大连一区欲无偿收回十亿“金地”，民企称政府懒政致土地闲置

摘要：当下，越是艰难时节，越是检验法治政府建设成色的关键时刻。政府的任何行为、决定，都要将法治挺在前面。依法行政不仅仅是依法定程序行事，更关键的是，依法定禁令行止！

编者按：保护民营企业和企业家，护航民营经济，中央的重大决策需要落地生根。许多省市为此出台了相关政策文件，显示其台前的重视程度。可真到了现实中，幕后的考验并没有发发文件那么简单。

当下，越是艰难时节，越是检验法治政府建设成色的关键时刻。政府的任何行为、决定，都要将法治挺在前面，坚决做到依法行政。而依法行政不仅仅是依法定程序行事，更关键的是，依法定禁令行止！

早在2012年，新修订实施的《闲置土地处置办法》中，已明确要求政府招拍挂的土地必须是“净地”，禁止“毛地”出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置。

足见，禁止“毛地”出让的禁令，是在已然出现许多争议和非愿后果的情况下，才作出的“亡羊补牢”式政策法规调整。此后，全国还有没有“毛地”出让现象？

政府出让土地、发展经济，是为群众能改善居住条件、提升生活品质，而非为了增加收益、催肥财库。对群众有益的事，要抢着做、催着干，只争朝夕！

回看大连普兰店一起“土地无偿收回”纷争。早在2015年初，四家公司就花了十亿余元拿地。至今9年过去了，百亿小镇还停留在规划图上。如果其能建成，对改善周围环境、提升群众生活水平，笔者认为是有益的、值得推进的。

期间，政府有无主动推进这项工作？有无关心过此项目是否卡壳？是政策法律原因，还是行政行为致使卡壳？有无专门开会寻求和论证解决方法？

法治政府，既不可到处乱伸手，也不可当甩手掌柜；要冷静客观，而非冷眼旁观。

从涉事企业的一份“申请”来看，政府方似乎没有十分用心推进百亿小镇建设。申请中，企业称，其项目用地的详细规划调整已在2017年11月末公示完毕，但政府部门迟迟（拖沓10个月）没有履行审批程序，项目未能启动。

“现申请普兰店区政府领导协调解决此事为盼。”对于行政审批迟缓的原因，这份2018年9月的“申请”中有点出：因普兰店撤市划区后规划的审批权尚未明确。

笔者查询到，在2015年10月13日，国务院正式批复同意撤销普兰店市设立大连市普兰店区。2016年1月31日，普兰店区举行撤市设区成立大会。

单从时间节点来看，2017年11月末，撤市设区已近两年，还没明确审批权？笔者也会有质疑。不过，这一行政区划调整的背后，或许还有很多变数。

比如，有学者曾提出，“县级市政府在城市规划、土地规划上的独立性更强，变成城区后，要符合城市的统筹安排，独立权限将会变小。”

那么，原定的规划是否符合并入城市的整体规划？其在规划审批时会不会受影响？原来的小镇规划，新市府领导满不满意？这些都拷问和承载着地方政府信誉和行政允诺的兑付能力。

2017年前后，是房地产市场行情快速上扬的时代。土地为何拍后未建？期待当地政府给出其“完全无责”的充分理由和事实铁证。这极其关键！因为，根据法律规定，“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的”，政府无法以“满二年未动工开发”为由无偿收回。

值得一提的是，普兰店区政府在《行政复议答复书》中提到，大连市自然资源局普兰店分局曾向政府相关部门发出《闲置土地调查函》，但相关部门没有反馈意见，可以排除存在非企业原因造成土地闲置。

这一排除法运用的“行云流水”！不知能否说服公众，至少是没能说服笔者。好比，儿子问老子有没有犯错？老子闭而不答。儿子曰：“我老子没认，可以排除他犯错！”

现如今，多地政府陷入严重负债。他们会不会在盘算——该让那谁谁谁演“唐僧”了……‍

顶端新闻记者 高鑫

2015年，大连四家企业用十亿余元拍得34宗土地。七年后，普兰店区政府欲以“闲置土地”名义无偿收回这些土地。

企业一方则称，闲置原因在于政府懒政、不作为，对其提交的建设规划方案迟迟不作批复，导致项目无法正常开工建设。

另外，普兰店政府还被指违反“净地”出让制度，违法向四家公司交付“毛地”。地上至今仍有停车场、海参圈等被占用的瑕疵。

2月1日，顶端新闻记者联系大连市普兰店区政府相关负责人进行核实。截至发稿前，暂未收到回复。

不过，普兰店区政府在其出具的《行政复议答复书》中称，案涉宗地并不存在停车场、海参圈等瑕疵。公司拿地后，从未申请建设用地规划许可证，没有进行开工建设，也未申请延建。

上述《行政复议答复书》还提到，该宗地闲置超过两年，大连市自然资源局普兰店分局向政府部门发出《闲置土地调查函》，但相关部门没有反馈意见，可以排除存在非企业原因造成土地闲置。

百亿小镇“胎死腹中”

2010年，皮口镇改为皮口街道，其位于辽宁省大连市普兰店区东部，黄海之滨。

网上对它的介绍，多是停在2011年。那一年年末，皮口街道辖区总人口8.17万人，财政总收入7800万元。

2015年，皮口遇到一个发展机会。刚成立的大连皮杨中心城镇投资有限公司(以下简称“皮杨公司”)，用其四家全资子公司，以招拍挂的形式取得34宗土地，合计136万平方米的国有商住用地使用权。

皮杨公司控股股东武立中说，四家公司与普兰店政府签署了《国有土地转让协议》，全额缴纳了34宗国有商住用地的土地出让金10.82亿元。

缴纳土地出让金收据

皮杨公司向皮口街道办提交的一份相关申请显示，上述34宗地位于该街道。皮杨公司将在这些地上打造一个小镇，集养老、旅游、养生、度假、历史风情于一体的特色滨海项目。

“小镇的投资规模将达110亿元。”武立中说，小镇建成后，可以入住2万人，预计每年可以实现智慧健康产业产值50亿元。

2017年10月17日，普兰店区政府对“大连普兰店(皮杨)中心镇示范区控制性详细规划”进行了公示。

在小镇的规划中，有居住社区及配套幼儿园、社区医疗卫生站，有邮局、有小学、有养老院，有购物、餐饮、娱乐的商圈、步行街，有公园、有河流水系……

不过，这些个美好生活场景及百亿小镇，至今仍停在规划图上。公司人员新近拍摄的土地貌状视频中，地上除了成片的荒草，仍存有疑似停车场、海参圈等明显被占用的痕迹。

新近拍摄的宗地貌状。当事人供图

武立中告诉顶端新闻记者，那些海参养殖圈、停车场等，是从土地摘牌之前就有的。他们一直催促政府完成“七通一平”(指基本建设中前期工作的道路通、给水通、电通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整)，但至今未果。

据悉，早在2012年，新修订实施的《闲置土地处置办法》中，明确要求政府招拍挂的土地必须是“净地”，禁止“毛地”出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置。

普兰店区政府在出具的相关司法文书中称，经调查，案涉宗地并不存在停车场、海参圈等瑕疵。双方在2015年签订的《交地确认书》中，公司方同意按现状土地条件接收管理。

政府要“无偿收回”土地

没等小镇开工建设，普兰店区政府要无偿收回那些土地。

据介绍，2022年10月24日，大连市自然资源局普兰店分局向曾摘牌的四家公司分别作出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》(以下简称《决定书》)。

无偿收回决定书

大连皮杨海滨假日旅游有限公司是其中一家摘牌土地的公司。其收到的《决定书》称，普兰店市国土资源局与其签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该宗地没有办理土地使用权证或不动产权证书。

“我局认定上述宗地为闲置土地，且闲置时间已超过两年，已向你方送达了《闲置土地认定书》。根据《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请大连市普兰店区人民政府批准，依法无偿收回上述闲置土地使用权。”

据悉，《城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。

超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

《闲置土地处置办法》对闲置土地的处理也作了类似的规定：未动工开发满一年的，按出让价的百分之二十征缴闲置费；未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

武立中说，他们已就上述《决定书》提出行政复议。普兰店区政府在其《行政复议答复书》中，对“决定收回”那些土地进行了确认。

中止复议通知书

顶端新闻记者注意到，2023年1月9日，大连市政府就上述行政复议作出中止审理通知书，称因申请人(公司方)提出行政复议调解，根据规定其于2023年1月9日中止审理。行政复议中止原因消除后，将回复该行政复议案件的审理。

据悉，一年过去了，该起行政复议仍处在中止中。

未能动工原因引争议

企业一方认为，土地闲置的原因在于政府方“不作为”，没向四家公司办理规划批复等项目前期规划许可手续，才导致公司才没有如期开发建设。

武立中提供的《行政复议申请书》显示，公司一方称，案涉土地的首期项目——大连黄海智慧健康小镇项目，早在2017年9月，由皮口街道组织相关专家，对于此项目的控制性规划调整进行了论证。项目调整后的控制性规划文本内容，已通过普兰店区公共信息网公示完毕，但政府部门至今未履行审批程序。

普兰店区政府官网检索截图

顶端新闻记者在大连市普兰店区政府官网上检索发现，确有“大连普兰店(皮杨)中心镇示范区控制性详细规划”的公示。公示时间为2017年10月。

“多年来，公司一直积极与普兰店政府、大连市政府相关审批单位积极沟通审批事宜，但因普兰店撤市划区(2015年10月，经国务院批准)后的审批职能部门一直不明确，导致审批至今没有进展。未经政府规划批复，公司无法突破法律法规对土地开发的强制性要求而擅自违法开工。”

关于调整规划的问题，普兰店区政府在其《行政复议答复书》中回应，《国有建设用地使用权出让合同》对规划条件已有明确约定，公司可申请建设用地规划许可证，进行开工建设，但公司方从未申请，也未申请延建。

案涉宗地调规申请主体皮杨公司是案外公司，不是该宗地的土地使用权人；被申请主体皮口街道办，也不是法律规定的政府规划部门。无论申请主体，还是被申请主体都不符合规定，且该申请调规未获政府批准。

普兰店区发改局出局的文件

不过，普兰店区发改局却在2020年6月22日出具了一份红头文件——《大连市普兰店区企业投资项目备案确认书》。这是普兰店区发改局发给皮杨公司的，“你单位于2020年6月22日申报的《大连黄海智慧健康小镇》项目……请严格按照项目建设程序，依法合规推进项目建设……”

武立中告诉顶端新闻记者，企业调整详规方案需要土地所在地政府即皮口街道组织专家论证后，统一上报普兰店区政府审批。皮口街道上报后，普兰店区政府已经由政府公示网进行了公示。按照正常程序，公示期内没有异议的，普兰店区政府应当在公示期满后，向申请单位下达批示通知。但在公示期满后，普兰店区政府不作为，一直没给其下达正式的批示文件。

“如果政府认为当时申请的主体和程序不合法，那为什么还能将该调整规划方案在政府信息网上进行公示呢？”武立中说。

皮杨公司发函催促普兰店区政府尽快审批

而普兰店区政府在其《行政复议答复书》中还提到，大连市自然资源局普兰店分局曾向政府相关部门发出《闲置土地调查函》，但相关部门没有反馈意见，可以排除存在非企业原因造成土地闲置。

“公司的34宗土地，仅支付土地出让金就达10.82亿元，目前的市场价值已高达20亿元。”武立中说，普兰店区政府正是看上这块土地的价值能偿还其债务，才决定要“无偿收回”。

当初招拍挂的土地是否为“净地”？土地闲置多年有无政府“不作为”因素？如今无偿收回“决定”是否合理合法，跟债务清偿有无关系？2月1日，顶端新闻记者联系大连市普兰店区政府相关负责人，就上述争议问题进行求证核实。截至发稿前，未收到回复。

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