真对“多规合一”我们整理了这篇文稿，内容包括：什么是“多规合一”、“多规”有哪些规划、影响城市发展的重要规划有哪些、“多规合一”存在的问题、“多规合一”工作目标、“多规合一”能带来什么、实现“多规合一”的技术方法，以及国内部分城市“多规合一”实践综述 和经验借鉴。详情见下文。
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【知晓】关于“多规合一”，这里有一篇重磅文稿！
早在2015年12月的中央城市工作会议上，就提出了：要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”。“多规合一”是落实习近平总书记“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费”的重要方法创新，是解决当前空间规划各自为政问题的重要途径，也是落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议的重要任务。近年来，上海、广州、厦门等城市，开展的“多规合一”实践已经积累了十分宝贵的经验借鉴。
什么是“多规合一”？
“多规合一”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。
图一：“多规合一”规划体系框架图
图二：主要规划边界与协调重点内容框架图
“多规”有哪些规划？
生态及资源环境约束类规划（共计23项）
生态环境保护规划、土地利用规划的基本农田等约束内容；
水资源和湿地保护规划、林业规划、海洋保护规划；
国民经济、社会事业、产业发展类的规划（共计44项）
国民经济社会发展规划；
部门的事业规划及产业发展规划；
开发建设类的规划（共计68项）
国际旅游岛建设发展规划纲要、主体功能区划（开发区域）；
土地利用规划（建设用地）、城乡规划；
基础设置规划
影响城市发展的重要规划
国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等是影响城市最大的集中重要规划。
国民经济和社会发展规划：是一种综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及隔行和业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。
城乡规划：是一种综合发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、实践性和政策性。
土地利用总体规划：虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。
环境保护规划：以环境功能区划的形式出现，具有一定空间概念，但目前尚未全面开展。环保控制目前一般是以单个项目环境影响评价为主。
“多规合一”存在的问题
问题1：编制要求各异，技术标准缺乏有效衔接
问题2：规划缺乏共识，空间管控打架
划定标准的差异，导致管理边界不清
管制手段的差异，导致管理力度不一、管理实效不明显
管理部门的差异，导致管理责权不明
问题3：部门各自为政，审批效率低下
规划各自为政，严重削弱规划的严肃性、一致性。
投资建设信息不透明，分别涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门分头管理，不能是现在一个平台上查阅一致的信息。
“多规合一”工作目标
1完成“一张蓝图”
统一城市发展目标、发展战略及功能布局，深入梳理并协调消除市县各类规划之间的矛盾，实现市县域“多规合一”，将各类生态管控红线、城乡建设和产业区块、基础设施和公共服务设施、重大项目用地和历史文化保护范围等落实到一张蓝图上。
2构筑管理“一个平台”
搭建全市统一的信息共享和管理平台，利用卫星遥感等技术实现与规划信息平台结合，对开发边界、自然资源和生态环境状况进行全天候的监测，推动综合执法，为简化行政审批提供重要支撑。
3推行审批“一张表格”
按照一张蓝图规划、依托一个平台管理，转变审批理念，简化项目审批程序，实施审批制度改革，实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”完成审批。
4完善配套“运行机制”
建立法律保障机制，将多规合一划定的生态红线、建设用地增长边界等控制线纳入地方立法；以政府规章形式明确多规合一控制线管理主体、管理办法，统一技术标准。完善相关配套机制，建立部门业务联动制度、优化建设项目审批制度、建立监控考核制度、建立动态更新维护制度，改进绩效激励机制。
“多规合一”能带来什么？
“多规合一”带来的政策红利主要是通过“多规合一”管理综合平台体现的。
“多规合一”管理综合平台是一个开放的平台，它能完善部门之间的沟通机制。在这个平台上，部门间的信息能够互通共享，解决了部门之间的规划冲突。此外，“多规合一”还让规划“看得见、摸得着”，使各个“硬规划”更好地与居民“软接触”——城市的交通、市政等基础设施、公共服务设施、民生事业项目等都在管理综合平台上得以落实。比如现在百姓关心的，自己居住的小区附近学位数够不够、交通是否方便等问题，之后都不需要担心，因为在“一张图”上，这些都有相应的配置要求。
更重要的是，这个开放平台还能打通政府与市民之间的沟通渠道，让市民更容易接触到自己所关心的规划，实现“共同缔造”理念。
实现“多规合一”的技术方法
1统一规划编制期限和时序
1. 合理确定规划期限
针对现有各类规划之间编制基期和期限各异的情况，建议首先明确规划编制基期，并统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，探索按照近期(5 年)、中期(10 年) 及远景(20～30 年) 这三个期限，确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任务的时间节点，按照近实远虚的原则实现规划目标、任务的协调衔接。此外，修编制度统一为5 年一次。
2. 协调规划编制时序
遵循定位清晰、功能互补、统一衔接的要求，按照“多规合一”的规划体系，指导各级各部门按照“先主后次、从上而下”的原则，编制或修编相应的规划。首先，理清思路、达成共识，编制形成顶层规划，成为统领全域发展的纲领。其次，城市总体规划、土地利用规划及环境功能区划等规划，应在顶层规划确立的发展思想、发展目标、空间布局、管制要求与任务安排等的框架下，同步编制和修编、联动审议。在此基础上，推动其他部门开展重要的专项规划。最后，在上级专项规划的指引下，推进各下辖行政单元开展相关规划的对接，逐步实现纵横一体化、复合联动的规划体系。
2建立规划空间布局约束框架
1. 按照生态评价基础，划定生态红线
生态红线是指为保障国家生态安全和促进区域的可持续发展，维护国家生态安全的关键地区及人类社会生存发展必须进行严格管理与维护的关键生态保护区域的边界线。要从地方资源禀赋和生态环境基础出发，按照保护优先、发展协调、从严管理的原则，将依法设立的各级各类保护区域、生态环境敏感区和脆弱区、关系生态安全等的重要生态功能区等划入生态红线范围。
2. 按照农业发展要求和地力条件，划定永久基本农田
贯彻落实中央最新要求，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，严格划定永久基本农田保护红线。划定过程结合第二次土地调查和第一次地理国情普查，将集中连片、质量等级高和土壤环境安全的优质耕地优先划为永久基本农田。
3. 按照城市现状基础和发展导向，划定城镇增长边界
遵循城市集聚集约、紧凑高效的原则，全面开展城市现状基础条件和需求分析，并结合经济社会的中长期发展需求，测算一定时期的城市发展规模，与生态红线、永久基本农田保护边界相结合，确定城镇增长边界，用于规划期内的城市发展控制区域。
3开展规划技术标准对接
1. 统一基础数据统计口径
经济和社会数据应以基期年统计年鉴为基础；在人口统计方面，相较户籍人口，常住人口更能真实反映地方实际人口规模，还能科学准确体现“多规”目标设定中涉及人均的结构性和比例性指标数据，因此建议统一采用同一来源的常住人口数据；在土地利用数据上，土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，该成果是在遥感影像的基础上经实地调查核实形成的，可信度较高，故建议以土地变更调查数据为基础。
2. 统一空间图件编制标准
统一用地分类是确保同种类型用地在面积和空间布局上对应的前提，为了有利于保护土地资源和城乡建设，建议在城乡建设区以外的地区采用国土资源部发布的《土地分类》标准，城乡建设区内的建设用地采用《城市用地分类与规划建设用地标准》，并研究确定“两规”分类之间对接的标准。针对“多规”使用的不同坐标体系，建议统一转化为1:2000 的国家大地坐标系，既满足国家启用新大地坐标系的要求，又便于更大空间尺度上的规划对接。
3. 统一“两规”差异“斑块”
在实现空间图件用地分类内涵和使用范围对接的前提下，对于“多规合一”过程中，以城乡规划与土地利用规划为主的建设用地的“斑块”差异，在确保“总量控制”之下，建议以重点项目布局、现状用地性质等情况为依据，研究确定差异协调原则和方法，提出分类差异处理建议，对于争议较大的“斑块”，提请规划协调平台审议。在此基础上，对差异图斑的具体处理情况逐一建档，最终实现“多规”图层叠合，确保空间的无缝衔接。
4建立规划公共信息平台
1. 统筹建设公共信息平台
充分依托各地已有的数字城市、智慧城市系统以及在国土、规划、发改与环保等各级各部门现存数据库的基础上，通过“提升已有、创建未有、链接所有”的方针，建设由一个公共信息主平台和多部门子平台构成的“1+X”公共管理信息平台。平台将打造统一的后台基础数据库、统一的规划编制平台和统一的规划信息查询、审批办公系统三大主体功能，通过制定公共信息管理平台基础数据对接标准，实现各规划编制部门资源共享与整合，实现信息数据的快速导入。
2. 协调各个子系统的运作方式
各规划编制部门子系统均具有公共信息平台基础数据的访问接口和一个自身规划编制与业务办公的子平台，可通过接口直接获取规划基础数据，并在权限范围内对其他子系统上传的相关信息进行访问查询，实时地将规划编制、审批、项目选址与审批、土地储备、土地报批、环保监测和评价等信息录入数据库，供其他部门调用，真正实现各部门之间的信息联动。
3. 实现“一张图”管理模式
将“多规”涉及的用地边界、空间信息、建设项目等多元化信息统一到“一张图”上，并利用信息化手段，将“一张图”成果通过公共管理信息平台展现出来，在各业务部门中落实控制红线，并为后续联合办公( 如项目立项、审批、选址、用地审核和项目后续管理等) 提供可能性。同时，以此为契机，做好行政审批改革，近期大幅度减少审批环节和压缩审批时限，实现“报得进，审得快，批得出”，提高政府的服务效能，远期真正实现“零审批”。
5改革规划实施管理机制
1. 组建规划协调制度平台
在目前的行政管理体制下，充分尊重各主管部门的法定规划职能，按照推进“多规合一”的目标，建立各部门共同参与的规划协调平台。协调平台的主要职责在于联合审议各类规划，监督各规划重要内容的实施，及时发现规划偏差，组织部门会议，敦促相关修改。
2. 建立规划实施联动反馈机制
按照“多规合一”的规划体系，积极敦促各部门推动规划实施，监管各指标、任务推进情况及实施效果，对土地利用、城乡建设、环境规划等有关地方保护和发展的重要规划，要建立起常态化的评估制度。对规划实施评估结果，应及时反映至规划协调平台，对与规划预期有较大偏差的，应组织开展部门联合审议或问题备案，共同研讨解决途径或启动规划修编。
3. 建立规范化的规划修改流程
对于提交规划协调平台审议后确需修改的实施问题，要启动规划修改流程。对不涉及强制性内容且不需修改其他规划的，经同级规划协调平台核准修改并上报原审批机构备案。对涉及强制性内容或需联动其他规划修改的，要组织开展专题论证并形成专题报告，经同级规划协调平台讨论核准后向原审批机构报送修改请示，经审议、公示后方可开展相应的修改工作。相应的规划修改，要同步反馈至“一张图”的数据成果中，并以关联修改后的“一张图”成果为基础，开展其他规划协同修改，确保各项规划实现动态调整与衔接。
4. 改革规划审批制度
为推动地方发展的权责一致，应积极探索下放部分规划的审批权限，使地方政府真正成为规划编制和实施的主体，增强主动性、积极性和能动性。具体而言，可以考虑将事关地方发展的“顶层规划”的审批权归属于上级政府，由其完成相关总体战略和管控审批，监管控制重要约束性指标，如耕地保有量、开发强度等；其他如城乡规划、土地利用规划及基础设施与公共服务等有关地方具体发展的规划都由地方各部门编制，并由地方政府审批，真正实现需求安排与实施操作相结合、相统一。规划中期或规划期末，级政府可以组织开展重点指标、重大任务的监测评估，推动地方在合理框架内最大程度地实现自主发展。
国内部分城市“多规合一”实践综述 和经验借鉴
上海经验
一 统筹规划、确定规模、优化布局。
按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”，编制规划，明确建设用地规模、规划增长边界的核心内容；在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，结合地区发展重点和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约利用，节约利用；必须在确保需求的前提下，实事求是划定规模、优化布局，实现技术层面的衔接。
二 强化组织机制，确保“多规合一”，有效衔接。
2008年，上海市将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局。目前，强化组织机制，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则，进行土地利用规划、城乡规划和国民经济与社会发展规划等的“多规合一”。坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地、基本农田保护、环境保护等规划任务落地。
三 统一平台、明确“三条控制线”、配套政策。
统一规划数据基础和信息平台；出台“三条控制线”管控方案，包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制；配套相关政策和实施机制，综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等来加强规划的实施。
广州经验
一 创新规划编制机制，协调技术标准、总量规模、结构分布、规划边界
创新土地利用规划编制和审批机制，同步开展功能片区土地利用规划编制，为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供坚实的基础。通过对建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等内容进行协调，再以重点项目为抓手，重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理，完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。
二 “三规合一”，市区联动，促进实施
广州开展“多规合一”初衷是解决规划实施层面的问题，区一级是规划实施的主体，由广州市统筹，市区联动，市区两级，事权分配。
第一阶段：实事求是，发现矛盾。摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施。
第二阶段：应调尽调，减少失误。明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件。
第三阶段：注重实效，合理调入。确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。
三 颁布技术指引，推动各区（县级市）“三规合一”
颁布《广州市区（县级市）“三规合一” 规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各区（市）通过“三规合一”规划编制，实现从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台，将各种空间信息，如城市的发展战略、城乡规划、土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。
厦门经验
一 统一空间规划，细化“一张蓝图”
厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略规划，以战略规划统一发展思路和目标。摸清差异图斑共12.4万块，累计面积达306平方公里。经过多次部门协调和市区联动，以城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实全市统筹协调发展。
二 是划定用地管控边界，强化“底线思维”
按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等部门将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和海域及滩涂控制线等不同控制线落到同一张蓝图上。累计划定了生态控制线约980平方公里，建设用地规模控制线约585平方公里、建设用地增长边界控制线约700平方公里，产业区块控制线约118平方公里。
三 是转变政府职能，提升行政效率
厦门成立了市级领导小组，由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹协调功能。
四 是搭起统一业务协同平台
构建涵盖所有项目审批部门的统一业务协同平台，制定了一套透明高效的运行方案，初步实现了建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息的资源共享共用，实现各部门的业务协同管理。
来源：内容整合 | 编辑：王艳阳、林冬娜
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