本公共服务方面还存在不少实质性差距。６．不精准一些老龄政策的精细化程度不足，针对性不强，没有靶定市场主体和社会组织的真正痛点。治理重心偏高，基层政策实施过程中“看得见的管不了，管得了的看不见”的问题比较突出。收入核查机制和评估制度缺失，使得一些面向老年人的救助制度和基本公共服务项目瞄准率仍有待提升。大数据技术在实现供给与需求信息精准匹配、精准核算公共服务成本、优化公共服务资源配置方面的作用发挥不足。７．不衔接社会保险制度转移接续机制和信息联审机制不健全，导致参保人跨统筹地区、跨制度重复参保情况比较普遍。一些中央层面老龄政策缺乏地方配套措施，政策内容存在“上下一般粗，左右皆相似”的情况。一些综合性政策缺乏专项政策配套措施，导致一些老大难问题虽三令五申但长期得不到解决。另外，在一些领域存在政策与上位法冲突、部门之间政策规定掣肘等问题，难以形成政策合力。８．不清晰政府、市场、社会组织、家庭和个人的职责边界并不十分清晰，老龄化风险梯次应对格局尚未形成。比如在养老服务领域，政府“保基本、兜底线”的对象是哪些群体？保障到什么程度？普惠的是哪些群体？普惠到什么程度？在当前养老服务业依然具有较强公益属性的背景下，市场在资源配置中的决定作用如何充分发挥，如何避免过度市场化？社会组织如何参与，应当面向哪些群体提供哪些属性的服务，老年人及其家庭成员应该承担哪些责任？目前我们对这些问题的解决方案还没有达成共识，各级政府在加快推进养老服务业发展过程中难免出现职责的缺位、错位、越位，养老服务风险在各个主体之间也难以形成合力分担机制和应对机制。二、“十四五”时期应尽快将积极应对人口老龄化实质性提升为国家战略（一）积极应对人口老龄化具备上升为国家战略的基本要件一个问题的解决能否上升为国家战略层面，通常需要具备以下四个方面的特性：一是国际社会对此高度关注，并被一些先知先觉国家纳入国家战略；二是这一问题成为该国必须长时期面对的基本国情；三是这一问题已经比较严峻，并且将越来越突出，如不及时加以解决，将影响该国重大发展目标的实现；四是解决这些问题还存在诸多薄弱环节和障碍，需要通过长期持续性的干预行动来改变。综合来看，我国人口老龄化问题已具备了这四个方面的基本属性。１．人口老龄化问题已经引起国际社会的高度关注，并被联合国视为与2030年可持续发展议程密不可分的重大问题近三十年来，历届联合国大会都把老龄问题列入议事日程，吁请国际社会和各国政府重视老龄问题，制定综合战略。迄今为止，欧美国家、日本、澳大利亚、韩国、新西兰等都先后将应对人口老龄化纳入其国家发展战略，或是出台了相应的专项国家战略。我国人口老龄化问题的应对成败，不仅关乎自身，也关系世界可持续发展。作为负责任的世界大国，要构建人类命运共同体，理应在应对人口老龄化问题上形成自身的国家战略。２．人口老龄化是贯穿我国21世纪始终的基本国情我国正经历着迄今为止人类历史上规模最大的老龄化进程，不管当前生育政策如何调整，都不会改变2080年前的老年人口绝对量，整体上也不会改变21世纪我国人口老龄化的基本态势。到21世纪下半叶，我国老年人口在达到近5亿峰值后虽然会缓慢下降，但人口老龄化水平将始终稳定在1/3上下，形成一个稳态的重度人口老龄化平台。纵观21世纪，我国人口数量压力依然存在，但老龄化形势更加严峻，人口“又多又老”成为我国社会主义现代化建设始终面临的基本国情，理应在国家战略层面对此予以回应。３．人口老龄化对我国实现中华民族伟大复兴目标的影响不容低估2035年我国将进入超老龄社会，2050年前后老年人口和老龄化程度达到峰值，人口老龄化进程的关键时间节点与实现社会主义现代化强国“两步走”战略安排的时间节点高度重合。研究显示，若不采取针对性措施，2021—2030年将是人口老龄化影响中国经济增长潜力最为显著的时期，其中“十四五”时期，人口老龄化可使中国年均经济潜在增长率下降约2.2个百分点。人口老龄化成本，即全社会用于供养老年人的养老金、医疗费、照料服务费用和相关福利设施等方面的支出，2050年前后将占到我国GDP的四分之一左右。这些问题如果不能妥善正确应对，“中等收入陷阱”和“过度老龄化陷阱”叠加的后果，将是我国经济增长下滑、公共财政赤字、农村发展活力衰减、代际矛盾冲突加剧、社会保障制度支付危机等风险的不断加大，我国提升核心竞争力和综合国力将会面临积重难返、积羽沉舟的发展困局。对于这样一个关系国计民生、民族兴衰和国家长治久安的重大问题，理应将其上升到国家战略层面来应对。４．将积极应对人口老龄化上升为国家战略具有现实紧迫性如前所述，面对“老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重”的形势，目前我国各项应对准备仍存在不平衡、不充分、不可持续、不融合、不公平、不精准、不衔接、不清晰等诸多问题，整体上呈现出“未备先老”的状态，迫切需要通过持续性的干预行动来改变。(二）“十四五”时期将积极应对人口老龄化上升为国家战略恰逢其时“国之大计，预备为先”。战略在于谋势，未雨绸缪，重在事前“防洪”，而非事后“减灾”，重在“治未病”，而非“治已病”。富有远见的战略安排应在战略机遇期提出实施，化风险于无形。问题严重爆发时再谋划应对，属于应急对策，而非战略对策,已是亡羊补牢。“十四五”时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，也是积极应对人口老龄化所剩不久的战略机会窗口期。在此期间，我国老年人口仍以低龄老年人口为主，仍处于社会抚养比较低的历史时期，以发达国家的65岁人口及以上作为老年人口的标准来测算，我国仍处于人口机会窗口期。“十四五”之后，我国老年人口将以年均增长1100万的态势持续增长到2035年的4.18亿人，进入重度老龄化的超老龄社会，社会抚养比持续增长，人口机会窗口关闭，高龄化趋势加速，人口转入负增长，迎来我国从未经历的人口负增长与人口快速老龄化叠加的局面，届时将是我国应对人口老龄化最艰难的阶段。此时再将积极应对人口老龄化上升为国家战略，则属于典型的“临时抱佛脚”。（三）尽快完成积极应对人口老龄化国家战略的确定过程从形成过程看，国家战略一般首先经由中央领导同志讲话或者某一权威文件提出来，然后通过强化宣传以及在不同场合、许多国家级文件中反复宣示，最终确立下来。尽管《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定，积极应对人口老龄化是我国一项长期战略任务；但是在国家层面的重大规划和政策文件以及中央领导的讲话中，对此都并没有进一步明确和重申。因此，即将出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》以及《国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》，应明确提出“实施积极应对人口老龄化战略”，并列专章对此进行部署。国务院出台的“十四五”重点专项规划，对此应予以重审和细化。通过上述政策过程，将积极应对人口老龄化战略提升为与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略以及军民融合发展战略等为同一位次的国家战略。（四）谨防以某一涉老领域的专项规划替代综合性老龄规划的战略短视人口是发展的基础和前提，人口老龄化问题不是某一领域的具体问题，而是复合型、战略性问题。在国家战略体系中，积极应对人口老龄化战略属于中间战略，其既不是总体战略也不是方面战略，更不是专项战略，而是各位阶战略都要统筹考虑的具体战略之总合。这也决定了，积极应对人口老龄化的顶层规划应是超越多个领域专项规划的有机集成，而非多个专项规划的简单叠加。从战略确定过程来看，积极应对人口老龄化上升为国家战略，需要在“十四五”时期不同等级的规划层面得到体现。值得强调的是，在此过程中须提防以某一涉老领域的专项规划替代综合性老龄规划的战略短视和战略浅薄。只有超越和综合这些专项规划的位阶更高的规划，才能体现及时综合科学应对人口老龄化的要求。某一涉老领域的“十四五”专项规划，比如社会保障、养老服务、健康老龄化、老年教育等领域的规划，对此都不能充分体现。如果以某一涉老领域的专项规划替代综合性老龄规划，则将犯历史性、方向性错误。从此前规划制定的经验看，老龄事业发展规划比较接近综合性、战略性老龄规划的要求。

三、察势：“十四五”时期我国积极应对人口老龄化面临的新形势

（一）我国人口老龄化发展呈现阶段新特征

“十四五”时期老龄化发展呈现一些阶段性特征。一是老龄化进入急速发展新阶段。在经历“十三五”的短暂放缓后，随着新中国成立后第二次生育高峰人口进入老年期，“十四五”时期我国进入老龄化急速发展阶段。60岁以上老年人口将突破3亿，占总人口的比重超过20%，进入比较典型的老龄社会。老年人口迎来第二次强劲增长高峰，年均净增长超过1200万，是“十三五”时期的2倍；年均增长率4.48 %，是“十三五”时期的1.7倍。

二是老年群体代际更替呈现新变化。补偿性生育高峰的60后进入老年期，这一“新生代老年人”在“十四五”末期将占老年人口的28%左右。“独一代”的60后父母进入老年队列，叠加“独一代”的50后老年父母，使“十四五”时期独生子女老年父母数量快速增加，老年人家庭空巢化、独居化、小型化、少子化态势继续深入发展。部分50后、60后的“独一代”子女进入孕育和抚幼期，使这些“夹心层”老年人面临上有高龄父母需要照顾，下有孙子女需要照看的“代际向上照护”和“代际向下帮带”的双重负担。

三是老龄化空间分布呈现新特征。“十四五”期间，老龄化城乡倒置现象进一步加剧，预计农村人口老龄化程度由高于城市7.7个百分点增加到9.4个百分点。区域常住人口老龄化呈现出东部放缓，中西部不断加快的态势有望改变。部分人口净流出的农村地区和城市，将率先经历人口负增长和人口急速老龄化叠加的局面，部分一、直线城市中心城区将面临老年人口高度聚集，过度老龄化与大城市病叠加的新问题。

四是我国老龄问题呈现新特点。“十四五”期间，老龄化急速发展使经济社会发展各领域急剧承压，也使其带来的各类风险和矛盾的关联性增加，呈现出压缩性、复合型、共振型特点。老龄问题将整体上呈现由个体、家庭的问题向群体、社会问题转变，由隐性、缓慢发展向显性、加速发展转变，由相对单一的社会领域问题向经济、政治、社会、文化等多领域问题转变的态势，应对的任务更为繁重。

（二）积极应对人口老龄化的内外部环境错综复杂

首先从挑战来看，一个是经济增长下行压力增大。疫情将使我们国家经济进入中速增长平台，并带动经济增长中枢进一步下调。预计“十四五”时期年均增速将下降至5%-5.5%之间，增加公共服务和产品供给的财力保障会受到一定影响，老年群体民生改善的福利刚性与财政增收压力加大的矛盾将进一步凸显。这也使得挖掘老年消费市场潜力，加快推动老龄产业发展，加快打造经济发展新动能的任务更加迫切。

二是要素集中化趋势进一步加强。预计“十四五”时期城镇化速度放缓，后城镇化时代来临，提高城市生活质量、公共服务水平和精细化治理水平将成为“十四五”城镇化的核心议题，各类发展要素将进一步向城市群、都市圈和大城市聚集，在促进这些区域老龄事业高质量发展的同时，也给要素流出地区的老龄事业高质量发展带来不利影响，这将给统筹城乡区域老龄事业协调发展、缩小城乡区域老年群体生活待遇差距提出新课题。

三是“十四五”期间老年群体需求结构升级的态势日益明显。伴随着老年群体代际更替和收入水平的提升，其需求结构总体上呈现由生存型需求向发展型和享受型需求的转型，由物资保障型需求向服务型、精神文化需求的转型，更加渴望丰富多彩、富有尊严的晚年生活，这给增加多层次、个性化、品质化、精准化的养老保障和服务供给提出更高要求。“十四五”时期，居民获得感有可能从总体改善到陷入瓶颈，公共服务面临新老矛盾的“三碰头”，公共服务总量不足、结构失衡、质量效益不高的新老矛盾，可能导致老年居民满意度和获得感不升反降的不利局面。

四是国际环境趋于复杂。全球化遭遇回头浪，世界主要经济体更加内顾化，全球多边治理机制进一步削弱了，国际公共事务治理更加扁平化、分散化，公共产品的供给缺口增大，全球产业链供应链多中心趋势加强，给我国统筹利用国际国内两种资源，两个市场应对人口老龄化，构建人类老龄社会应对共同体带来更多阻碍。

在看到挑战的同时，我们也面临很多不可多得的机遇，最大的机遇是我国发展仍处于战略机遇期。

一是老龄工作在党和国家全局中的重要地位日益凸显。以习近平同志为核心的党中央高度重视人口老龄化问题，总书记将老龄工作做出一系列指示批示，李克强总理多次主持国务院常务会议研究老龄工作。党的十九大和十九届三中、四中全会都对积极应对人口老龄化做出部署，五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略。党中央和国务院印发了积极应对人口老龄化中长期规划。这为做好新发展阶段的老龄工作提供了难得历史机遇和有利条件，也对今后老龄事业和产业高质量发展提出更高的标准和要求。

二是双循环新发展格局赋予老龄事业和产业发展新机遇。老龄事业促发展的任务更为迫切，客观需要以保障和改善老年群体民生来稳预期、扩内需、促发展，形成保民生、促发展的良性互动，助力双循环新发展格局。双循环新发展格局赋予老龄事业和产业发展新机遇一共有四个方面：

1、政策红利持续释放，在疫情防控常态化的背景下，降税降费、减租降息等政策以及一些应急性的舒困政策可能上升为中长期的制度安排，将成为刺激老龄产业供给端的重要手段。

2、新基建发力，数字经济成为引领新阶段经济发展和打造国际竞争和合作新优势的重要力量，预计信息基础设施建设，以及重大科技基础设施、产业技术创新经常是等建设步伐加快，这将为老龄事业提质增效和老龄产业转型升级提供更加有力的信息化技术和原创性技术创新支持。

3、新型城镇化助力，其带来的生产要素和需求聚集效应，为企业发挥规模经济提供了有利条件，也为老龄产业发展提供新空间，城市逐步由“外延式扩张”转向“内涵式发展”，实施“四改”城市更新行动，有利于补齐新型城镇化过程中的公共服务设施和能力的短板，将为老龄事业提供新支撑。

4、社会发展领域对外开放加力，预计教育、健康、养老等服务业领域将全方位对外开放，引入国外优质服务资源，弥补国内高质量供给的短板，为吸收借鉴国外先进理念、技术、经验、模式发展我国老龄事业和产业提供新机会。

三是社会组织快速发展将为老龄事业发展提供新动力。我国每万人拥有社会组织数量6个，世界平均水平10个，高收入国家平均50个以上。“十四五”时期我国人均国民收入有望达到高收入国家的门槛水平，根据一般发展规律，以慈善组织、社会工作机构为代表的社会组织将迎来新一轮井喷式发展，这不仅有利于补齐我国老龄问题治理领域社会组织发育不足的短板，也为承接政府老龄工作职能转移提供载体，还为社会力量参与老龄事业发展拓展了渠道。

四是积极应对人口老龄化的物资基础更为丰厚。我国发展“三个没有变”，即经济发展健康稳定的基本面没有变，支撑高质量发展的生产要素条件没有变，长期向好的总体势头没有变。“十四五”时期我国经济总量将更加接近美国，今年已占美国GDP总量70%。人均国民收入可超过1.4万美元，进入高收入经济体行列，劳动者报酬占GDP比重有望继续提高，预计提升2-3个百分点，社会保障和公共服务供给能力进一步提升，中等收入群体不断壮大，规模将超过5.6亿人。无论从国家层面，还是从个人层面而言，应对人口老龄化的物资基础将进一步夯实，“边富边老”的发展态势进一步巩固。

四、谋策：理念转变和格局创新

“十四五”时期实施积极应对人口老龄化的国家战略，重点要在两个方面谋策，即实现战略理念的转变和实现战略格局与对策的创新。

（一） 实现积极应对人口老龄化国家战略的转变

从我个人看来，积极应对人口老龄化国家战略理念的核心是“积极”，做到这一点，需要实现理念的八个转变：

1、由老年期视角向全生命周期视角转变。最根本是牢固树立人的全面和终身发展的理念，将个体层面的衰老问题和群体层面的老年人问题，都视为一个动态发展的过程。将政策干预的关口前移，总书记关于老龄工作指示明确强调，要统筹解决好不同年龄群体的“生育、就业、退休和养老”问题，事实上已经为我们指出了方向。应引导公民在其中青年时期就全面做好今后养老的物质、健康、技能、精神等准备，避免中青年的问题延续下去或积累到老年期。

2、由群体性视角向结构性视角的转变。群体性视角强调“异质”性，主要是从一般和特殊的关系，从普遍性需求和特殊性需求的角度，看待老年群体面临的特殊性问题。结构性视角强调“协调和可持续性”，主要从人口年龄结构变动与经济社会结构变动的矛盾关系角度，统筹看待“人口老龄化问题”和“老年人问题”。由群体性视角向结构性视角的转变，有利于跳出就“老年人问题谈老年人问题”的思维误区，切实从战略和全局的站位思考和处理如何积极应对人口老龄化。

3、由偏人视角向全人视角的转变。从“身心社灵”全维度审视老年人不断增长的美好生活需要，避免仅仅聚焦老年人某一或某几个领域需求来解决“老年人问题”。树立“全人视角”有利于防范将“老年人问题”狭隘化的倾向，比如将“老年人问题”降维为“养老问题”，将“养老问题”又降维为“养老服务问题”。

4、由挑战论向机遇论的转变。由挑战论向机遇论转变，就是要坚持用全面、辩证、长远的眼光看待老龄化带来的挑战和机遇。一方面开顶风船，制定正确应对之策，将老龄化带来的负面影响转化为推进改革、促进发展、提高人民生活质量的积极因素，另一方面“开顺风船”，因势利导，顺势而为，着力挖掘老龄化给国家发展带来的活力和机遇。

5、由负担论向财富论的转变。老年期是经历了毕生知识、经验、技能积累的时期，是有作为、有进步、有快乐的时期。研究显示，晶体智力的发展一直保持相对的稳定，并随经验和知识的积累，在中老年期仍呈一定的上升趋势。从各地养老服务工作实践来看，90%以上的老年人，不是要“养起来”而是要“用起来”。由负担论向财富论转变，就是既要肯定老年人的历史价值，也要肯定老年人现实价值，尊重老年人积累的丰富阅历、智慧和经验，真正把广大老年人当作社会的宝贵财富，当作党执政兴国的重要资源，当作推进中国特色社会主义伟大事业的重要力量。

6、由客体论向主体论的转变。把老年人视为“他者”或“客体”，是典型的年轻型社会或者成年型社会思维的产物。树立与老龄社会相适应的“正思维”和“新语法”，就要改变此前将老年人作为“积极应对人口老龄化”行动中需要照顾、优待、救助等客体的错误做法，真正把老年人视为积极、能动的社会主体。制定出能更多地激发老年人潜能、提升老年人自我价值和正面认知、增强老年人参与社会发展能力、促进老年人参与公共决策等方面的“增权赋能”型公共政策。

7、由还原论向整体论的转变。老龄社会是复杂的巨系统，人口老龄化问题是人口、政治、经济、社会、文化、生态等问题的复合。自然科学的还愿论思维无法解释人口老龄化问题、建构理想老龄社会。积极应对人口老龄化作为一项复杂系统的工程，需要树立整体论思维，运用整体或者系统的方式来处理具体的问题，方能避免头痛医头，脚痛医脚。这就好比老年病的治疗，老年人通常多病共存，相应的治疗主体也应由专科大夫向全科大夫转变。具体到政策制度而言，政策制度制定实施就是要有整体性、协调性、系统性，避免单兵突进，要整体联动。

8、由被动适应向主动应对的转变。人口老龄化问题的形成具有隐蔽性、模糊性和积累性，一旦爆发通常意味着已失去解决的最佳时机，即使采用各种政策的组合，也未必能达到预期的效果。兵来将挡水来土掩，刺激-反应式的被动治理，只会徒增应对人口老龄化的沉没成本。向主动应对转变就是要多研究制定一些事前干预型应对举措，少一些事后补救型的应对举措，由人口老龄化的被动者应付不了转变为未雨绸缪、超前谋划、源头治理，抓住用好战略机会窗口期，做好各项战略准备的主动应对。

（二）在五位一体总体布局下谋划“十四五”时期积极应对人口老龄化的战略对策

我提两个问题供大家思考：1、人口老龄化问题的本质究竟是什么？甚至是人口老龄化怎么界定？我认为在目前的理论研究层面还存在一定的分歧。我认为，人口老龄化问题的本质是人口年龄结构变化和经济社会结构变动的不协调、不匹配。我们通常讲老龄化给我国经济建设、证章、文化建设、社会建设、生态文明建设带来的全面、深刻、持久的影响。但是从国家老龄事业“十五”规划到“十三五”规划，老龄事业发展的重点领域聚焦在老年人的养老保障、医疗保健、养老服务、精神文化生活、社会参与、权益保障等领域。由此可见国家老龄事业发展规划的重心在于解决老年人问题。

2、积极应对人口老龄化的两个原则。习近平总书记提出要“坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合”。将老龄工作基本等同于老年人工作，这样的一个工作部署，是否能够体现应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合的要求，我们仅仅发展老龄产业，是否就能够充分体现总书记这两个结合的要求？或者换句话说，聚焦老年群体民生保障和改善是否就能解决人口老龄化的问题，我们是在应对老年人口的老龄化，还是全人口的老龄化。

3、战略格局的发展。国家顶层设计层面的研究和规划有三个。一个是2009年，原全国老龄办牵头组织实施的国家应对人口老龄化战略研究，我们的原新教授是首席专家，我们提出了应对人口老龄化的五个关键“发展、保障、健康、参与、和谐”。当时是在积极老龄化战略“保障、健康、参与”的基础上增加了“发展”和“和谐”这两个关键，是希望通过这两个关键，把解决老龄化给国家发展带来的问题，以及解决老年人的民生保障问题实现有机结合，迫于当时认识程度的局限，我们提出的具体对策还是聚焦在养老保障、健康支持体系、养老服务体系、宜居环境体系、老年群众工作体系上。可见当时的应对战略重点尽管在理念的层面提出了要注重发展层面的问题，但是落脚在实践对策层面，还是聚焦在老年群体民生的保障改善领域。二是《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，这是之前我们全国老龄办政策研究部具体牵头研究制定的，我也是其中的主要起草人之一，当时确定了四梁八柱的发展老龄事业和养老体系建设的任务，提出了八个方面的应对任务，比如老年社会保障体系、养老服务体系、老年人的健康知识体系、老年人消费市场，打造老年宜居环境，丰富老年人精神文化生活，老年人社会参与，老年人合法权益保障。这八个领域，除了老年消费市场、老年人社会参与是与应对老龄问题的发展方面密切相关外，其他六个方面还是聚焦在保障和改善老年人民生，聚焦在社会建设领域的一些具体对策。三是《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。我认为这个规划已经超越之前国家老龄事业发展规划的格局，比如说它突出强调科技是应对人口老龄化的第一动力，在人、财、物、科技和环境这五个重点任务之中，在夯实应对人口老龄化的物质储备层面提出要实现老龄化条件下经济社会的可持续发展，夯实应对挑战的物质基础，突出强调了怎么样应对老龄化给国家发展带来的各方面影响。但是，上述规划和研究，都没有很好的解决应对老龄问题的发展方面和应对老龄问题的人道主义方面，始终是“两张皮”的问题，因此也未能很好的体现习近平总书记提出的老龄工作“两个事关”、应对老龄化要坚持“两个结合”的要求。

4、基于这样的考虑，我提出了创新积极应对人口老龄化国家战略的格局和对策。主要是从国际国内两个大局，结合国家五位一体总体布局，提出六个着力的应对人口老龄化的战略布局以及具体的对策路径。

第一，着力培育老龄社会经济发展新动能。

这个领域对策是针对老龄化给我们经济发展带来的挑战以及如何结合经济建设来应对老龄化。“十四五”期间应在人力资本、科技创新和老龄产业发展三个重点领域发力。

一是加快形成新的人力资本综合优势，大概有四个方面的对策：

1.开发劳动力质量红利。在此方面，要增量和存量提升并重。比如发展素质教育，提高基础教育质量，推动高等教育内涵式发展，这是针对新增劳动力，怎么样提高他们的质量。针对存量劳动力，主要是通过完善终身教育，开展终身职业技能培训等措施来提升质量。综合采取上述措施来提升劳动者平均受教育程度，建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，实现劳动力质量对数量的替代。

2.完善就业政策。统计显示，45岁之后的劳动参与率曲线明显下降。我觉得“十四五”期间要完善就业政策，其中以下几个措施是可以考虑的：(1)理念层面，要禁止年龄歧视，确保劳动者就业不因大龄而受到歧视。(2)通过加强大龄劳动力在岗继续教育培训、职业健康服务等措施，挖掘大龄劳动力工作潜能。(3)通过开发符合大龄劳动力身心特点的非全职就业、志愿服务和社区工作等岗位，以及提供个性化职业指导、职业介绍、政策咨询等措施，促进大龄劳动力回归就业市场。(4)鼓励用人单位向接近退休的大龄劳动者提供弹性就业形式或者在工作时间上灵活安排。

3.完善退休制度。严格规范提前退休政策，防范各种形式的变相提前退休，原则上按照“小步慢走、弹性实施、强化激励”的思路，坚持统一规定同自愿选择相结合，渐进式延长退休年龄。探索实际退休年龄高低与养老金领取待遇多寡相挂钩的政策措施，鼓励老年人自主选择延迟退休。

4.有效利用国外人才红利。要具有国际视野，聚天下英才而用之，比如完善移民政策，吸引老龄事业和产业领域的高层次管理人人才、紧缺的技能人才、国际留学生、企业家和投资者在内的海外人才移民我国。

二是发挥科技创新引领带动作用。

1.推进技术替代劳动，首先依靠科技进步、体制创新、人力资本提升来推动经济发展。老龄化给经济发展带来影响，其中一个重要路径就是劳动生产率的下降。而技术替代劳动，是对冲劳动生产率下降的有效措施。要推动智能型技术替代劳动密集型技术，加强人体机能增强技术的研发应用，有效应对劳动力老龄化的挑战。

2.发展老年民生科技。“十四五”时期可采取的措施有以下几个：(1)加大国家科技计划（专项、基金等）对老年民生科技创新的支持力度。(2)加快推动老年医学科技发展，加强老年疾病的临床医学综合研究和基础研究，强化健康老龄化科技支撑。(3)推进老年功能辅助技术和产品研发应用，提升老年人自主生活能力。(4)抓住新基建机遇，利用人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，推动老年公共服务和健康养老产业智慧化升级，提高服务质量效益和精准供给水平。

三是激发老龄产业发展活力。

老龄产业是典型的内需型产业，我国将成为世界上规模最大的老龄产业市场。“十四五”时期扩大内需，必然要加快发展老龄产业。测算显示，到2020年，我国老年人口总消费约为4.79万亿，预计到2035年增长到24.5万亿。激发老龄产业发展活力，需要在以下几个方面着力：

1.加强扶持引导。(1)制定《老龄产业指导目录》以及老年用品和服务目录、质量标准和规范，完善质量监测和认证体系。(2)探索将疫情防控期间部署的财政、金融等规模性舒困政策固化为常态化的产业扶持政策。(3)按照竞争中性原则，修改不利于民间的投资准入和存在不公平待遇的政策文件，为各类市场主体参与老龄产业发展创造更为统一公平的市场环境。(4)鼓励地方利用自身禀赋资源优势，设立老龄产业发展引导基金，发展区域特色老龄产业。(5)支持金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，运用股票、基金、债券、信托、保险等工具，开发老龄金融产品，盘活老年人资产，降低企业融资成本。

2.培育市场主体。我国老龄产业组织形态“小、散、乱、弱”，还需要加大扶持培育力度。(1)发挥我国超大规模市场优势，打造一批龙头企业，培育一批产业链长、带动力强、品质优良的产品和服务品牌。(2)积极推动老龄产业领域大众创业、万众创新，打造众创、众包、众扶、众筹平台。(3)探索和创新适合新模式、新业态特点的审慎监管模式，实施量身订制的精准监管。

3.丰富市场供给。(1)三品专项行动，支持发展老年用品制造业创新发展，增品种、提品质、创品牌。(2)业态融合，促进养老服务业与健康、养生、旅游、健身、文化、休闲、互联网、房地产等跨界融合、集聚发展，催生更多新业态、新模式。

4.激发有效需求。老龄产业潜在需求很大，但一定要把潜在需求和有效市场需求区分开来。潜在需求很大，但并不意味着市场有效需求很大，我们一定要规避“需求误区”。老龄产业和其他产业不一样，其他产业产能是过剩的，需求侧不存在太多的问题。老龄产业既有供给侧的问题，也有需求侧的问题，其中有效需求不足是制约老龄产业发展不足的重要方面，这就要求我们既要供给侧结构性改革，同时也要加强需求侧的刺激和管理，比如“十四五”期间应完善针对老年群体的消费支持政策，加强老年消费市场统计检测，发展消费积分养老、定制消费、体验消费等新型消费模式，严厉打击侵害老年消费者的违法行为，强化老年消费者权益损害法律责任，探索扩大适用举证责任倒置服务范围，实现供需在更高水平均衡。

第二，推进老龄社会包容共享普惠。

这个领域解决的是人口老龄化与社会发展的矛盾，从社会建设的角度应对老龄化。“十四五”时期，需要在以下六个领域采取相应的对策。

1.建设人口均衡型社会，面对我国已处于超低生育水平、人口出生率屡创新中国成立以来历史新低的现实，未来人口发展的主要任务是阻止生育率继续走低，并努力使其回升到世代更替水平。围绕着这个目标，在“十四五”期间应研究制定生育友好型和养育友好型的税收、抚育、教育、社会保障、住房、女性就业权益保障等政策，发展普惠托育服务、减轻生养子女家庭养老育幼负担，使育龄夫妇能够敢生、愿意生，也生得起。

2.将积极应对人口老龄化融入终身教育体系各个环节。在各级各类学校开展人口老龄化国情教育。(1)加强中小学孝亲敬老课程的研究与开发，让课程成为培养青少年孝亲敬老行为习惯的载体。(2)推进涉老相关专业教育体系建设，发展壮大老龄科学学科集群，扩大中高等职业院校涉老专业招生名额，加快培养老年学、老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作、经营管理、康复辅具配置等人才。(3)将高校学生参加为老志愿服务活动纳入实践学分管理。(4)实施发展老年大学行动计划，健全社区老年教育办学网络，促进各级各类学校、部门、行业、企事业单位和社会力量举办老年大学或参与老年教育，整合文化、体育、教育、科技、街道（社区）等资源，服务老年教育，推动老年人教育资源开放共享，发展“混龄教育”。推进老年教育数字化转型，建立国家老年教育公共服务平台。另外，要推进老年教育回归“教育属性”。

3.织密筑牢老年民生保障网。

一是完善养老保障制度。(1)改革完善基本养老保险制度，实现养老保险全国统筹，完善待遇确定和支持调整机制，逐步缩减制度之间、各类群体之间的基本养老保险待遇差距。(2)完善落实税收优惠政策，大力发展企业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险，提高第二、第三支柱养老保险的替代率。在全国范围开展个人税收递延型商业保险业务。(3)支持各地适度提高低保家庭中老年人的各类救助标准，将救助对象向低收入家庭、“支出型”贫困家庭中的老年人扩展。(4)探索通过子女缴纳、社会捐赠、集体经济支持等方式设立孝德基金、养老基金，解决农村老年人生活困难和养老问题。顺应脱贫战略由解决绝对贫困向解决相对贫困的转变，适当提高贫困的标准，提升农村贫困老年人脱贫质量。

二是健全医疗保障制度。(1)健全基本医疗保险筹资和待遇调整机制，实现省级统筹，缩小人群保障水平差异，提高制度可持续性。(2)完善基本医疗保险社区用药报销政策，保证老年慢性病、常见病药品配备，方便老年人就近取药。推广慢性病连续处方制度。(3)完善城乡居民大病保险制度，采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施，提高大病保险对困难老年群众支付的精准性。(4)促进医疗救助制度和基本医疗保险制度、大病保险制度有机衔接，综合解决困难老年群众医疗费用负担重的问题。(5)进一步完善异地就医直接结算政策，切实便利异地养老的老年人门诊和住院费用直接结算。

三是稳步建立长期照护保障制度。(1)总结推广长期护理保险扩大试点经验，稳步推进、逐步建立全国统一、覆盖城乡的长期照护保险制度。(2)全面建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，做好与重度残疾人护理补贴、长期照护保险试点的衔接。(3)鼓励发展商业性长期照护保险，建立多层次、可持续的长期照护保障制度。(4)制定实施全国统一的失能失智评估标准和分级照护规范。

四是着力推进健康老龄化。实施健康老龄化战略要做到“两个转型”。一个是医疗保障制度向健康保障制度转型。一个是医疗卫生服务体系向健康服务体系转型。医疗卫生服务体系要进行供给侧结构性改革，医疗卫生服务体系应该从现有的纺锤型结构向哑铃型结构转变，在疾病诊治的基础上要更加注重前端的健康管理、健康促进、健康教育以及后端的康复护理、长期照护以及临终关怀等服务。在“十四五”时期要做好以下几个方面的工作。第一，推进全生命周期的健康促进与健康教育，整合碎片化的健康教育服务体系，向居民提供统一、权威的健康科普知识，强化个人健康责任，提升健康素养，教育引导老年人自觉接受健康教育、践行健康生活方式、贯彻健康管理。第二，加强老年常见病慢性病防治和重大传染病防控。对老年人常见病慢性病要做到早诊早治、规范治疗、医防协同、全流程健康管理、实现防治管整体融合发展。进一步建立符合老年人特点的重大传染性疾病预防、管理、治疗工作机制和处置预案，提高老年人抗击重大传染性疾病的能力。第三，推进老年健康服务体系建设。实施老年健康服务机构“三个一建设工程”（建设一批、转型一批、升级一批），补齐综合性医院老年病科、专业性老年病医院以及老年康复、护理机构、安宁疗护机构严重不足的短板，健全信息共享和衔接协作机制，发挥好老年人健康服务体系的整体效应。利用好中医药“简、便、廉、验”等特点，大力发展中医养生保健服务。第四，推动医养结合向康养结合转变，需要强调的是发展康养结合，不在于建设施、建机构，关键在于创新工作机制，优化整合资源配置，应总结推广“十三五”时期医养结合的成功经验，着力推动康养资源打通使用，健全一体化服务老年人的新机制。另外，要精细化推进康养结合，明确康与养的不同类型、不同机构在各自明确分工的基础上相互协作与配套，养老服务机构首先要尽好自己的本分，做好自己的本职工作，医疗卫生机构首先要把自己的职责做到位，在各自都做好自己本职工作的基础上再去推进康养结合。老年人最需要的是居家上门的服务，因此“十四五”时期，要把康养结合的重点放在居家社区层面。

五是加快发展现代养老服务业。加快发展现代养老服务业要健全“四大体系”，做到“五个着力”。“四大体系”，即健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务供给体系，持续强化信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的服务管理体系，完善以长期照护保障制度为支撑的支付保障体系，以及完善养老服务政策法规制度体系，在确保人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。做到“五个着力”：

一是着力推进均等化。明确政府主导的基本养老服务，切实担负起保基本、兜底线的保障责任，补齐居家社区养老服务设施缺口，强化公办养老机构保基本功能，促进普惠养老服务供给，扶持发展互助养老，推进区域之间、城乡之间、群体之间基本养老服务均等化。

二是着力推进功能整合。打破服务供给的群体分割，坚持“老、残、儿”一体化保障，以养老服务设施为主线，推动面向老年人、残疾人、儿童的服务设施集中布局、共建共享，推动服务融合发展、一体化供给。

三是着力推进资源统筹。要实现“四个联动统筹”。促进机构、社区、居家养老服务联动统筹发展，养老服务产业、事业和慈善的联动统筹发展，推进城乡区域养老服务的联动和统筹发展，完善不同行政区域间的养老服务资源调配机制和补偿机制，使养老服务供给更具弹性和包容性。

四是着力推进精准供给。做到“四个精准”。通过制定评估标准、摸底调查、建档立卡、动态调整等措施，对养老服务需求进行精准化识别。通过因人施策、确定供给主体、明确供给责任等举措实施精准化供给。通过建立规范统一、互联互通的智慧养老服务信息平台，推广养老服务顾问制度，促进养老服务供需双方实时精准对接。通过部门联动、全程监管、精准考核等措施进行精准管理。

五是着力推进提质增效。在提质方面，将抓住监管这个关键，进一步健全养老服务质量标准、认证体系和社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管体制，加强质量监管,防止劣币驱逐良币。

在增效方面，抓住降低成本和信息化这两个关键，通过更多创新举措降低养老服务业的税费成本、制度性交易成本和要素成本，着力破解困扰养老服务业多年的“运营难、融资难、盈利难、招人难”等老大难问题。同时，要推进养老服务业信息化赋能。

六是巩固支持家庭养老。(1)观念要强化，要加强家庭美德教育，树立良好家风，强化家庭成员赡养、抚养老年人的责任意识。(2)奖惩机制要建立起来，比如将赡养父母行为纳入公民个人社会诚信档案。(3)家庭养老支持政策要完善起来，比如完善职工带薪休假制度，鼓励用人单位在老年节、老年人生日及需要照护服务时给予安排休假等关怀支持。完善老年人自愿随子女迁移落户政策，依法依规保障老年人享受迁入地基本公共服务。向失能失智的老年人家庭成员提供免费照护知识和技能培训，实现“全员照护”。鼓励各地通过政府购买服务、志愿服务等方式，为长期照护失能失智老年人的家庭成员提供“喘息服务”。

第三，着力厚植老龄社会的文化自信。

这个领域解决的是人口老龄化与文化发展的矛盾，从文化建设的角度应对人口老龄化。我认为“十四五”时期需要在以下四个方面采取对策。

1.加强思想政治引领，完善老年人思想政治教育机制，组织广大老年人深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，成为党的路线、方针、政策的坚定倡导者、维护者、践行者。同时，也要发挥老年人在理想信念教育中的积极作用，加强对青少年的党史、新中国史、改革开放史教育，以及爱国主义、集体主义、社会主义教育。

2.强化积极应对人口老龄化的思想文化自觉，培育和践行积极老龄观。（1）将以“三个积极看待”为核心的积极老龄观要求融入到国民教育、精神文明创建、文化产品创作生产全过程。（2）树立正确导向的舆论引导机制，改进和创新对老年人正面形象和价值的宣传，消除社会对老年人、对老年生活的负面“刻板印象”。（3）引导老年人树立终身发展理念，保持自尊自爱自信自强的精神状态，展现有作为有进步有快乐的新时代老年人风采。

3.发挥我国应对人口老龄化的文化优势。实施孝亲敬老文化传承与创新工程。（1）把孝亲敬老传统美德纳入社会主义核心价值观宣传教育，列为公民道德建设、党员干部教育、村规民约的重要内容。（2）持续开展孝亲敬老文化进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，以及敬老月系列活动和“敬老文明号”创建活动。（3）制作适合新兴媒体传播的孝亲敬老文化作品和公益广告。（4）支持各地加强干部德孝情况考察，作为干部晋级评先的重要依据。（5）着力培育和表彰孝亲敬老先进典型，让孝亲敬老成为国家意志、公民素养和社会风尚。

4.丰富老年人的精神世界，应对孤独终老问题。《2018年中国老年心理健康白皮书》显示，63％的中国老年人常常会感到孤独，孤独感成为了当今最困扰老年人的问题之一。“十四五”时期，应增加适应老年人需要的特色公共文化产品和服务供给，引导文化企业和社会力量参与面向老年人的公共文化服务和产品的提供，开展面向老年群体的基层文化志愿服务活动，切实保障老年人的基本文化权益。完善老年题材的文化产品创作生产传播的引导激励机制，打造一批思想性、艺术性和观赏性相统一，深受老年群众喜爱、老少皆宜的文化精品。组织引导老年人开展各种健康、有益、科学的文化活动，在全社会形成积极向上的精神追求和健康文明的生活方式。加强生命教育，改变传统文化回避死亡,基础教育中也缺少死亡教育，推动全体公民树立正确的生死观，引导生命个体不仅要长寿，还要健康长寿；不仅要健康长寿，而且要使生命更有意义、更有价值、更有尊严，使生命有长度、厚度和自由度。

第四，着力建设全龄全域友好型宜居环境。

人与自然是生命共同体，人与生态环境、与人造自然之间的关系，是老龄社会永恒不变的主题。这里要强调一点，要在老年友好，妇女儿童友好，青年友好的基础上，综合提出“全龄友好”的理念。在生态环境领域和城乡建设领域，在“十四五”期间积极应对人口老龄化，可采取的政策举措有以下几个方面：

1.推进生态文明共建共享，在全民倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，提升老年人的环境保护意识，引导老年人积极参与创建绿色家庭、绿色社区等行动以及环保志愿活动，将各类养老机构和城乡社区养老服务设施纳入绿色建筑创建行动重点扶持范围。

2.改善乡村老年人的人居环境，简单推行生产与生活分离、人畜分离、居民上楼等措施，可能造成老年人乡土生活的断裂和社会交往的封闭。应结合乡村建设行动，推进符合老年人需求的乡村人居环境整治和改造，避免过度模仿城市，注重乡土味道，强化地域文化元素符号，综合提升田水路林村风貌，保护乡情美景，为老年人提供的范围的交往空间和便利的生产劳作空间。

3.发掘生态产业化的机遇。十九届五中全会提出，要在“十四五”时期建立生态产品价值实现机制，预计生态环境将作为可以创造财富的资源点来发展增值，绿色发展将成为提升经济发展效益和群众生活质量的重要力量。应支持各地发挥气候、交通、文化、民俗、生态等资源禀赋优势，发展森林康养、气候康养、海洋康养、温泉康养等资源依托型康养产业，建设多功能为一体的康养社区和大型康养综合体，打造特色康养产业带，满足人民群众高品质康养休闲度假需求。

4.应对老龄化对城镇建设和虚拟环境建设的要求。一是深入推进无障碍建设。完善落实无障碍环境建设法律法规、标准和规范，确保老年人在家庭、小区、社区、街镇、城市等全域范围都能安全方便地居家生活、参与社区活动、交通出行、交流信息、获得公共服务。二是保障安居需要。(1)贯彻“通用型”住宅建设理念，统筹考虑各个年龄段的宜居需要，确保住宅在全寿命期内方便的进行功能改造。(2)引导、支持开发老年宜居住宅、老年公寓和代际亲情住宅。(3)推进保障性安居工程，将经济困难老年人家庭纳入重点保障对象，优先满足其基本安居需求。(4)支持各地对经济困难的失能、残疾、高龄等老年人家庭实施适老化改造、配备生活辅助器具、安装紧急救援服务设施，健全定期巡视探访制度。(5)深入开展 “老年友好型城市”和“老年宜居社区”创建活动。(6)结合老旧小区改造，支持多层老旧居民楼加装电梯。三是实施老年人科学素养提升行动，努力消除老年人面临的“数字鸿沟”“科技鸿沟”，确保共享信息科技创新成果。此次疫情期间，“无码”老年人寸步难行的现象，充分说明了消除“数字鸿沟”问题迫在眉睫。

第五，着力推进老龄问题治理能力现代化。

1.首先是怎样加强党对老龄工作的领导？各级党委、政府应做到“五纳入、三同步、四个到位”，即将老龄事业发展重点任务纳入党委政府工作议事日程，纳入经济社会发展总体规划、专项规划和部门规划，纳入政府民生实事，纳入财政预算，纳入党委政府工作督查考核，使老龄事业的发展与经济社会发展同步规划、同步实施、同步考核，对加强老龄工作做到认识到位、领导到位、措施到位、保障到位。

2.怎样实现国家机构职能优化协同高效？要继续深化老龄工作机构改革。一是发挥好老龄委职能。强化各级老龄委对老龄工作的统筹协调、组织推进和督促检查职能，建立健全各项工作制度。加强老龄委对重大涉老政策、工作项目的统筹协调。二是加强老龄委办事机构实体化建设。机构改革后，全国从事专兼职的老龄工作人员减少60%。应进一步建立健全国家、省、市、县、乡镇（街道）的5级老龄工作体系，真正形成“横向到边、纵向到底的T字型布局”，使其与世界老年人口规模最大、老龄化速度最快、应对任务最重的国情相适应。三是应推进跨领域、跨部门、跨层级的涉老数据共享、建设老龄事业数据直报系统上有突破，切实做到“底数清、情况明、决策有依据”。

3.如何推进老龄法治建设？“十四五”时期，在立法层面，应制定《中华人民共和国老年人权益保障法》实施细则，将养老服务、老年优待等成熟政策上升为法律。在执法层面，建立和完善涉老矛盾纠纷预警、排查和调解机制，多部门共同查处侵犯老年人合法权益行为的快速反应机制。定期组织打击侵害老年人合法权益违法犯罪行为的专项行动。在司法层面，提升老年人法律服务和法律援助案件办理质量，逐步扩大老年人法律援助事项范围、放宽经济困难标准、简化受理审批流程、缩短办理期限。对老年人因追索赡养费、扶养费、养老金、退休金、抚恤金、医疗费等提出的诉讼，实行快立、快审、快结。在普法层面，落实“谁执法谁普法”的普法责任制，将老年人权益保障法治宣传列入相关部门普法责任清单。

4.加强老年群体社会管理。一是畅通老年人利益诉求表达渠道。加强各级人大代表同老年群体的联系，确保普通老年群体的利益诉求和相关建议能够更直接的反映和体现。各级政府制定社会公共政策，应充分听取老年人和老年人社会组织代表的意见。二是推进基层社区治理创新。在推进基层直接民主制度化、规范化、程序化的过程中，应组织引导老年群体积极、理性、有序参加城乡社区治理、基层公共事务和公益事业。促进离退休干部党建和社区党建有机融合，进一步做好社区离退休老党员的教育、管理、服务工作，充分发挥好老年党员的先锋模范作用。建立基于社区的老年人心理危机干预服务网络，防止冲击社会道德底线的事件发生。

5.发挥老年人在应对人口老龄化战略行动中的主体性作用。这是激发老龄社会活力、降低人口老龄化成本、提升老龄问题治理能力的关键。(1)公共就业和人才服务机构应加强对老年人才的求职登记、职业介绍、创业指导服务，建立老年人才信息库，开展人才交流招聘活动，为有劳动能力和意愿的老年人参与职业技能培训提供便利。(2)鼓励符合条件的老年人参加专业技术人员职业资格考试和职业技能鉴定。(3)加强劳动用工管理，督促用人单位与老年人签订书面协议依法保障老年人在生产劳动过程中的合法收入、安全和健康。(4)发展老年志愿服务。深入开展“银龄行动”，引导老年人积极参与基层民主监督、社会治安、公益慈善、移风易俗、民事调解、文教卫生、全民健身等工作。(5)对老有所为贡献突出的老年人按规定给予表彰奖励。

第六，着力构建人类老龄社会应对共同体。

人口老龄化已经成为21世纪的全球性趋势和改变世界政治经济格局的基础性力量。无论是发达国家还是发展中国家，都将面临人口老龄化的挑战和机遇。21世纪的人类命运共同体建设，是老龄化不断加深条件下的共同体建设。要举出“建设人类老龄社会应对共同体”的旗帜，在以下几个方面着力：

1.如何扩大共同应对老龄化挑战的中国朋友圈？就是要主动参与全球及地区老龄问题治理和国际文书的制定，加强与联合国有关机构、国际涉老组织的合作。积极参与联合国框架下应对人口老龄化的国际行动计划实施。把携手应对人口老龄化作为国际合作和交流、建立国际战略合作伙伴关系的长期性重要议程，加强应对人口老龄化的区域合作。

2.统筹动员两个市场两种资源应对我国人口老龄化。大国养老，必须着眼两个市场两种资源。坚持“引进来”“走出去”相结合，继续放宽外资准入，吸收借鉴外资先进的养老理念、丰富的资本运作经验、成熟的运营管理模式、精细化的标准规范、高质量的服务培训，促进我国老龄产业转型升级。着眼国际老龄产业市场蓝海，鼓励头部企业走出去，特别是发挥我国制造业大国的优势，培育老年用品制造业龙头企业，开拓国际老年用品市场。

3.提供国际公共产品。拓展与世界各国在积极应对人口老龄化理念、经验、项目、方案等方面的交流互鉴，在人才培训、科学研究、信息技术等领域提供更多国际公共产品，进一步提升我国在国际老龄领域影响力。

构建人类老龄社会应对共同体，在“十四五”时期，可以做三件事：

(1)积极争取承办第三次老龄问题世界大会。联合国先后于1982年、2002年在维也纳、马德里召开两次老龄问题世界大会，并拟召开第三次老龄问题世界大会。中国积极应对人口老龄化的道路、模式、经验，备受国际社会高度关注，对世界各国携手共同应对全球人口老龄化挑战、构建人类命运共同体尤为重要。应积极争取承办第三次老龄问题世界大会，向全世界提供中国方案、展示中国贡献，扩大共同应对全球老龄化挑战的中国朋友圈。

(2)推动完善联合国解决老龄问题的基本框架。1982年、2002年在维也纳、马德里召开两次老龄问题世界大会通过的两个《行动计划》及《联合国老年人原则》等三个政治文书，是目前联合国老龄问题的基本框架，已经滞后于全球人口老龄化形势发展和构建人类老龄社会应对共同体的需要。应结合推动联合国召开第三次老龄问题世界大会，主动推动第三个老龄问题国际行动计划的出台。2012 年12 月，联合国大会通过第67 /139 号决议，决定“订立一项全面综合的国际法律文书以促进和保护老年人权利与尊严”。应密切关注老年人权利保护国际公约制定过程，引导权利公约朝向有利于发展中国家人权保护实际的方向发展。

(3)打造国际品牌性老龄论坛。参照博鳌论坛的形式，发起设立具有永久会址的国际老龄论坛，既作为我国提供老龄领域国际公共产品的创新实践，作为讲好积极应对人口老龄化的中国故事、传播好中国声音、展示中国方案的一个平台。

实施积极应对人口老龄化国家战略的核心要义

千言万语，其实就一句话，实施积极应对人口老龄化国家战略的核心要义就是将积极应对人口老龄化贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解人口老龄化给我国现代化进程带来的各种风险，发掘带来的各种机遇。

积极应对人口老龄化国家战略的目标和路径应是 “六个着力”、“四个确保”，即着力培育老龄社会经济发展新动能，着力推进老龄社会包容共享普惠，着力厚植老龄社会的文化自信，着力建设全龄全域友好型环境，着力推进老龄问题治理能力现代化，着力构建人类老龄社会应对共同体。确保全体老年人生活得安心、静心、舒心，生活得更加健康、更具尊严、更为幸福；确保全体中青年人得到全面发展、拥有可期的幸福养老未来；确保老龄化不断加深条件下我国经济社会发展更具韧性、更富活力、更有可持续性；确保夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

三个一百年

最后我想用这一句话来结束今天给大家的分享，站在世界百年未有之大变局的时代关口，面对人口老龄化不可逆转的百年发展趋势，紧紧抓住用好“十四五”战略机会窗口期，实施积极应对人口老龄化国家战略，守正笃实，久久为功，就一定能够变老龄化的挑战为机遇，从老龄化危机中发现新机，不断开拓积极应对人口老龄化中国特色道路的新格局、新局面，顺利实现中华民族伟大复兴的第二个百年奋斗目标！

今天给大家分享的想法和建议，仅代表我个人的观点。谢谢大家！

来源：老龄与未来.李志宏：“十四五”时期积极应对人口老龄化的国家战略——观形、察势、谋策（上）

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