加强工业用地保护政策供给——广东的探索与实践

导读

制造业是立国之本、强国之基，对经济的持续繁荣和社会稳定有重要作用。近年来，广东坚持“制造业立省”，重塑营商环境新优势，主动对接工业用地新需求，优化土地供应结构，调整土地供应时序，保障产业发展相关项目及时落地，推动产业的转型升级。本文认为，要推进工业用地保护，应通过国土空间规划强化刚性管控和弹性控制，同时继续推动土地利用向多功能混合、立体化开发转变，并建立工业用地全生命周期管理服务的政策包，引导各要素协同向先进生产力集聚。

文章作者：

罗伟玲，国地科技总工程师、高级工程师、注册城乡规划师

赖雪梅，国地研究院副院长，高级工程师，产业用地政策专家

周玉，广东省土地调查规划院，高级工程师

原文已发布于2020年《中国土地》第6期

工业用地保护的广东实践

以“底线思维”划定工业用地保护红线，保障产业发展空间。为了给产业发展预留足够空间，降低工业企业用地成本，保障工业用地规模，珠三角各城市通过划定工业区块控制线／工业保护线等刚性管控措施，保障工业用地供给。如：2016年，深圳、广州相继出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》《关于加快先进制造业创新发展的实施意见》，广州提出“全市工业用地占城市建设用地比重不低于25％”，深圳提出“全市工业用地占城市建设用地比重不低于30%”。2017年，广东省印发《降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施的通知》，明确各地市要划设工业用地控制线。随后，佛山、东莞、珠海等多地也相继开展工业用地保护红线划定工作，坚持“像保护耕地一样保护工业用地”的底线思维。各地划定工业用地保护红线占城市建设用地的比例基本控制在25%～35%，也相继出台强化产业用地的保障政策，并将工业用地保护红线落到国土空间规划中，将工业用地保护红线与“三旧”改造、城市更新、土地整备等举措相互配合。

开展村级工业园“工改工”，激发工业园活力。广州、深圳、东莞等地以政府为主导，重点推进村级工业园“工改工”，即通过存量低效利用工业用地再开发实现产业转型升级。顺德区出台政策，从规划引领、政府主导、政策保障、资金支持以及部门联动等方面，提出促进村级工业园升级改造的策略与措施。其中，建立区级联审会议制度，原则上坚持每周一会，着力解决推进村改工作中的规划、资金、土地整理、补偿方式、项目推进等问题；精简审批事项、强化“一窗受理”、实现审批信息实时共享互通等，提升村改项目报建审批效能；根据“一园一策”的原则，推行容缺受理制度、承诺制信任审批等。

全域统筹探索土地整备，为产业发展腾出空间。存量用地开发实质是用地整合、产权重构，其核心是收益的再分配。2012年，深圳的存量用地供应首次超过新增用地供应，迎来了城市发展的拐点，进入以存量用地开发为主的时期。自2011年，深圳累计出台土地整备政策文件30余个，初步构建了以房屋征收、历史遗留问题处理、利益统筹等为核心的土地整备政策体系，提出“土地+规划+资金+地价”的利益统筹政策框架，明确了未完善征（转）地补偿手续规划建设用地的留用土地比例，有效规范和指导了各阶段的土地整备工作。同时，以利益统筹为核心、以政策统筹为支撑、以规划统筹为抓手，深圳构建产业用地用房供需服务平台，持续高质量、高效率配合招商产业用地相关工作，确保产业用地的精细化、有序供应。

加强新型产业用地（M0）管理，助推产业转型升级。为适应传统工业向新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、2.5产业等转型升级需要，深圳率先提出新型产业用地（M0）的城市用地分类，探索土地使用从单一功能向多功能混合型转变。新型产业用地（M0）相较于传统工业用地，一是允许分割转让，新型产业用地项目用房基本都允许有条件地分割登记、销售、转让，可按幢、层等基本单位进行分割；二是允许配建不超过建筑面积30%的生产服务等配套设施，更符合当前产业转型升级发展的诉求。

探索“供地即开工”模式，提高供地效率。提高产业用地供应效率是优化营商环境的重要一环。2018年，广州市明确提出试行“带规划方案”土地出让，探索“供地即开工”模式，即政府在土地出让前，将城市设计、建设工程方案、功能运营、基础设施建设要求等相关条件予以明确，作为土地出让的前提条件，纳入土地出让合同，并要求受让人在取得土地后须按照合同约定的条款进行施工建设和经营，落实相关的条件和要求。

进一步推进工业用地保护的建议

通过国土空间规划强化刚性管控和弹性控制。坚持总量锁定，将工业用地保护线落实到国土空间规划中的“第四条线”。即：永久基本农田红线、生态保护红线和城市开发边界后的“第四条线”，以规划线刚性控制，锁定总量。优化空间供给质量，以功能分区为抓手，强化经济导向的间接控制，发挥市场调节作用，推进工业用地市场化配置，形成“自下而上”与“自上而下”有机结合的土地开发利用新机制，促进空间利用向集约转变。

继续推动土地利用向多功能混合、立体化开发转变。构建现代产业体系中涌现的多元化新产业、新业态和新模式对土地功能复合利用和立体化开发提出了新的要求，土地由平面化拓展利用向空间立体化三维配置渐成趋势。在严格保障工业用地发展空间的基础上，按照市场调节、优化配置、公平竞争的原则，创新产业用地供应模式，如：探索工业大厦模式，发展多层次、多样化的产业空间载体，注重混合开发、垂直开发，以重点区域容积率提升和地下空间开发利用为载体，优化容积率管理，有序提升地下空间开发利用水平，在有限的土地上提供更多“三生”空间。

建立工业用地全生命周期管理服务的政策包，引导各要素协同向先进生产力集聚。从工业用地与工业企业一体化融合的全生命周期管理需求出发，摸清全省工业企业土地使用分布及利用状况，建立全省工业企业用地利用现状成果数据库，按照利用效率高、要素供给多的原则，开展“一平台+三机制”建设，即搭建工业企业用地绩效大数据平台，建立以全要素生产率提高为核心的企业综合评价机制、以资源要素差别化配置为重点的激励退出机制、以大数据为支撑的预测决策机制。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章来源：中国土地

图片来源：网络，版权归原作者所有

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