刘超：建议生态环境监管体制上，将规定生态环境部门统一监督管理｜国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会
2022年9月14日，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会、中国政法大学法学院联合主办的“国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会”在线召开。来自高校和科研院所的专家、国家公园和自然保护区的代表，以及绿会保护地主任代表等与会嘉宾，就目前我国国家公园和自然保护区建设实践、存在问题和困惑等情况，对国家公园法立法草案和自然保护区条例修订草案提出建议。会议在绿会融媒的百家号和微博等平台进行视频和图文直播，中国小康网、科创中国、科技工作者之家同步直播，7.4万人在线参与。
以下是华侨大学法学院教授、院长刘超的建议分享如下：
《国家公园法（草案）》（征求意见稿）的立法理念、框架结构与制度设计，整体上契合我国新时代生态文明体制改革方向，提炼和表达了我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设的法治需求。现从以下三个层面，对《国家公园法（草案）》（征求意见稿）（以下简称“《草案》”）提出完善建议：
一、立法理念和思路层面
《国家公园法》需要体现生态文明体制改革最新成果、将政策转换为法律。我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设的立法，具有鲜明的政策驱动、先行先试的特征，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）《建立国家公园体制总体方案》等政策体系对国家公园的体制建设与改革作出了宏观部署、体制改革试点进行了实践探索，需要结合立法规律将政策部署与体制改革试点吸纳入《国家公园法》。其中，政策向法律的转换路径是关键。
1.重视我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设的立法规律与需求
我国正在建设以国家公园为主体的自然保护地体系，国家公园在自然保护地体系中具有“主体”地位。相应的，在自然保护地立法体系中，《自然保护地法》与《国家公园法》以及自然保护区、自然公园的立法构成“基本法+专类保护地法”关系，《自然保护地法》在应然状态上应定位为上位的基本法。当前在立法计划与立法实践中，《国家公园法》早于《自然保护地法》立法，亦应为可能的《自然保护地法》立法预留立法空间，比如，《草案》第1条的立法目标条款中，“构建国土空间保护新格局，完善生态文明制度体系，维护国家生态安全，为子孙后代留下珍贵的自然资产”的表述是否作为《自然保护地法》的立法目的更合理？《草案》第1条规定的立法目的可以更具有针对性。
2.如何处理《国家公园法》与环境法典的关系
在国务院机构改革后之后，正在启动编纂研究的环境法典将吸纳机构改革成果，在生态环境监管体制上，将规定生态环境部门统一监督管理。同时，《草案》第6条第1款规定：“国务院林业草原主管部门负责全国国家公园的监督管理，国务院其他有关部门按照职责分工承担国家公园相关工作。”“国务院林业草原主管部门”对国家公园的监督管理职权与生态环境部门统一行使生态环境保护职责之间的关系处理、事权配置问题，是否需要、如何更合理地在《草案》中前瞻性地予以规定？
3．章节划分的逻辑与结构
《草案》第四章为“社区发展”。“社区发展”与“规划设立”“保护管理”“公众服务”“资金保障”“执法监督”其他各章的关系的逻辑关系？
在《建立国家公园体制总体方案》的政策体系中，是在第六部分“构建社区协调发展制度”中规定“建立社区共管机制”，系统梳理前后各部分规定的内容，《建立国家公园体制总体方案》“构建社区协调发展制度”及其中的“建立社区共管机制”更多是作为促进国家公园建设的一种创新机制。《指导意见》中的结构划分更为清晰和具体，是“四、创新自然保护地建设发展机制”部分中规定“探索全民共享机制”及“推行参与式社区管理”，也即是在“自然保护地建设发展机制”体系中规定的“社区管理”。
综合政策体系来看，关于“社区协调发展”或“社区管理”主要还是自然保护地（国家公园）建设的创新机制。则《草案》第四章的标题及其条文内容上是否要斟酌？另外，政策体系中的“发展”的概念如何转换为法律上的概念？是“社区”的“发展”还是“自然保护地（国家公园）”的“发展”？
二、立法逻辑与技术层面
1．立法用语上的明确与统一
（1）《草案》中有10余处使用了“可以”，根据《立法技术规范》，“可以”在立法中有多种内涵，建议在关于管理机构职责的规定中，将“可以”修改为“应当”更为明确，比如第21条第3款的规定。
（2）《草案》第22条使用了“居民”，第39条和第40条第1款使用了“社区居民”，第40条第2款使用了“原住居民”。建议可以考虑统一规定。
2.管理体制中管理职权职责的明确规定
在国家公园立法中，管理体制的明确规定尤为重要，《草案》第三章中对于国家公园管理机构的管理职能的规定还不够明确、具体、体系化。建议体系化具体规定国家公园管理机构的主要职能及具体管理制度。
3.转致条款立法技术的使用
（1）《草案》第35条第1款及对应第63条第1款完善建议
第35条第1款：“禁止在国家公园范围内引进、释放或者丢弃外来物种。”
第63条第1款：“违反本法规定，在国家公园范围内引进、释放或者丢弃外来物种的，由国家公园管理机构责令改正，处五万元以上二十五万元以下的罚款。”
建议：如果统一规定“禁止”在国家公园范围内引进、释放或者丢弃外来物种，是否在违法行为法律责任的规定中，根据行为严重性与致害性程度予以区分？“违反本法规定，在国家公园范围内引进、释放或者丢弃外来物种的，应当按照《中华人民共和国生物安全法》的有关规定承担侵权责任。”
理由：参考《生物安全法》第60条第3款：“任何单位和个人未经批准，不得擅自引进、释放或者丢弃外来物种。”
《生物安全法》第81条：“违反本法规定，未经批准，擅自引进外来物种的，由县级以上人民政府有关部门根据职责分工，没收引进的外来物种，并处五万元以上二十五万元以下的罚款。
违反本法规定，未经批准，擅自释放或者丢弃外来物种的，由县级以上人民政府有关部门根据职责分工，责令限期捕回、找回释放或者丢弃的外来物种，处一万元以上五万元以下的罚款。”
（2）《草案》第35条第2款完善建议
第35条第2款：“禁止在国家公园范围内排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质。”
建议：“禁止在国家公园范围内排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质。禁止未按规定排放、倾倒或者处置其他废弃物、污染物。”
理由：如果规定污染防治条款，要考虑逻辑周延性，区分“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”与“其他废弃物、污染物”。
（3）《草案》第63条第2款完善建议
《草案》第63条第2款：“违反本法规定，在国家公园范围内排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的，依照有关法律法规的规定处理、处罚。”
建议：“违反本法规定，在国家公园范围内排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的，未按规定排放、倾倒或者处置其他废弃物、污染物的，依照有关法律法规的规定处理、处罚。”
理由：与《草案》第35条第2款对应。
三、具体条款的完善建议
1．第8条完善建议
第8条 国家采取财政、金融等方面的措施，支持国家公园建设。县级以上人民政府应当将国家公园保护发展纳入国民经济和社会发展规划。
建议：“县级以上人民政府应当将国家公园保护发展纳入国民经济和社会发展规划。”应当修改为“省级以上人民政府应当将国家公园保护发展纳入国民经济和社会发展规划。”
理由：《指导意见》“结合自然资源资产管理体制改革，构建自然保护地分级管理体制。按照生态系统重要程度，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3类，实行分级设立、分级管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然保护地由国家批准设立；地方管理的自然保护地由省级政府批准设立，管理主体由省级政府确定。”
《建立国家公园体制总体方案》：“（九）分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。”
《草案》第5条。
《云南省国家公园管理条例》第5条：“省人民政府应当将国家公园的发展纳入国民经济和社会发展规划，建立管理协调机制，将保护和管理经费列入财政预算。”
《武夷山国家公园条例（试行）》第4条：“省人民政府应当加强对武夷山国家公园保护、建设和管理工作的领导，将国家公园保护、建设和管理纳入国民经济和社会发展规划。”
（2）第11条完善建议
第11条：“国家支持开展国家公园科学技术研究开发和应用推广，加强国家公园保护专业技术人才培养，提高国家公园科学技术水平。” 建议：“提高国家公园科学技术水平”不够明确，“建设”“保护”“科研监测”科学技术水平？
（3）第24条第3款完善建议
第24条第3款：“国家公园范围内集体所有土地及其附属资源，按照依法、自愿、有偿的原则，通过租赁、置换、赎买、协议保护等方式，由国家公园管理机构实施统一管理。”
建议：建议该款修改为：“国家公园范围内集体所有土地及其附属资源，按照依法、自愿、有偿的原则，通过租赁、置换、赎买、协议保护等方式，实施多元化保护与管理机制。”
理由：第一，该款规定源自《指导意见》“四、创新自然保护地建设发展机制”“（十七）创新自然资源使用制度。”中的“……对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源，按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益，实现多元化保护。”在机制创新的主旨上，更强调是“多元化”的机制适用，不仅仅是国家公园管理机构一元主体的“统一管理”？（2）参考IUCN的自然保护地治理机制类型，多种自然资源权属主体以多种方式参与，更重要的机制意义在于“多元化保护与管理”。
整理/子舒 审/刘超 编/青鸯
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