2017年中国教育改进报告

连接改变教育

 2017年，中国教育改进的价值、目标和话语在民众、学界与政府之间呈现进一步分化，政府聚焦宏观教育的长远规划，加快教育现代化，成为世界教育中心，教育发展的平衡与充分；学界关注的焦点在教育的专业性、品质、效力与质量提升以及杰出人才培养；民众更为关注教育的多样性、可选择性、公平与实惠程度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》所确定的价值、目标、措施对教育改进所发挥的作用进一步降低。高考招生制度改革平稳实施。教育系统全面加强党建工作，加强各级各类学校学生和教师党支部建设，实现党组织建设全覆盖。大中小学课程教材建设严把课程教材政治关思想关，落实意识形态工作责任制。教育经费得到保障。人民对美好生活的向往与教育发展不平衡不充分被确认为教育发展的主要矛盾。专业教育评价重视程度不够，影响教育改进和教育质量与效率提升。

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2017年中国教育改进状况

 2017年教育改进的主要方面有：

高考招生改革平稳实施

2017年，上海、浙江首届参加“新高考”的高中生完成录取工作。新高考改革给予学生和高校更多选择。9月，北京、天津、山东、海南作为第二批试点地区，正式在高一年级启动高考综合改革，其他各省都颁布了高考改革方案，依次在2020年前进入新高考。浙江、上海的高考改革试点比较严格地在国务院印发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》范围内进行，让多年形成的改革设想落实到实际行动。为解决上海、浙江的改革中暴露出选科过于功利依据兴趣不足，考试次数过多，师生压力大增等问题，11月浙江省公布高考招生改革调整方案，完善监管措施。

在招生录取改革方面，清华大学、南京大学、东南大学等多所高校实行大类招生，浙江实行“三位一体”招生，部分高校将高考分数作为录取依据的60%，另外40%依据综合评价和学校的测评，分类招考成为高职院校招生主渠道，这些有益的招生探索为进一步的招生改革提供了参考。

教育主体需求多样化

随着教育和信息、交通条件的改善，教育主体需求的多样化就逐渐显露出来。不同人心目中好教育、好学校的具体标准开始各不相同的：上优质而又实惠的学校成为普适度高的选择。尽可能少支出而得高回报已成为多数人选择教育的普遍取向，在幼儿园阶段挤着上公办园；留守儿童家长舍弃乡村义务教育段公立学校选择自费上私立学校；优质公、私立高中都会成为香饽饽，显示大多数人将优质作为第一选择，将实惠作为第二选择，在二者不可得兼时有条件的家庭就会花钱买优质。对优质教育需求随经济条件水涨船高。

只要条件稍有改善，父母就尽可能抬高对教育的需求。乡村稍有经济条件的村民都将自己的孩子送进镇上或县城学校就读；城镇居民中条件较好的又将自己的孩子送到更好的城市学校就读；城市居民除了竭力让孩子在当地挤进自认为优质的学校外，还在设法将孩子送到国外就读，留学低龄化现象继续扩大。

对教育的自主选择性增强。越来越多的家庭增强教育选择意识，对教育投资增长迅猛，选择“在家上学”、新私塾，其他教育形式的也呈增加态势，反映出公众教育需求的多样。

教育经费增长得以确保

2017年中国经济增速继续减缓，辽宁、内蒙古等地分别挤掉GDP数据的水分，教育经费投入继续保持了增长势头。2017年5月公布的2016年全国教育经费总投入为38866亿元，比上年增长7.57%。其中，国家财政性教育经费（主要包括公共财政预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为31373亿元，比上年增长7.36%。国家财政性教育经费占GDP比例连续5年保持4%以上，在提高教育经费使用效率和效益上作了一定努力，效果仍不够明显。

教育信息化程度加深

教育信息化硬件建设进展快速。2017年全国中小学互联网接入率已达90%，多媒体教室的比例增加到83%，师生网络学习空间数量增加，中小学教师、校长、职业院校的教师接受教育信息化的培训增多。信息技术与教育教学的融合加深。截止2017年12月，中国网民规模达到7.72亿人，互联网普及率为55.8%，超过全球平均水平4.1个百分点，优质教育资源能够为更广大的偏远地区师生共享，教育理念的创新和教学模式的深刻改变也随之发生。

基于信息技术的教育新样态出现。在线教育发展迅速，微课、慕课、翻转课堂、手机课堂、混合式学习等教学和学习新样态出现。2017年，教育+AI发展与运用迅速，主要集中在：自适应学习、智能测评、语音处理、图像识别、机器人等方面。与之相应的教育产品涉及K12教育阶段作业辅导、考试测评、课堂教学等，延伸至钢琴陪练、机器人等教育领域，出现多家融资亿元以上的企业，众多教师从重复性工作中释放出来。

高校和学科建设向前推进

2017年1月24日，教育部等三部委印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，提出设立专家委员会，确定一流大学和一流学科建设高校的认定标准。2017年9月，“双一流”名单正式公布，共有137所高校入围。高校教师职称评审权下放。2017年3月，教育部等五部门发出《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出要将高校教师职称评审权直接下放至高校，教育、人力资源社会保障等部门加强监管。

11月，教育部、人力资源社会保障部联合印发了《高校教师职称评审监管暂行办法》，在保障高校教师职称评审权力清单的同时，开出一份责任清单和管理服务清单。政府下放了事前的评审权，但要在事中、事后的监管方面建立起相应规则。高校教师职称评审权直接下放至高校，尚不具备独立评审能力的可以采取联合评审、委托评审的方式，主体责任由高校承担。高校副教授、教授评审权不应下放至院（系）一级。

新工科探新路。2017年2月，复旦大学主办综合性高校工程教育发展的战略研讨会，探讨高校如何在当前以新技术、新业态、新产业为特点的新经济蓬勃发展形势下，培养具备更高创新创业能力和跨界整合能力的新型工程技术人才，达成了10点“新工科”建设意见共识（“复旦共识”）。会后教育部发布《教育部高等教育司关于开展“新工科”研究与实践的通知》。

师范专业认证启动。在师范专业准入放开、规模扩大和质量进展缓慢的背景下，2017年10月教育部印发《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》，正式在全国范围内开始实施师范类专业认证，为师范教育质量提升提供依据，强化师范院校的使命意识，提高教师培养质量。高校产出一批具有国际影响力的标志性成果，高校进入世界排名前列数量显著增加，近100个学科进入世界前千分之一。

教育市场规模持续扩大

2017年，中国教育市场总规模约为9万亿元。随着人们对教育需求的不断增加，教育行业发展迅猛，市场规模持续扩大。政府财政性教育经费、社会教育固定资产投资、城镇和农村家庭教育支出是中国教育市场的资金主要来源。互联网在线教育市场强势崛起。在线教育以网络为渠道进行教学资源的分享、传播和学习，有效地解决了当前中国教育体制下师生资源不匹配、供需不匹配、时间空间限制等问题。在线教育能够针对不同的学习需求提供个性化的教育服务，实现真正意义上的因材施教。

2017年中国教育改进不足之处

 2017年中国教育改进面临的首要问题是目标分化，难以形成合力。新修订《民办教育促进法》实施及可行性遇到难题，亟需为民办学校发展明晰稳定的期望；农村教育发展的难题急需解决，教育体制单一分层，难以实现平衡充分发展；教育改进亟需切实的行动。

教育改进方向和目标未能聚焦

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》曾经在比较大的范围内汇聚各方面形成共识程度较高的教育改进价值、方向、目标和措施。2015年后《规划纲要》发挥的效力逐渐降低，到2017年中国教育改进的价值、方向、目标和话语进一步分化到此前未曾有过的程度。其中改变比较大的是政府提出新的宏观教育长远规划，加快教育现代化，成为世界教育中心，实现教育的平衡与充分发展；民众经过多年的体验与选择更为关注教育的多样性、可选择性、公平与实惠程度；学界关注的焦点比较长时间稳定在在教育的品质、效力与质量提升以及杰出人才培养。

由于方向和目标分化，难以形成合力，阻碍延缓了教育改进，形成新的方向和目标共识需要政府及行政人员减少任性，回归到以人为本、育人为本的基点，真正了解人民的教育需求，尊重教育规律；学界保持独立思考，不为社会情绪推波助澜，也不违背规律为不现实的口号做诠释；民众要进一步增强理性，找到真实的自己成长发展。

民办学校需消除前景不确定焦虑

2017年9月1日，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称新《民促法》）正式施行，而人们期待的该法《实施细则》却未能如期公布，到2017年最后一天也未见公布消息，使该法到了实施期无法真正落地，显示该法规定实行非营利性和营利性分类管理的办法在实施上遇到难题。

（备注：截至目前已有辽宁、安徽、上海、云南、天津、湖北、河北、内蒙古、陕西、江苏等多地相继公布《实施细则》）

主要障碍在于对民办学校的产权明定和清产核资难以施行，地方政府实行财政、用地、收费差别化扶持难以兑现，该法律制定者对实施环节的可行性考虑不充分，相关政策法规仅仅从行政管理立场出发，缺少依法治教和学校责权视角，使民办学校近年来处于发展前景不甚明了，未来期望不稳定的焦虑状态，亟待对该法中可行性过低，不切实际的条文终止实施，尽快划出民办学校发展的清晰底线，以利于民办学校发展。

农村中小学是改进的难点

长期形成的城乡二元结构与城镇化大潮叠加对教育影响巨大，部分农村地区中小学发展出现危机。生源减少，教师老化，英语、音乐、体育、美术、劳技、信息等科目专任教师匮乏，教师结构性短缺突出，教学水平低，家长不放心，危机的规模、范围、影响仍处在发展过程之中。此类学校90%以上的新教师补充依靠特岗教师，勉强有个别特岗教师派到村小也是满1年即要求调离，甚至有特岗教师因此选择离职。留任的特岗教师几乎全部集中在镇中心学校，特岗教师质量偏低。年轻教师教学任务是老教师的几倍，工资却只有老教师的一半，心里很不平衡。

教育部已提出按照生师比和班师比两种方式配农村学校教师，不少地方未能落实，依然仅按生师比配教师，对农村小规模学校不利不公平。按师生比1:19的最新标准测算，各村小及教学点教师严重超编，但从教育教学工作需要看各校又严重缺人，不得不聘请代课或短期聘用教师。

教育平衡充分发展需改变层级性单一办学主体

教育发展的区域、城乡、校际、人群之间还存在着较大差距，区域间各级各类教育在办学理念、投入、条件、标准等方面都差异巨大，教育发展不平衡不充分的问题依然严峻。教育供给主体的层级性和单一性使得不同学校对应隶属于不同层级的行政机构，获得不同的经费和政策资源，这是产生并延续教育发展不平衡不充分的根本的体制性原因。

供给主体单一还使得供给结构单一和能力不足，供给的教育产品单一、粗放，优质教育资源供给能力不足不均衡，与人民教育需求的多样、个性及实惠之间矛盾越来越突出。学生天性的多样性与社会用人机构对人才需求的多样性都需要改变教育供给主体的单一性、层级性和封闭性。当教育的供方是有层级的单一主体就会与教育需求方平等公平多样性的需求之间存在必然的矛盾。从政府管理体制到资源配置等各方面改革来改善教育供给，才能从根本上解决教育的供需矛盾。已有的优质教育资源按供给方的层级提供给社会才导致需求方的不公平感存在。事实说明靠有层级的单一的教育供给主体不可能实现教育的平衡又充分的发展。

改革供给管理体制机制，实现政府角色的转变，增加教育供给主体的多样性和平等性，减少供给主体的层级，建立扁平式多方治理模式，才能为教育平衡与充分发展创造更适合的体制基础。在此基础上，做好优质教育资源的公平有效配置，依据公平和因材施教的原则，向高效、多样化的目标平衡配置优质教育资源，才有利于受教育者全面发展和健康成长，有利于国民素质的提高和民族创新能力的培养，有效解决中国现阶段教育供需所呈现的突出问题。政府要做好多主体参与发展教育的整体规划、规则制定和各方协调工作，同时给地方和各类教育主体及当事人放权，建立矛盾的分散机制，避免矛盾积累或过度集中。

教育质量、品质、效率提升需提升专业评价地位

中国教育较长时间以来质量、品质、效率不高的主要原因是专业评价地位不高、专业性不强，导致忽视质量。而评价是工作的驱动和导向，评价结果是地方政绩的显示，评价方式和专业水平直接影响着教育工作实际效果。由于目前教育管办评分离不到位，专业评价在政府和学校工作中的地位不高、专业性不强，仅仅依赖看考分的考试，缺少对学生的综合素质评价；多数地方还只有第一方和第二方评价，缺少第三方评价；受利益关联和专业水平限制，评价工作难以做到客观公正，在评价过程中又常常以量化为主抬高数量价值相对忽视质量，所采用数据的真实性没有经过有效的检验，导致教育当中数量可观未必可信，人民对教育质量不满意。

在不少地方，从学生、家长到教师、校长、教育行政管理人员，都倾向于把数量增加当自己作业绩的显示，由于不能对教育质量做出判断，缺少相应的评价标准，评价实施不到位，也就很少关注质量。质量意识不强又导致教育质量难以有效快速提升，民众对教育质量的需求与教育主办和管理者教育质量意识淡薄之间存在明显剪刀差。树立科学的教育观，遏制片面追求升学冲动、促进学生全面发展很难实现，实际工作中背离教育规律的情况还时有发生，沉重的课业负担限制了人的视野，扼杀了学生的好奇心。

教育改进切实的行动稀少

2017年，各级政府的教育发文仍居高不下，有关教育的新口号、新名词较多。实际工作中对于教育的现状完整呈现事实不够，表扬性的评论较多，非基层工作在云雾之中，精力、资源、政策瞄准真实问题不够，一些要求还停留在口号和导向上，可操作性不强。工作没抓到症结上，切实改进的实际行动稀缺，“以会议落实会议、以文件落实文件”的现象在一定程度存在，真实的教育改进雷声大，雨点小，在教育的各个存在问题的领域都亟需切实的行动。

教育热点问题需要有效处理

2017年多地发生很长时间以来少有的教师集体讨薪事件，《教师法》所确定的“教师工资不低于当地公务员”的要求难以落实，集中表现在教师年终绩效工资难以兑现，发放不能及时足额，也显示地方政府对教育和教师的重视程度不够。2017年多家幼儿园发生虐童事件，仅被媒体曝光的就有19起，延续成为社会热点。在政绩和功利双重动力推动下，幼儿教育普及率在短期内快速提高，质量问题频出，幼教师资短缺、专业水平偏低、幼儿教师职业吸引力不强等问题并存。2017年学生自杀事件发案率高，湖南发生的杀师案更令人震惊，显示学生压力与师生关系的问题较为严重。

2018年中国教育改进期望

2018年中国教育改进希望能够沿着人类文明前进的方向，培养身心健全的人，共创共享幸福生活。发展第三方教育评价，建立良性教育评价生态，以评价推动教育改进仍是教育改进的重要生长点。

理性定位教育目标和方向

对教育目标和方向定位缺乏理性的既有政府工作人员，又有教育当事人。政府工作人员的非理性来自对教育基本事实和客观规律认识不够，唯书唯上过头，唯实不足；教育当事人则由于对教育局部利益和实际功利追求动机过强，对教育的过程和整体了解过少。世界经济论坛2016-2017年和2017-2018年全球竞争力报告显示，中国在138个经济体当中“市场规模”排名第1位，而综合竞争力连续两年排名第28位，“宏观经济环境”排名第17位，创新及成熟度因素排名29位。

同经济发展指标相比，中国教育与培训相关指标世界排名更为靠后。2016-2017年教育指标的排名——初等教育质量排第47位，高等教育质量排第54位，教育体系的质量排63位，数学和科学质量50位，管理质量61位。2017-2018年卫生及初等教育世界排名第40位，高等教育及培训排名第47位，劳动力市场效率排名第38位，金融市场发展第48名，技术就绪程度排名第73名。

根据2017年世界创新的指数报告，中国排第22位，人力社会教育只有高一的水平，排第62位，中国的留学生占比较低，中国教育的国际化不是双向平衡的。行政部门在政绩冲动下过于频繁使用新的概念和术语必然造成教育的各层级间的不协调，造成一定范围内的混乱、不知所措和迷失方向，非理性左右和胁迫了教育去从容实现培养身心健全的人的目标，造成教育资源的巨大浪费和错失学生的成长发展机会，损失将延续一代人，数量和规模都难以估计。

聚焦教育质量提升

教育质量是人民日益增长的美好生活对教育需求的重要内涵。教育质量问题已经尖锐凸显出来，中国教育已进入从数量规模的外延发展向质量提升内涵发展的转换节点。即便对于发展较慢的中西部及贫困地区，教育的主要问题都已经是质量问题，而非数量和规模的扩张；教育平衡、充分发展实质上也是质量的平衡、充分发展；解决幼儿教育发展的短板及相关的社会热点问题也需要从质量和内涵发展着手，一流大学和一流学科建设更是质量与内涵的建设。

各级各类教育的质量问题众多，诸如幼儿教育各类事件频出，义务教育巩固率较低，高中受高考影响难以有效实现本阶段教育教学目标，高等学校“三不高”（所设专业志愿填报率不高、拿到录取通知报到率不高、入学后满意度不高）现象扩展。提高质量的关键是把提高质量、效益和效率放到更高位置；完善质量评价体系，形成良性教育评价生态，大力支持发展第三方教育评价；改变长期以来重数量轻质量，过于追求数量而质量意识弱，追求数量的发展的积极性超过追求质量的提高，重视经费投入、规模、硬件等方面，却缺少相应的有效提高质量的具体方法和措施，抓数量有术提高质量无方等状况。

由于质量发展具有长远性、效果滞后性，成效不能很快显现，所以带有急功近利心态的各级教育当事人抓质量的积极性不高。如何在现有教育规模的基础上提升人才培养的品质、规格和社会适应性，降低教育的时间和经济成本，需要有相应的教育研究和评价相配合，而不少地方教育行政管理部门还是习惯于单打独奏，发号施令，成为教育质量提升的体制和作风障碍。

妥善解决高考改革面临的新问题

高考综合改革是一场“持久战”，需要从改变政府包揽、计划招生、总分录取、单一评价标准等关键方面入手深化改革。

一是完善评价需要从小学开始。选科困难是由于旧高考限制了孩子自我探索和发现的机会，综合评价需要小学、初中阶段就让孩子通过相应的活动发现兴趣和潜能，孩子自然能够发展个性，高中阶段也就不难做出选择。

二是积极推进招考分离。“招考不分”体制仍待消解，尽早实现招考分离需要及时纳入改革内容；“唯分数论”积弊根基仍在，用一个总分排队录取几乎成为唯一依据的不专业性问题，学考科目、综合素质评价基本上游离在录取标准之外，没有发挥实质性招生选拔作用，不能全面衡量学生全面发展情况。

三是不断达成改革共识。坚持公平导向，尚需考虑不同利益群体诉求差异，改革社会成本不断上升，招生计划的合理性等亟待在过程中凝聚共识。四是建立有效的社会参与合作机制。政府需要强化服务思维，建立利益攸关方深度参与的社会合作机制，综合利用传统及现代沟通交流技术，搭建政府、学校和社会组织信息交流平台，在个人与公共、局部与整体、眼前与长远利益保持平衡，使最先进、最前沿的知识技术直接用于高考招生改进。

确保教育经费并提高使用效率

受各级政府财政状况的影响，2018年中国教育经费增长的风险进一步增大，提高教育优先发展以及教育与整体社会发展关系的认识，才能为教育经费的增长提供认识基础。

提高教育经费的使用效率和效益的关键障碍在于对教育自身特性的认知不够，宏观上，各级政府一定要认识到教育是民生之本，涉及到每个人权利和人生幸福，保基本、补短板、促公平，要找准突出问题治标，缩小城乡义务教育差距，扩大普惠性学前教育资源，办好特殊教育，为家庭经济困难学生提供免费高中阶段教育，更好保障残疾人基本教育权利，让每个孩子享有公平、高效而有质量的教育。

微观上，经费投入的事前评估、决策程序、绩效评估、事后监督不完善是经费使用效率难以提高的制约，降低教育行政运行经费，增加直接用于一线教学的经费;减少基建投资，增加教师工资及教师素养能力提升、从事研究活动的开支；减少学校外延发展的投资，增加学校内涵发展的投资。

降低学生和家长的教育负担

由于整体教育的效率低，学生和家长承受着教育经费、精力与时间投入过高却产出低的压力，2017年全国基础教育阶段学生的校外教育总体参与率在47.2%，平均费用为5616元。据艾瑞咨询发布的《2017年中国中产阶级家庭教育观念白皮书》称，中产阶级家庭的子女，84.0%都接受过课外培训班，为子女报1-2个培训班的情况居多，占比74.4%。

另外，家长在子女课外学习的时间投入较长，87.7%的孩子每周课外学习时间在6个小时以上，时长在11-15个小时的占比更多。家长在子女的课外学习中也有较长的时间投入，71.0%的中产家长每周在子女学习上的时间投入在6小时以上，以6-10小时居多。78.9%的中产阶级家庭子女课外教育年消费在10000元以上，超半数家庭在课外教育上年消费在20000元以上，占比52.3%。

但在时间、财力上的付出，并没有换来预期的效益，家长的顾虑较多，最担心的是当前学校在独立思考和创新思维培养方面的缺失和有针对性的指导的薄弱，担心的核心是现有教育体系缺失针对每个孩子的个性化教育，28.1%的中产阶级家长有送孩子出国留学的计划。

公共服务标准与办学主体多样结合分层满足多样教育需求

解决迅速生成的多样化需求与教育的评价标准单一，供给主体单一所带来的方式、结构、体制单一和能力不足之间的矛盾，就必须在政府更加充分、精准履行基本公共服务职责的前提下，找到满足多样化需求的途径。就是在确保政府对每个受教育个体的基本公共服务标准一致的前提下，通过不同的办学主体去提供多样化的服务，由受教育者根据自己的实际加以选择。这样才可能避免将天性多样的人送进千校一面的学校，培养成千人一面的人，又难以适应社会不同岗位对人才多样性的需求。

因此，要下大力气做好供给侧改革，学校和教育主管部门都要明确学校要为所有学生提供适合的教育，而不仅仅是为考试成绩好的部分学生服务，也不能用一个标准衡量，只为符合该标准的学生服务。通过管理、评价改革，促进学校将学生的天性和成长发展的需求作为教学的第一依据，放在更高的位置。减少行政部门对学校教学过多的干预。

加长薄弱公立学校发展短板

整体看，全国教育面积最大的短板是义务教育阶段的薄弱学校，很大一部分是农村公立学校。2016年，全国共有乡村小学和教学点20万所，其中不足100人的乡村小规模学校111420所，占乡村小学和教学点的55.7%，它们基本上都是公立学校，尤其是农村地区的学校；高中阶段薄弱校最多的也是公立高中，大学阶段学校的薄弱面也在公立地方学校。基础教育阶段优质校在公立学校，数量巨大的薄弱学校也是公立学校，这本身既是不充分的体现，也是不平衡的表现。

借力乡村振兴“全面改薄”势必成为补齐基础教育阶段公立学校短板的必然选择，薄弱校的改造提升是实现平衡与充分发展政府所必须攻克的难关，需要对薄弱校在管理、评价、经费投入、办学条件、教师质量、办学水平等方面采取适合当地情况的措施，促进薄弱学校自主提升。

师生基本权益得到有效维护

确保教师的工资及时足额发放，确保中小学教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平，确保教师的教学自主权。确保学生的睡眠、体育运动和自主活动时间，确保学生的学习自主权。

以人为本，以人民为中心，瞄准人民日益增长的美好生活需要破解教育发展不平衡不充分难题。不只关注教育总量，更加关注结构；不只重视供给，更加重视教育资源合理分享与配置；不只要求学校改善，更加紧迫地实施政府职能优化和转换；不用单一标准衡量教育发展，而要建立多元的良性教育生态，汲取中华优秀传统文化，以更大的开放促进教育更加快速现代化，在历史大视野下沿着人类文明发展前进的方向不断探索，教育改进才能更为有效。

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