【思考】制定公益诉讼司法解释应解决哪些问题
2015年7月全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼后，最高人民检察院和最高人民法院（以下简称“两高”）相继出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院办法》）《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院办法》），为推动公益诉讼顺利开展发挥了重要作用，但因实施办法并非“两高”联合制定，存在诸多需要协调的问题。2017年6月，全国人大常委会修改了民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。如果“两高”联合制定关于检察机关提起公益诉讼的司法解释，对推动公益诉讼深入开展将具有重要意义，该“司法解释”应当着重解决以下几个问题。
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明确检察机关提起公益诉讼的诉讼请求
关于民事公益诉讼的诉讼请求，建议规定为：检察机关可以向法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等诉讼请求。理由在于：
公益诉讼案件中，往往涉及新型权利义务纠纷，只要具有可诉性，法院即应当受理公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼的诉讼请求范围，应当根据公益诉讼的诉讼类型、诉讼目的、实体法规定的责任方式、可选用的诉讼措施和审判机关对公益诉讼的审理能力确定。检察机关可以向法院提出预防性的确认无效之诉、不作为之诉、撤销之诉，也可以提出恢复性的恢复原状及损害赔偿诉讼，具体诉讼请求可列举为停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等。规定的损失请求，仅限于对生态环境、自然资源、公共资源的修复费用，以及对公共服务的功能损失费用，不包含对直接受害人的损害赔偿。上述规定并不排除检察机关可以根据维护国家利益和社会公共利益的需要，依据民事实体法的规定提出其他可行的诉讼请求，故在列举诉讼请求时增加“等”以保持一定的开放性。如检察机关可以针对违法处置国有资产案件提出返还国有财产、返还非法利益等诉讼请求。
关于行政公益诉讼的诉讼请求，建议规定为：检察机关提起行政公益诉讼，可以向法院提出撤销或部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责或者给付义务、确认行政行为违法或无效、变更行政行为等诉讼请求。检察机关提起行政公益诉讼，不能提出行政赔偿诉讼请求。理由在于：
检察机关提起行政公益诉讼的前提是行政机关的行政不作为或违法行政行为危害了社会公共利益，检察机关经过诉前程序向相关行政机关提出检察建议，而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以就此违法行政行为提起公益诉讼。检察机关的诉讼请求应当考虑到行政公益诉讼的特点。检察机关代表国家提起诉讼主要是为了避免损害的发生、扩大并挽回损失，所以检察机关提起的诉讼请求应当是要求行政机关履行职责或者给付义务、停止违法行政行为，对于行政机关已经履行或者撤销、改变行政行为的，可以要求确认行政行为违法或者无效、变更行政行为。由于国家赔偿的责任主体是国家，检察机关提起公益诉讼也是为了维护国家或社会公共利益，因此检察机关提起行政公益诉讼不需要提出赔偿请求。
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明确检察机关提起公益诉讼的起诉条件
关于民事公益诉讼的起诉条件，建议规定为：检察机关提起民事公益诉讼，符合下列条件的，法院应当受理：(一)有明确的被告；(二)有具体的诉讼请求；(三)有国家利益和社会公共利益受到损害的初步证据；(四)属于法院受理民事诉讼的范围和受诉法院管辖。理由在于：
公益诉讼案件的起诉条件不同于传统的私益诉讼。检察机关行使公益诉权，在诉讼中属于程序意义上的当事人，对诉讼标的不具有实体权利义务关系，并不能直接适用民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉条件。因此，将来出台司法解释规定起诉条件时应当删去民事诉讼法第一百一十九条第一项规定的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，以保障检察机关起诉程序的合法性
关于行政公益诉讼的诉讼请求，建议规定为：检察机关提起行政公益诉讼应当符合下列条件：(一)有明确的被告；(二)有具体的诉讼请求；(三)有国家利益和社会公共利益受到损害的初步证据；(四)属于法院受案范围和受诉法院管辖。理由在于：
行政公益诉讼是检察机关在国家利益和社会公共利益已经受到侵害或者存在侵害危险时，为维护国家利益和社会公共利益而向法院提起的诉讼，请求法院通过审判对国家利益和社会公共利益进行司法保护，因此需要规定公益受损的初步证据。笔者所提建议与行政诉讼法规定的不同之处在于，行政诉讼法规定的起诉条件中规定了“原告资格”（是行政相对人或者是具有法律上的直接利害关系），检察机关提起行政公益诉讼的条件中并不需要规定原告资格。此外，笔者建议，检察机关提起公益诉讼应当有公共利益受到损害的初步证据。
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其他需要明确的几个问题
1.赋予检察机关调查取证权。建议规定：检察机关有权向有关单位和个人调查收集证据材料，有关单位和个人应当配合。检察机关根据前款规定调查收集证据材料，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。
2.明确检察机关的有限处分权。建议明确：检察机关提起民事公益诉讼，与被告和解、达成调解协议或者变更诉讼请求、撤回起诉，不得损害国家利益和社会公共利益。检察机关提起行政公益诉讼，不适用调解。变更诉讼请求、撤回起诉，不得损害国家利益和社会公共利益。
3.解决检察机关提起公益诉讼的诉讼费用问题。建议规定：检察机关提起公益诉讼，不交纳诉讼费用。民事诉讼法、行政诉讼法设立当事人交纳诉讼费用制度的基础在于“利用者负担”原则，即当事人为维护私权而利用作为公共资源的诉讼制度，应当负担在此过程中产生的费用。同时，原告预交诉讼费用具有抑制潜在的滥诉的功能，并因此减轻审判机关的办案数量压力。但是对于检察机关提起公益诉讼的诉讼费用问题，在国务院2006年12月颁布的《诉讼费用交纳办法》中并没有规定，故将来制定司法解释时，需明确规定检察机关提起公益诉讼不交纳诉讼费用。
4.明确检察机关提起民事公益诉讼的既判力。建议规定：法院对检察机关提起的民事公益诉讼案件作出生效判决后，有权提起民事公益诉讼的其他机关和社会组织不得再就同一侵权行为另行起诉，但有证据证明存在前案审理时未发现的损害的除外。
5.明确检察机关提起民事公益诉讼和私益诉讼的竞合问题。建议规定：检察机关提起民事公益诉讼，不影响同一侵害行为的受害人依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起民事诉讼。
原文载于2017年《人民检察》第19期，有删节。
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