孙蔷蔷：学前教育治理的价值、成效与路径｜关注

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学前教育治理是深化教育改革的目标之一，是建设教育强国的制度保障，是教育转型发展的时代要求。目前我国学前教育治理取得了哪些经验成效？各级政府如何进一步加强学前教育治理水平，推动学前教育区域治理体系和治理能力现代化？一起来看中国教育科学研究院基础教育研究所副研究员孙蔷蔷的阐述——

《中国教育现代化2035》要求“推进教育治理体系和治理能力现代化”。近年来，我国学前教育管理部门不断推进管理方式改革和管理水平提升，并在学前教育改革发展中取得了显著成绩，然而总体上学前教育仍然是各级各类教育的短板，学前教育发展不平衡不充分的矛盾还有待解决。各地政府应积极推进学前教育治理体系建设，加快和保障学前教育的规范、健康、可持续发展。

一、学前教育治理的价值意义

（一）学前教育治理是深化教育改革的目标之一

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标是党和国家在不断适应经济社会发展变化和总结治国经验的基础上提出的。[1] 教育改革作为全面深化改革的主要领域，应当围绕这一目标完善教育治理体系，推进高水平教育治理能力的建设。教育治理是国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。[2] 学前教育作为国家教育体系的有机组成部分，由“管理”迈向“治理”体现了从学前教育管制型政府演化成服务型政府，对整个教育治理体系发展和教育改革具有重要意义。

（二）学前教育治理是教育强国建设的制度保障

建设教育强国基点在基础教育，学前教育作为基础教育的基础，是教育强国建设征程中的重要一环。习近平总书记提出，从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变，必须以改革创新为动力。要坚持系统观念，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平。[3] 现代教育制度是教育强国的制度保障，[4] 通过引入治理理念和治理机制，能够建立健全学前教育法律法规和制度体系，保障多元主体权益，激发办学主体活力，克服传统教育管理体制存在的权力过于集中、资源分配不均衡、教育质量不高等问题，为优化学前教育结构和功能提供保障。

（三）学前教育治理是教育转型发展的时代要求

新的历史时期，学前教育发展面临一系列挑战。在普及学前教育阶段，特别是在教育资源稀缺状态下，教育资源投入与产出是重要问题，学前教育发展存在各种差距。随着社会对学前教育优质普惠呼声的日益高涨，学前教育的发展方向已向“兼顾公平与质量”转变，发展模式也从关注经费增长、硬件改善等结构性要素的外延式扩张转向重视保教课程、师幼互动等过程性要素的内涵式提升。随着社会对学前教育需要的变化，教育管理方式也应当走向多方参与，使学前教育治理进一步走向科学化、公平化、优质化。

二、学前教育治理的经验成效

（一）协同治理，学前教育实现齐抓共管

治理的关键在于多方参与，学前教育治理应合理划分不同主体间的责权，形成多方主体良性互动、合作共赢的参与方式。目前，我国已经建立了“国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”的管理体制，“教育部门牵头，各有关部门分工负责”的管理机制基本形成，各级政府与相关部门联合出台系列政策和措施促进学前教育的科学治理与改革发展。如上海市组成了由17个部门合作的市托幼和学前教育工作联席会议，聚焦影响学前教育发展的关键问题进行调研商讨。

（二）依法治理，学前教育走向规范发展

依法治理是法治国家对教育治理的基本要求，党和国家注重学前教育发展模式的健康与和谐，坚持“依法治教、依规办园”，学前教育规范化水平不断提高。近10年来，我国学前教育管理制度逐步健全，先后修订出台《幼儿园工作规程》《幼儿园建设标准》《幼儿园教师专业标准》《幼儿园保育教育质量评估指南》等规范性文件，为提高幼儿园的办园水平发挥了重要作用，2024年基础教育“规范管理年”的提出也为加强学前教育规范监管提供了重要抓手和契机。同时，学前教育立法稳步推进，《中华人民共和国学前教育法（草案）》从学前教育的基本属性、管理体制、办园体制、投入保障、教师配备等方面保障学前教育持续健康发展，推动学前教育走上法治化轨道。较多省市也都制定了学前教育条例、幼儿园办园标准、幼儿园评估标准、民办幼儿园年检制度等，加强对各类幼儿园的监督和管理。

（三）科学治理，学前教育质量逐步提升

我国向着教育强国迈进，学前教育也正向着普及普惠安全优质发展。教育部从幼儿身心发展需要出发，印发《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》《幼儿园保育教育质量评估指南》等文件，积极推进“幼小衔接”攻坚行动，深入开展“小学化”专项治理，建立一批幼儿园保育教育改革实验区，为科学保教提供强有力的专业引领。各地重视学前教育质量提升，如陕西、湖北等地严禁任何单位和个人以各种名义向幼儿园推销幼儿教材和教辅材料；贵州、辽宁等地采取多种举措，明确规定幼儿园保教内容，大力提高园长教师科学保教水平；安徽、重庆等地通过将年度考核、检查通报、明确责任人、一票否决等措施制度化，建立整治“小学化”现象的长效保障机制和动态监管机制。为了促进幼儿园质量的均衡发展，各地还积极推广“名园+民园”“名园+新园”“名园+薄弱园”的集团化办园模式，通过幼儿园共同体等方式，提升优质园的辐射力，提高薄弱园的办园质量。如广东省深圳市教育局通过学区化治理促进学前教育管理过程精细化、师资队伍专业化、办园水平优质化，学区内实行党建、行政、研训、督导“四位一体”的现代化学前教育治理模式，推进办园质量不断提升。

三、学前教育治理的推进路径

（一）治理原则：坚持“政府主导”与“多方参与”

首先，学前教育作为一种准公共产品，政府应承担元治角色，在教育治理中发挥主导作用。各地应充实学前教育管理力量，建设一支与学前教育事业发展规模和监管任务相适应的专业化管理队伍，对学前教育进行宏观规划、统筹和调控，主动与其他部门沟通协调、开展合作事务，引导其他职能部门参与学前教育治理。如北京市海淀区教委为解决区级专职教研员数量不足问题，从北京市区两级示范性幼儿园中聘请57名具有优质园所保教管理经验、专业指导能力和责任心强的业务干部作为兼职教研员，充实教研队伍，提升区域教研水平。

其次，学前教育治理变革的主要任务是整合学前教育资源以实现学前教育治理效能的最大化。各地行政部门可以通过授权或委托等方式实现对学前教育服务的多方参与，明确规范相关权责，强化上下沟通与横向联系机制，构筑政府依法管理、家校协力办学、社会共同参与的教育治理体系。如成都市青白江区探索建立学前教育“管办评分离”管理机制，利用国有资产向社会购买优质教育管理服务，通过依法依规管理、引导自主办园、开展多元评价等措施，提升学前教育服务水平。

（二）治理制度：加强“依法治教”与“保障力度”

首先，各地应完善学前教育相关法律和制度体系，推进地方教育立法进程。当前，从国家层面已经搭建起保障和促进学前教育发展的政策框架，即将出台的《中华人民共和国学前教育法》也会使学前教育在拥有科学政策体系的同时形成法律保障，使学前教育的治理有法可依。各级地方政府有责任和义务从法治层面对学前教育治理进行顶层设计，因地制宜制定发展学前教育地方政策，规定行动指南。如山东、浙江等省份和广州、青岛等城市都制定了学前教育条例，为学前教育发展提供强有力保障。

其次，学前教育治理应以财政和人员保障为前提。各地应完善基本财力保障机制，拓宽财政性学前教育经费投入渠道，完善学前教育成本分担机制，解决好普惠性幼儿园问题。如天津市由市、区两级财政对普惠性民办园按照等级给予2800元至4400元的生均年补助，极大激发了举办者的积极性，全市五年间新增600余所普惠性民办园。在师资配备方面，要明确治理的本质是培养人，各地应在规范幼儿教师聘用与管理、严把教师选拔聘用入口关的基础上，通过薪酬待遇、专业支持等多种方式激励教师爱岗敬业。如广西柳州市实行非在编与在编教师“四个统一”管理，即统一人员准入标准、岗位管理、待遇保障和流动管理；上海市支持保育人员专业发展，要求保育人员接受不少于40课时的师德培训，提升保育员的职业归属感、获得感，打造一支稳定、专业、安心的保育员队伍。

（三）治理工具：注重“监督管治”与“激励支持”

一方面，我国幼儿园办学水平参差不齐，政府应当捋顺各职能部门的监督管理权，加强对辖区内幼儿园的资格审查与监管力度，落实幼儿园的准入管理，强化对幼儿园教职工资质和配备、收费行为、安全防护、卫生保健、保教质量方面的动态监管，健全幼儿园安全防护体系，对伤害儿童、违规收费等行为依法依规严肃处理。如天津市建设市、区、幼儿园三级监控系统，通过信息化手段实现对幼儿园日常信息的实时采集和线上巡查，针对发现的问题及时通报、立整立改，切实加强对各级各类幼儿园办园行为的日常监管。

另一方面，政府在刚性治理的同时要兼顾柔性关怀，积极尝试不同性质的治理工具，以民主协商为原则，以信任机制为基础，以沟通交流为手段，以激励支持为目的，构建多元主体协同参与的治理体系。如重庆市开州区对每提升一个等级的普惠性民办园进行分类分档奖补，对安保水平高、安全措施到位、当年度未发生安全责任事故的民办园按照评估等级给予奖励。浙江省海宁市出台《幼儿园基本信息备案及公示制度》，利用互联网等信息化手段向社会及时公布并更新幼儿园办园条件、教职工配备、质量评估等方面信息，主动接受社会和群众监督，不断提高学前教育办学质量。

注释

[1] 陈金芳，万作芳. 教育治理体系与治理能力现代化的几点思考[J]. 教育研究，2016，37（10）：25-31.

[2] 褚宏启. 教育治理：以共治求善治[J]. 教育研究，2014，35（10）：4-11.

[3] 习近平. 扎实推动教育强国建设[J]. 求是，2023（18）：1-4.

[4] 高书国. 新时代中国教育改革内在逻辑与政策建议[J]. 国家教育行政学院学报，2018（1）：8-13.

本文系国家社会科学基金2022年度教育学国家青年课题“县域学前教育高质量发展评价指标体系研究”（CGA220303）的研究成果

（作者系中国教育科学研究院基础教育研究所副研究员）

文章来源｜《人民教育》2024年第11期

文章作者｜孙蔷蔷

封图来源｜《中国教育报》通讯员 杨韬 摄

责任编辑｜冉楠

微信编辑｜陶玉祥

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