问一个有趣的问题： 世界上国有土地面积最大的国家是哪些？有人可能以为，这是送分题啊！肯定是我们中国，我们是伟大的社会主义公有制，而其他领土大国如俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚，都是罪恶的土地私有制，哪里有什么国有土地面积？很可惜，这种看法是错误的。根据最新数据，截至2020年底，中国国有土地总面积52333.8万公顷，也就是523.34万平方公里，占了国土面积的55%，看起来的确很大。但是，在俄罗斯和加拿大，都是90%的土地归联邦政府所有，也就意味着，俄罗斯和加拿大分别有1540万和900万平方公里的土地都是国有土地，澳大利亚也有87%的土地属于联邦所有，总面积高达660万平方公里。这样算下来，中国的国有土地面积排名只能排第四位。备注：中国包括港澳台、阿克赛钦及藏南印占领土合计14万平方公里，俄罗斯不包括克里米亚2.55万平方公里，美国不包括各个海外领地和自由邦1.75万平方公里，印度不包括藏南印占区和克什米尔印度实际控制区30.78万平方公里，阿根廷不包括马尔维纳斯群岛1.22万平方公里。即便是土地私有化贯彻很深的美国和巴西，也有30%左右的领土属于联邦政府。例如，根据联邦土地管理局数据，美国联邦政府拥有大约32%的美国土地，主要集中在美国西部；各州及地方政府大约拥有9%的土地，私人拥有另外大约59%的土地；另外的2%，则是印第安人的保留地。也就是说，时至今日，美国联邦政府控制的国有土地面积，在300万平方公里左右。下面的这张图，就是当前美国国有土地的分布情况。 在“土地财政的崩溃……”一文中，我们讨论了美国土地财政的由来及其后来的崩溃。今天，我们来讨论一下美国土地财政的目标。话说从英国来到美国的清教徒们，大都深受约翰-洛克和威廉-佩蒂的思想影响，他们相信：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。那么，如果想把几百万平方公里的西部土地变成为财富，就要把这些“无主土地”，私有化到个人，然后开发这些土地资源，让土地和劳动结合，变成财富。不过，这又涉及两种思路：1）政府用土地来赚钱，这样的话，当然是控制土地出售规模，地价越高越好；2）让更多人有机会通过土地置业，形成对土地的有效开发。毫无疑问，美国联邦政府一开始就选择了第二种思路。如果是第二种思路，按照我们中国人的想法，那就无偿分配土地呗，大土豪分田地，一下子不就私有化到个人了？美国的国父们不是这么考虑的。他们认为，美国西部领土的面积巨大，但当时移民数量不足，如果把土地无偿转让给私人，那就会有人囤积土地而不开发，不能形成真正的财富。相反，如果土地能以一个合适的价格卖给私人，人花了钱了，就相当于有了投资在里面，就会认真开发，就能形成真正的财富。也就是说，当时的美国联邦政府认为：不付出代价而得到东西，很多人不会心疼；只有付出一定代价，人才会努力创造财富。从1785年到美国内战爆发前，美国的土地法令，之所以每隔几年就要修改一次，就是为了确保让更多的人来开发土地，赚钱并不是美国政府推行土地财政的初衷。1840年土地财政基本崩溃之后，鉴于买地的人越来越少，为激活土地市场，联邦政府开始修改法令，从原来的限制购买太多土地，变为鼓励适当更多购买并开发土地。联邦政府颁布了1841年优先购买权法案（the Pre-emption Act of 1841），其中规定：凡占有土地不足320英亩的移民，均具有优先购买权，可以以最低价购买自己已经开发的、不超过160英亩土地。这个法案，就是鼓励那些穷困移民，肉身先到西部，找一块儿联邦政府还未出售的土地，然后，在那里盖房子，放牧或者种地（这些都算是开发）。等到政府的丈量员来卖地的时候，你告诉政府，说我已经在这土地上进行了开发，你就可以按照最低价格支付。1854年，联邦政府又颁布了“分级法案”（The Graduation Act of 1854），该法案规定：联邦土地价格，随土地上市时间而逐年递减，从刚上市的每英亩最低2美元，到每英亩最低1美元（10年未销售土地），再到每英亩最低12.5美分（30年未销售土地）不等。为什么会有分级法案呢？我们都知道，一块土地好不好，涉及到土壤、水资源、光照等因素，在大环境均一的情况下，最重要的是水资源分配。可以想象，土地拍卖的时候，人们一定会选择先把最好的、有水资源的地块买走，然后再把水资源稍差的地买走；留下来的地块，大都贫瘠且缺乏水源，没什么耕种和放牧的价值，大家也都不愿意去购买。所以，如果长期拍卖不出去的土地，肯定是有问题的土地，本来就应该把价格降下来。1861年，美国南北战争爆发，为争取西部州的支持，1862年林肯总统颁布了旨在无偿分配西部国有土地给广大移民的《宅地法》(The Homestead Act of 1862)，其中规定：凡年满21岁、从未参加叛乱之合众国公民（含妇女和被解放的奴隶），只需交纳10美元申请费，可免费获得未垦种土地160英亩，只要在该土地上居住满5年，并在7年内证明这块土地的产出有所改善，就可拥有对该块土地的最终所有权。毫不夸张地说，这是美国历史上关于土地政策最重要的一部法律。这部法令颁布的初衷，是出于战争需要，希望取得广大西部中下层移民的支持。但实际上，这部因战争而颁布的法律，将美国大部分国有土地，以近乎免费的方式分配给了新移民，基本上宣告美国联邦土地财政的历史终结。1866年，《南部宅基法》颁布，它允许南部地区（历史上奉行奴隶制）的贫苦农民获得西部土地的私人所有权。就这样，从1862年至1900年，至少有60万迁入美国西部的家庭从中得到好处。而黑奴只要帮助北方军队打仗，便可获得一定的土地，从而成为有财产的自由人。这一措施，也成为了美国黑奴解放的重要措施。从1868年到1900年，联邦政府向移民分配的土地，达到8000多万英亩，促进了西部移民对于联邦的认同，也对西部农业开发起到了决定性的推动作用，从此，美国的中西部地区成为了美国乃至全球的“粮仓”。宅地法为什么重要？这是因为，通过该法令，先后有2亿英亩国有土地转变为私有地，大约相当于美国国土面积的10%，这是美国土地私有化进程最重要的一环，也是当代美国整个私有制的基础。不仅如此，在美国内战结束前后，为了进一步促进西部开发和土地私有化，美国国会又陆续通过一些补充性质的法令，希望将更多的国有土地私有化。1873年颁布的《育林法》（Timber Culture Act of 1873）规定，任何按宅地法领取160英亩的土地所有者，可再申请160英亩土地，如果他能在4年内至少在40英亩土地上种上树木，这块土地就归个人所有。1878年国会修改法案，将植树面积减为10英亩——根据该法案，随后15年里至少有65000人，无偿获得高达1000万英亩的土地。1877年国会通过的《荒漠土地法》(Desert Land Act)规定，凡按每英亩1.25美元的地价先付现金25美元者，可占用640英亩的荒地，三年后补缴余下地价可拥有土地的所有权，唯一的要求，就是购买者需在三年内灌溉其所购地的一部分。1878年的《木材和石料法》(Timber and Stone Act)，规定对不适于耕种而适于采伐木材和开采石料的土地，申请人可按每英亩2.5美元的地价购买160英亩土地。1866年制定的《采矿法》(The Mining Law of 1866)规定：“公共领地上的矿产地，包括已测量和未测量的矿产地，都将被勘测和占领，并对所有美国公民开放。” 1872年国会又把各种不同的矿业法统一成《综合采矿法》（General Mining Act of 1872），把含矿土地限制在“有价值”的矿石的条件之下，并把适用范围，扩大到“所有联邦政府拥有的土地”。对于涉及公共利益的土地，赠予也是美国联邦政府鼓励土地开发的重要方式。1841年，国会批准给予每个新建州20.24万英亩土地，用于发展经济，改善当地基础建设。1850年，国会通过了“湿地法案”(Swamplands Act of 1850)，将联邦所有的湿地及类似土地赠予当地，并规定州政府应将出售土地的收益，用于各州土地开垦。1862年，国会通过《莫里尔法》(Morrill Act of 1862)，联邦政府将按照每州参加国会的议员人数，每人拨给3万英亩土地的标准向各州赠送土地，州出售赠地所得的收益，至少应资助开办一所农工学院（又称“赠地学院”），主要讲授有关农业和机械技艺方面的知识，为工农业的发展培养所需的专门人才。1894年，美国国会又通过了“凯里法”(The Carey Act of 1894)，授权内政部长把公共土地分给各州规划水利。还有，自1840年代开始，联邦政府就以个案形式不断给一些公共设施建造者赠送土地。到19世纪末，联邦政府为支持各州发展交通运输、农业教育、高等教育共计向各州赠送土地2.24亿英亩。如1862年国会通过太平洋铁路法案授权给铁路公司获得道路通行权，路基宽400英尺，同时免费给铁路公司沿铁路两旁各5英里宽的土地，1864年又把赠送的土地加倍，后来该政策又被应用于其他铁路公司。从1850到1871年，联邦政府给各铁路公司土地授予总面积达17500万英亩以上，其中有大约13700万英亩为铁路公司实际所有。在《宅地法》等一系列法案持续几十年影响之下，到了19世纪末20世纪初，美国绝大部分有农耕、林木、矿产价值的土地，都已经被私有化了。1909年，扩大宅地法（Enlarged Homesteads Act）被颁布，主要是在某些州向定居的移民，提供320英亩以下无矿藏和灌溉设施的公有土地，鼓励他们开发这些土地。到了1916年，又通过牧畜宅地法（The Stock Raising Homestead Act），把可售土地的规模，再次扩大两倍到640英亩，以便开发者们可以饲养家畜和放牧。这成为了美国联邦最后一个鼓励土地私有化的法案。就这样，从1787年到1916年，前后长达130年的时间里，美国联邦政府将自己所拥有的、除初始13个州之外800多万平方公里土地，能私有化的，全部一步步私有化并开发，从而让美国彻底成为了一个建立在私有制之上的国家。在100多年的西进运动中，美国人口和财富都快速增长。20世纪初，美国的工农业总产值，几乎相当于当时英、法、德三国的总和，悄然成为世界经济舞台决定性的角色，美国从一个典型的农业国转变为全球最大的工业国。第一次世界大战之后，土地，已经不再是调动人口和资源的主要手段了。1926年，娱乐和公共目的法颁布，允许将联邦土地转让或租赁给地方政府，用于户外娱乐。1964年，美国国会通过荒野法(The Wilderness Act)，总面积达1.095亿英亩没有被私有化的土地，占美国土地约5%，建立起了荒野保护体系，不再进行私有化。1976年，美国国会通过了联邦土地政策与管理法（FLPMA），该法案淘汰了宅地法以及从前的诸多关于土地的法案，宣布剩余的联邦土地，将保持其当前作为自然资源的自然属性，而不是通过开发利用进行农业生产或者城市发展。这标志着美国土地私有化进程的正式终结。伴随着FLPMA的通过，内政部原来负责出售土地的联邦土地综合办公室和放牧服务局合并成为联邦土地管理局（BLM），成为管理美国土地最多的联邦政府机构。除了土地管理局外，还有内政部的鱼类和野生动物管理局（FWS）、国家公园管理局（NPS）、美国农业部下属的森林管理局（FS）、国防部（DOD）也分别管理一部分联邦土地。下面，就是这五大管理机构在美国西部、东部及阿拉斯加所管理土地的情况。 本文为美国土地财政和税收制度变迁系列第二篇文章，第一篇文章请点击：“土地财政的崩溃……”