『前线电台』x 未来沙龙 │ 008 巴以问题的国际法视角

5月27日，在巴以双方签署了停火协议之后，联合国人权理事会第三十次特别会议通过决议，设立一个持续运作的独立调查委员会，针对2021年4月13日之前和之后在包括东耶路撒冷在内的巴勒斯坦被占领土和以色列发生的侵犯和践踏人权的指控进行调查。

此次调查与先前相比有什么变化？这些变化反映了联合国在巴以问题中发挥怎样的作用？从国际法的视角如何看待巴以双方长久以来在冲突中力量与话语的纠葛？孰对孰错，从来不是非黑即白。在本次未来沙龙中，我们邀请到媒体编辑和中东观察者刘波，与主播对谈，分享自己对这些问题的所思所想。

本期沙龙已制作成『前线电台』第八期节目

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在本期节目中你将听到：

00:02:13

联合国本次入场有什么特别之处？

00:23:22

国际法的介入过程反映了巴勒斯坦怎样的国家地位？

01:06:55

巴以和平协议何以诞生？又何以名存实亡？

01:31:54

巴勒斯坦难民在国际法上的身份与权利是怎样的？

01:40:47

法律能解决巴以问题吗？

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配乐来源：《世界尽头》，选自鲸鱼马戏团《撒哈拉海》专辑。

感谢鲸鱼马戏团为本期播客提供配乐。

本期嘉宾

刘波

媒体编辑，中东观察者。

「现在迫在眉睫的问题是，被占领土上的巴勒斯坦人受到了非常不公正的待遇，他们无法像世界上其他地方的人一样生活在安全和自由的环境之中。针对这个问题，国际法可以发挥很大的作用。而进一步的政治解决，一方面需要巴以双方的努力，另一方面也需要国际舆论的支持。重要的是，我们应该正确地讲述故事，而不是用一些简单的概念、标签去描述双方。中国网络上也有关于巴以问题的争议，但是我觉得，了解是最重要的。不管你是支持哪一方，多一点了解，我们才能去帮助他们提出更合理的建议，或者说使大家有更正确的认知，这样才能比较好地解决问题。」

本期主播

Michael

坐标阿姆斯特丹，曾经在红色高棉审判中代理种族屠杀受害者的一只稀有国际刑法律师，国际法促进中心及共同未来发起人。

本次沙龙精彩内容回顾

活动截图

联合国本次入场有什么特别之处？

本次调查委员会的职权范围相较以前有所扩张，不仅包括事实调查，还包括原因调查和提高诉讼的可受理性等。本次调查委员会在调查完毕后，如果认为涉嫌战争罪，或者是反人类罪等罪行，可能可以把它提交给国际刑事法院（International Criminal Court, ICC）。之前的数次调查，主要是涉及一些事实性的调查，更早时还存在实况调查委员会（Fact-Finding Mission, FFM）。此次调查职权相较之前扩大，也反映了国际舆论对于本轮巴以冲突的重视程度提高的趋势。

值得注意的是，调查委员会只是开启正式的国际法程序的前奏。因为调查的结论不是司法结论，它的最终调查结果可能是存在战争罪的嫌疑，而不能直接认定以色列构成战争罪，或者哈马斯构成战争罪。

纳兹哈特·沙米姆·汗（Nazhat Shameem Khan）

主持决议投票前辩论

图片来源 | UN Web TV

如何认定巴勒斯坦的国家地位？

1974年，联合国就授予了巴解组织联合国观察员的身份。1988年，巴勒斯坦宣布建国，联合国也宣布以“巴勒斯坦”代替“巴勒斯坦解放组织”作为联合国官方称谓。2012年，巴勒斯坦正式成为联合国的非会员国观察员国。尽管如此，人们仍然在讨论巴勒斯坦建国问题，因为巴勒斯坦并没有正式划定自己的领土边界，也并没有建立真正有自治权的机构。

2015年1月1日，巴勒斯坦根据《罗马规约》第12(3)条（“检察官依照第十五条开始调查一项犯罪”）发表声明，接受国际刑事法院对“2014年6月13日以来在包括东耶路撒冷在内的巴勒斯坦被占领土上”所犯指控罪行的管辖权。巴勒斯坦于2015年1月2日向联合国提交了加入《罗马规约》的文书。

2015年4月1日，该规约对巴勒斯坦开始生效。2021年春节，预审分庭做出了非常重要的判决，确定了巴勒斯坦作为国家，有权利接受国际刑事法院的管辖，虽然巴勒斯坦存在很多被占领土，但国际刑事法院的管辖权是以1967年的这条线来确定的。（友情提示：后文有对1967年绿线的介绍。）

值得注意的是，国际刑事法院的管辖权本身也是补充性的。是否将情势提交给国际刑事法院是国家自己的政治选择，巴勒斯坦将情势提交给国际刑事法院并不代表国际刑事法院支持巴勒斯坦。

此外，认为国际调查是针对以色列的说法有失偏颇。国际刑事法院所调查的发生在被占领土上的罪行，不仅包括以色列政府所制造的，也包括哈马斯等武装组织制造的，例如哈马斯涉嫌对平民区发射火箭弹。

联合国大会181号决议与1947年巴以分治方案

1947年联合国大会通过的181号决议最终决定将53%的土地划分作为未来的犹太国，把47%的土地作为未来的阿拉伯国。该决议还将耶路撒冷定性为国际自由市，是具有独立地位的实体。

联合国大会181号决议是巴以冲突的重要根源。阿拉伯国家不承认该决议，以色列表示承认181号决议，虽然以色列承认181号决议，但只认可其中建立以色列国的这一部分，并不认可其规定的领土边界部分。

尽管如此，联合国大会181号决议依然具有其历史意义。它不仅承认了以色列国，也承认了巴勒斯坦国。1988年，阿拉法特领导的巴解组织接受了联合国大会181号决议。在当时，巴勒斯坦拒绝接受该决议也没有实质意义，因为该地区大部分土地已经被以色列占据了。巴解组织接受了该决议后顺理成章地成立了巴勒斯坦国，巴勒斯坦建国也就有了一份历史性的文件作为基础。

1947年联合国分治计划示意图

图片来源 | 联合国网站

需要强调的是，以色列认为自己在这个地区的历史记载于圣经之中，而国际法不会认可以色列基于几千年前的历史要求在该地区建国的主张。否则，历史上有很多民族都可以到别的地区要求建国，国际秩序完全无法得到维持。因此，在联合国的宪章秩序和二战以后去殖民化的历史背景之下成立的国家有一个根本性，甚至排他性的原则就是，殖民地，包括委任统治地的未来应当由土地上的人民决定。无论是联合国，还是英国或法国这样的殖民地宗主国，都不可以替殖民地的人民做出选择。

联合国安理会242号决议及1967年绿线 (Green Line)

联合国安理会在1967年通过242号决议，明确要求以色列撤出其在1967年第三次中东战争中占领的领土——加沙地带和约旦河西岸两处。基于联合国安理会242号决议，国际社会确定了巴勒斯坦和以色列如果按照两国方案建立国家，应以“绿线”作为边界。

图片来源 | 联合国网站

关于联合国大会及安理会的决议是否对成员国具有法律效力：各国在加入联合国时，都要接受《联合国宪章》，这是一个国际法的条约。《联合国宪章》第103条指出，宪章义务优先于其他的国际义务。但是《联合国宪章》没有明确联合国机构，如大会、人权理事会、安理会通过的决议的效力是否优先于其他的国际法渊源。《联合国宪章》也没有明确说明联合国大会决议的法律效力。但是联合国安理会的决议，尤其是安理会在在第七章维护和平与安全方面通过的决议基于《联合国宪章》的要求对所有的成员国具有约束力（Binding Force）。所以1967年的安理会242号决议确定的绿线十分重要。通俗来说，就是大家在打完这次仗以后，不能够通过再打仗单方面更改国家的边界线。“不允许以武力获取领土原则”也是近代国际法中基本的原则之一，否则世界又回到二战以前弱肉强食的年代。

巴以和平协议何以诞生？又何以名存实亡？

《奥斯陆协议》也是国际法渊源之一，形成了解决巴以问题的法律框架。1993年巴勒斯坦和以色列的领导人在挪威首都奥斯陆签署了《奥斯陆协议》，主要内容是支持巴勒斯坦在约旦河西岸和加沙地带设立自治当局，以色列逐步撤出被占领土。但是巴勒斯坦的最终地位、领土确定以及耶路撒冷问题，该协议并未涉及，而是表明留待巴以双方在最终谈判中解决。

时任以色列总理拉宾和巴勒斯坦领导人阿拉法特

在白宫南草坪握手

图片来源 | The U.S. Government Printing Office

1982年第五次中东战争中，以色列将巴勒斯坦人驱赶出黎巴嫩；1991年苏联解体，给社会主义阵营造成了非常大的冲击，考虑到社会主义阵营在大部分时间是支持巴勒斯坦的，巴解组织失去了部分依靠。在这种情况下，为什么以色列和巴勒斯坦会签订和平协议？

一方面，巴解组织有一种危机感，它已经不能保持不承认以色列的态度，否则巴勒斯坦在国际社会中将会越来越沉默，甚至会陷入事实上的死亡状态。另一方面，虽说以色列与美国的关系很好，但是当时许多发展中国家是不承认以色列的，而巴解组织对以色列的承认，能够让一大批发展中国家接纳以色列。事实上，《奥斯陆协议》的签署使得很多发展中国家，包括中国，跟以色列建交，之后以色列也进入了发展中国家的市场。从表面上来看，《奥斯陆协议》对巴以双方都是有利的事情。

《奥斯陆协议》在今天可以说已经“死亡”了。在拉宾被以色列的极端民族主义者刺杀之后，上台的内塔尼亚胡政府表示不承认《奥斯陆协议》以及两国方案。2000年后，第二次巴勒斯坦人起义爆发，3000多名巴勒斯坦人死亡，1000多名以色列人被杀，《奥斯陆协议》已经名存实亡。再到2020年5月，美国将驻以色列大使馆从特拉维夫迁到了耶路撒冷，同时以色列提出了对约旦河西岸的领土的吞并计划。巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯明确表示不再执行之前与以色列达成的任何协议中所承诺的义务，《奥斯陆协议》彻底“死”。

《奥斯陆协议》“死亡”或者说“名存实亡”的一个很重要节点在于以色列开始在占领区修建定居点。修建定居点的行为是违反国际法的，《日内瓦第四公约》第49条和47条规定，禁止通过战争吞并他国的领土，也禁止将本国的人口迁移到被占领土。以色列作为占领国只能暂时占领土地，但不能将人口迁移进去——这又体现出《奥斯陆协议》的一点不足：它没有对以色列修建犹太人定居点行为做出很强烈的否定性的规定，也没有任何惩罚性规定。

在被占领土上去修建定居点的违法性可能是在巴以冲突中争议最小的点，几乎所有国家都明确反对定居点的建设。联合国安理会也通过了很多的决议，1979年446号决议强调《日内瓦第四公约》对于阿拉伯被占领土的适用。1986年592号决议、605号决议以及之后的很多决议反复强调该问题。

同样需要定性的还有在被占领土上修建隔离墙的行为。联合国大会要求国际法院针对以色列在占领的领土上修建隔离墙的行为是否违反国际法发表咨询意见，最终法院以14票比1票认定以色列修建隔离墙的行为违反了一系列的国际习惯法，侵犯了巴勒斯坦人的民族自决权。以色列认为修建隔离墙是行使自卫权；国际法院的咨询意见指出，那些在约旦河西岸对以色列的袭击来自以色列控制的领土范围内，因此自卫一说不成立。

犹太人定居点与隔离墙

图片来源 | BBC

西岸被认定为被占领土，但加沙是否是被占领土是存在争议的。国际法学界有的观点认为，加沙地带还是被占领土，因为加沙的海岸线被以色列封锁，领空被以色列飞机控制。也有少数一些国际法专家认为加沙独立的政治实体，所以当哈马斯向以色列发射火箭弹，以色列是在行驶自卫权。巴勒斯坦地区不同土地的法律地位还处于变化之中，具体如何理解还是需要阅读专门的学术著作，其中可能涉及到更加细节性的问题。

巴勒斯坦难民在国际法上的身份与权利是怎样的？

根据联合国2019年的数据，全球被迫流离失所的人大概7950万，其中近2600万是难民，一半的人不到18岁，在2600万难民中有2000万左右是在联合国难民署的管辖范围內，大约560万是巴勒斯坦难民。

二战之后，国际上逐步形成了一套完整的难民保护相关的法律规则。1951年联合国通过的《关于难民地位的国际公约》和之后的议定书，将“难民”定义为“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于其一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事项留在他以前经常居住国家以外，而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人”。

但其实，《关于难民地位的国际公约》通过之前，巴勒斯坦难民问题就已经产生了。第一次中东战争爆发于1948年5月15日，巴勒斯坦将这一天成为“浩劫日”，在这次战争中，大量的巴勒斯坦人逃往邻国。

虽然联合国大会通过若干的决议，肯定他们作为难民的地位，但一些具体的问题在法律层面是存在争议的。比如，安理会242号决议仅提到，使难民问题得到公正的解决，但并未明确指出难民就一定能够回到他们房子。巴以双方在之前的谈判中选择将难民问题放在最后解决，因为他们觉得该问题太过棘手。双方愿意将问题放到最后去谈，也反映了双方的心理，巴勒斯坦方面其实愿意放弃一些难民的回归权，以获取别的方面的利益。

但另一方面，也有主张认为，巴勒斯坦人的返回权不是集体的，而是个人的。我们在中国观察巴勒斯坦问题，会有一个盲区，就是我们看不到「巴勒斯坦当局」和「巴勒斯坦人」的观点差别，比如说阿拉法特和普通的巴勒斯坦人的世界有什么不同。巴勒斯坦内部也有许多不同的声音，所以问题很难解决。

法律能解决巴以问题吗？

国际力量的介入，针对的是被占领土上可能的违法行为，但国际社会的介入很难解决以色列的配合问题。即使矛盾都解决了，比如说定居点建设停止了，隔离墙也拆除了，巴以问题仍然无法得到最终的解决。巴以问题的最终解决仍然需要双方通过政治谈判的方式，就一系列问题达成协议。它是一个政治过程，不是一个法律过程。

巴以问题的解决涉及到许多问题——边界、东耶路撒冷、难民、水资源分配、双方之间的外交关系……这些都是非常棘手的问题，是不能单靠国际法解决的。规则肯定是不是完善的，它只是提供框架，让大家在框架内解决问题。

巴以问题不是一方好人、一方坏人的问题。我们一定要注意现在怎么能够提升总体的幸福程度。最重要的一点，哪一方目前承受更大的痛苦？我们应该先帮助谁？以色列在巴以冲突中的力量远超巴勒斯坦，在这种情况下，以色列是否应该更加克制？

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文案 | 王云洲、王映懿、鱼蛋

编辑 | 阿佘

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