管华 | 党内法规制定技术规范论纲

管　华：西北政法大学行政法学院教授，法学博士

2019年8月30日中共中央政治局审议通过修改后的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)，第1条新增了立规目的，即“提高党内法规质量”。中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》要求“制定技术规范”。国务院学位办《关于推进部分学位授予单位设置“党内法规”研究方向的通知》，明确把“党内法规制定技术规范”作为亟待研究的重大现实问题。在中国知网用“党内法规制定技术”进行主题检索，得到的结果只有1。国内对党内法规制定技术规范研究的特点有：(1)研究时间短，大部分研究成果出现于2016年以后；(2)问题意识已经出现，党内法规制定技术规范的多个方面有所涉及，但成果总量少。

一、党内法规制定技术规范的正当性证成

(一)中央的要求和现实实践自《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》以来，党内法规制定的技术规范也同时作为质量保障制度被明确提出。在实践中，党内法规制定技术的运用也渐趋成熟：(1)配套更完备；(2)语言更规范；(3)过程更民主。(二)党内法规制定技术的不足总的来说，党内法规体系尚处于形成阶段，技术粗疏的现象难以避免。1. 与国法难区分党内法规存在与行政法规、行政规范性文件难以区分的现象。这既包括通过标题无法区分党内法规和行政法规或规范性文件的现象，也包括根据全文仍然难以判断的情况。2. 结构不完整党内法规的文本结构一般包含标题、题注、正文和附则等几部分。然而，党内法规存在标题未包含制定机关、大部分党内法规没有题注、党规责任和程序规范不足的情况。3. 语言不规范党内法规的语言存在概念不清、逻辑不严、表述冗余的情况。如《中国共产党支部工作条例(试行)》中同时出现了“三会一课”和“党支部党员大会、党支部委员会、党小组会”两种内涵一致但用语不同的表述。如果用附则将“三会一课”的概念予以解释，就更易理解。4. 与宪法法律或上位党规相抵触《制定条例》规定，审批党规的机关必须审查拟制定的党规“是否同宪法和法律不一致”“是否同上位党内法规相抵触”。但实践中仍然存在党规与国法、上位党规相抵触的现象。5.活动技术缺失最突出的是公布技术不完善。表现为：(1)大量党内法规处于保密状态，并未对外公开；(2)缺乏权威的发布载体；(3)缺乏及时权威的党内法规汇编。在解释技术上，除了部分党内法规没有专门的解释条款外，已规定解释机关的也有与上位党规相冲突之处。(三)党内法规制定技术规范的独特性党内法规的思想性、政治性和道德性决定其制定技术规范不能简单套用立法技术规范，党内法规的稳定性、制度性和规范性决定其也不能照搬公文体式。1. 党内法规制定技术规范与立法技术规范的区别党内法规具有思想性，即强调指导思想的先进性、科学性、真理性和一元性。党内法规具有政治性，更准确的说是“党性”，即“党规姓党”。党内法规具有道德性、伦理性，要求党员为了人民的利益不惜牺牲一切，包括生命。2. 党内法规制定技术规范与规范性文件制定规范的区别党内法规是把党内规范性文件里面重要的、长期性的和具有规则性的政策制度化了。

二、党内法规制定技术规范的内容

党内法规制定技术脱胎于立法技术，又有其独特性。立法技术是指贯穿于立法全过程，用于反映主权者意志、保证立法质量的方法和技巧的总称，既包括存在于立法者大脑的默会性知识，又包括用语言表达出来的立法工作经验，这些经验能够上升为立法工作者和研究者的著述、规范性文件或国家法律中的技术性事项。立法技术的外延上，学界并无一致意见。有学者通过将立法原理、立法制度和立法技术区分开来，把不属于原理和制度的称为技术。立法技术规范是指立法技术运用的具体规则和要求，通常包括语言技术规范、结构技术规范、活动技术规范和公文技术规范。(一)立法技术规范1. 语言技术规范法与法律制度是一种纯粹的语言形式，法的世界肇始于语言。在英美法系，立法技术被窄化为起草技术，相对狭窄的语言和写作技巧是起草技术的核心。2. 结构技术规范大陆法系国家侧重法典编纂技术，“对立法的体例、结构和语言逻辑存在严格要求”。无论立法技术的外延怎样界定，法的结构营造技术和语言表述技术都无可置疑地属于立法技术的范畴。3. 活动技术规范立法活动技术又称立法工作中的技术或立法运筹技术。立法活动技术则贯穿立法的全过程，这些过程性的活动中充满了技术性的规定。4. 公文技术规范完成立法任务需要大量的书面文件。如《陕西省地方立法技术规范》专章规定了《立法公文制作技术规范》。这些规定未必具有多少理论性，但对指导地方立法工作具有极强的实践意义。(二)统筹技术规范统筹技术规范是笔者为党内法规制定技术规范提出的新概念，意指中国共产党作为法治建设的领导者，统筹国家立法和党内立规应遵循的技术规范。不仅党内立规和国家立法要坚持党的领导，党的领导也同时依靠国家立法和党内立规。如何统筹这两种规范工具，实现合理分工，便成为中国特色社会主义法治建设不得不解决的独特问题。在这个意义上，统筹技术属于立法决策技术，即党如何在国家立法与党内立规之间进行选择的方法和技巧。

三、党内法规制定技术规范的要旨

(一)统筹技术规范2018年《宪法》修改，在第1条增加规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。《立法法》第3条明确规定立法应“坚持党的领导”。《制定条例》第9­-11条规定了党的中央组织、中纪委、党中央工作机关、省级党委的党内法规制定权。上述党规与国法构成了党统筹国家立法和党内立规的依据。1. 选择与分工基于政党自治的原理，党的组织和自身建设、党对国家和社会的领导只能由党内法规规定。一般而言，党不直接行使国家权力，党内法规不直接调整国家政权机关的职能和相互关系。但也有例外：宪法法律授权由党直接管理的事项，党在立法和立规之间有一定的选择权。(1)宪法决定由党直接领导的事项，如军事。(2)法律规定由党直接领导的事项，如国家安全。(3)全国人大授权党直接管理的事项，如武警部队的管理。需要党直接发挥领导作用的事项，宜制定党内法规。(1)科层体制无法完成的治理任务。如安全生产、消防安全、环境污染、食品药品安全。(2)短期内无法通过国家立法、需要“先行先试”的事项，如反腐败。不少学者认为，《立法法》第8、9条规定的立法保留事项是党内法规不可逾越的红线。但从党内立规的实践上看，国家主权、国家机构的组织与职权、公民的基本权利等事项并不必然处于党内法规调整范围之外。随着《深化党和国家机构改革方案》的落实，党内法规将更多涉及国家机构职能。再比如公民权利，《中国共产党纪律处分条例》第六章限制了党员在言论出版集会游行示威等方面的基本权利，这固然可以解释为党本身是政治组织，要求党员服从党的领导属于政党纪律，具备阻却违法性条件；但该条例第97条限制党员领导干部的配偶、子女及其配偶在其管辖的地区和业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动，明显限制了党外公民的财产权。面对以上现实，学界存在两种观点，一是认为应当尽量减少党政联合发文、联合立法的现象；二是认为“中国共产党代表大会及其党中央确立的党内法规在全国人大及其常委会的法律之上，但不得与宪法、党章相冲突”。十九届四中全会决定将“坚持党的集中统一领导”作为我国国家制度和治理体系十三大显著优势之首。该优势部分体现于党政体制的超级动员能力，放弃党政联动这种制度优势，既不现实也不可取。2019年修改后的《制定条例》第13条第2款就新增了党政联合立规的形式。限制领导干部本人及其子女经商办企业的权利，目的是为了预防腐败。美国现任总统特朗普同时是超级富豪，其女儿既是大公司总裁又是白宫顾问，全世界都疑惑他们如何能够避免私人利益与国家利益之间的冲突。基于“明显且即刻”的反腐败需求，限制非党员的基本权利是非常必要的，未来制定《反腐败法》应作出制度安排。2. 衔接与协调部分党规与国法不一致，是两者相互衔接的需要。在党内法规和国家法律共同调整的事项上，党内法规应保持与国家法律的协调一致。党章与宪法各自的效力来源和适用范围不同，但都属于基础性规范。在二者发生竞合的部分，最终应由中央全面依法治国委员会协调。党如果发现自己或下级党委制定的党内法规违宪，有权自我纠正，并不必等待国家机关来纠正。与国家政权组织体系相比，党的组织体系更加集中统一。下级服从上级、全党服从中央可以作为处理党内法规与地方性法规、部门规章和地方规章之间冲突的准则。(二) 语言技术规范与国家法律不同，党内法规具有思想性、政治性和道德性的特点，直接反映上述特质的党内法规的文句和条款俯拾皆是。思想性、政治性和道德性特质决定了党内法规的语言存在一定的抽象性、模糊性和不确定性。党内法规语言的上述特质必须得到合理控制：(1)区分原则性条款和规则性条款；(2)区分高标和底线；(3)区分思想和行为。(三)结构技术规范结构技术规范内容丰富，这里只分析几个突出问题。1. 标题只有党的全国代表大会、中央委员会、政治局和政治局常委会才能代表党的统一意志，制定的党内法规才能够冠以“中国共产党”的名称。地方党委制定的党内法规标题应反映其地域管辖范围。2. 题注有些党内法规没有题注，如《党政领导干部考核工作条例》；有些只有通过日期，如《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》题注为“(2015年7月19日)”。《制定条例》第29条第2款增加规定，党规“发布时，党内法规标题应当添加题注，载明制定机关、通过日期、发布日期”。如果题注同时包括修改情况和生效日期就更加完备了。3. 正文通常认为党内法规存在党规责任不足的缺陷，这既是部分事实，也存在一定误会，并非所有党规都需要责任规定。倡导性的、规定心理状态和道德养成的，并不需要设定党规责任。部分党内法规没有党规责任专章，因为存在准用性规范《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》。(四)活动技术规范党内法规制定的活动技术规范是指贯穿党内立规工作全过程的技术性、程序性规则，属于广义的立规技术。当前迫切需要完善的活动技术，包括以下两方面：公布技术。(1)党内法规草案在通过前适时公布，征求普通党员、专家和国家机关的意见。(2)以“命令(令)”的形式发布党内法规。(3)形成权威的党内法规刊发载体。完善技术。(1)完善党内法规制定权的党章依据。(2)明确党章的解释主体，赋予中央政治局解释党章的权力。(3)备案审查技术。(4)清理技术。只有统筹依法治国与依规治党，既汲取法治建设的成功经验，又反映党内法规的思想性、政治性和道德性特质的立规技术规范才是符合现实需要的立规技术准则。

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等等。

文摘来源：《中国法学》2019年第6期

图片来源：百度图片

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