熊秋红：在新起点上深化司法体制综合配套改革
在新起点上深化司法体制综合配套改革
——访中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红
10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在京开幕，习近平总书记在《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》报告中提出，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。近日，本刊记者就深化司法体制综合配套改革的重要意义和主要内容、检察机关的职能优化、人民群众利益的保护、人工智能等新技术对司法体制改革的推动等问题，采访了中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红。
深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，有何重要意义？
熊秋红
党的十八大以来，司法体制改革的“四梁八柱”主体框架已经确立，根据党的十九大报告，未来司法体制改革的重点在于两方面：其一是深化司法体制综合配套改革；其二是全面落实司法责任制。早在2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组第38次会议审议通过了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》和《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》。可以说，这两项改革已在谋划和试点之中。
深化司法体制综合配套改革的意义在于：它明确了在司法体制改革的主体框架已经确立之后，司法体制改革面临的主要任务是进行内外部“精装修”，要在“综合配套，整体推进”上下功夫；它意味着司法体制改革在推进方式上发生了改变，过去采取渐进纵深和单项推进为主的方式，对于改革的内容选择在一定程度上存在碎片化的倾向，未来则要采取“整体”推进（重在集大成）和“协同”推进（重在形成合力）的方式，通过综合性配套改革破除掣肘改革进展的一些因素，解决改革过程中的一些难题；它指出了司法体制改革最终要通过系统集成来提高整体性能，形成科学完善的司法体制机制。
全面落实司法责任制的意义在于：它再次强调了司法责任制在深化司法体制改革中的核心地位；它旨在推动司法权力运行机制发生根本性转变，从过去的司法机关内部层层审批制转变为“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的权责统一机制，办案权力从“上行”改为“下沉”；它指出司法责任制的总体格局基本形成之后，该项改革所面临的主要任务是“全面落实”，进一步推动司法责任制落地生根。这表明，司法责任制改革作为司法体制改革的“关键”和“牛鼻子”，必须始终紧紧抓住。
习近平总书记曾指出，党的十八大以来，政法战线坚持正确改革方向，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革，司法公信力不断提升，对维护社会公平正义发挥了重要作用。新一轮司法体制改革在内容上涉及诸多重大利益调整和重要关系变更，意味着司法体制改革进入了深水区，具有突破性。未来需要通过深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，将改革的成效全面彰显出来，使其“开花结果”。
2014年2月，中央全面深化改革领导小组召开第二次会议指出，要深化司法体制改革，促进社会公平正义。党的十九大报告指出，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这种提法上的变化说明了什么？
熊秋红
提法上的变化说明，从2014年到2017年，关于司法体制改革的顶层设计思路随着改革进程进行了侧重点的调整。2014年的中央全面深化改革领导小组会议重申了党的十八大以来的提法，即“深化司法体制改革，促进社会公平正义”，十九大报告则表述为“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，两相比较，不同点有三：一是从“深化司法体制改革”过渡到“深化司法体制综合配套改革”；二是党的十九大报告凸显了“司法责任制”的重要性；三是从抽象的“促进社会公平正义”发展为具体的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。表述发生变化的背后反映了司法体制改革正在逐步向纵深推进。改革开放以来，司法体制改革作为我国政治体制改革的重要组成部分，一直在逐步推进、不断走向深化。如20世纪80年代，实施了以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护、建设职业化法官和检察官队伍等为重点内容的司法改革；2004年，启动了完善司法机关机构设置、职权划分和管理制度的司法改革；2008年，开始了以优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设和司法经费保障等为重点的司法改革；党的十八大之后，启动了完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障和推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理四项基础性改革。时至今日，改革的重点已经发生了转移，进入到了“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”的新阶段。党的十八大之后所开展的新一轮司法体制改革，将“司法责任制”作为核心，旨在通过改革，形成以法官、检察官依法独立办案为前提，以法官、检察官员额制为配套，以完善法官、检察官职业保障为条件，以主客观相统一为追责原则的司法权力运行机制。只有深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，才能使前期所进行的各项改革达到“系统集成”的效果。而司法体制改革的终极目标不仅在于从整体上促进社会公平正义，更要注重个案正义，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，这表明我国的司法正义观念正在日益走向成熟，注重普遍正义与个案正义的结合，建立人民所信赖的司法，以实现“司法为民”的宗旨。
深化司法体制综合配套改革，包含哪些内容？应当如何全面落实司法责任制？
熊秋红
司法体制综合配套改革涉及多方面的内容，从主体上看，包括公、检、法、司等；从覆盖面上看，既包括司法权力运行机制改革，也包括司法管理体制改革；从程度上看，既包括目前尚未完成的一些体制改革，也包括诸多的技术性改革。司法体制综合配套性改革首先应当围绕四项基础性改革展开，延伸性地进行司法人员分类管理制度改革、司法权力运行机制改革、司法人员职业保障制度改革和司法机关人财物省级统管制度改革。其次，与四项基础性改革相配套，为了从总体上提高司法质效，还需要进行多元纠纷化解和案件繁简分流机制改革和科技应用机制改革。在深化司法体制综合配套改革中，需要解决的重点问题包括：一是要解决司法体制改革推进过程中的制约性、瓶颈性问题，如法官、检察官单独职务序列等级享受对应行政职级待遇问题，法院、检察机关内设机构改革问题，跨行政区划法院、检察院的设立问题等。二是要完善相关配套措施，加强改革的系统性、联动性，如完善法官、检察官绩效考核和司法辅助人员考核办法，完善法官、检察官员额退出机制，建立科学分案办法，建立新型监督管理机制，完善司法辅助事务管理机制等。三是要加快科技化、信息化建设，充分发挥信息化平台的总体效能，如推进诉讼档案电子化、加强司法大数据的应用等，以促进司法体制改革与科学技术的深度融合。
司法责任制改革在推进过程中还存在着一些困难和问题，如入额法官、检察官遴选标准和程序不规范：员额配置不合理；员额退出机制普遍未能建立；办案团队组建不科学；院领导办案落实不到位；院庭长放权不彻底；司法辅助人员短缺问题较为普遍；绩效考核不符合岗位实际或不够简便易行；边疆民族地区面临特殊困难，等等。下一步需要着力解决这些问题。全面落实司法责任制，需要完善一系列的配套性措施，如完善法官、检察官入额遴选办法，加强编制和员额的省级统筹、动态调整，有条件的地方探索跨院入额；配套建立员额退出实施办法，让办案绩效不符合要求的法官、检察官退出员额；科学配置办案团队，实现专业化与扁平化相结合；推广科学分案办法，以随机分案为主、指定分案为辅；加强领导干部办案情况分级考核和定期通报；多措并举增补司法辅助人员，努力做到省级层面达到1：1比例配置；对司法辅助事务进行内部集约化管理和外部社会化购买；利用信息化、大数据等辅助司法官办案，建立类案与关联案件检索机制；研究制定边疆民族地区人员招录、待遇保障等特殊政策，加大民族地区双语法官、检察官培训力度，加强边疆民族地区人才培养。在实行司法责任制的同时，为了确保“放权不放任、有权不任性”，有必要建立健全新型的监督管理机制，如建立督促案件处理进度的机制、建立案件评查制度，等等。
在深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制过程中，检察机关如何在已有改革成果的基础上进一步完善机构、优化职能，发挥应有的作用？
熊秋红
深化司法体制改革，法院和检察机关基本上同步推进，所面临的问题大多具有相似性，但由于两者职能不同，在某些方面又各有其独特之处。检察机关在深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制过程中，应当以问题为导向，确保各项综合配套改革措施落实到位。如：进一步完善检察官员额制，严格执行员额内检察官遴选标准和程序，畅通员额进出渠道；根据人均办案量，建立员额动态调整机制，实行“跨院遴选”；完善检察官遴选的可持续性常态机制，构建员额检察官缺岗报备制度，明确检察人员入额预期；建立科学的绩效考核和奖金分配制度。加强检察辅助人员队伍建设，妥善解决未入额人员分流使用、检察辅助人员和司法行政人员职业发展等问题；制定检察官助理等级制度，建立阶梯式检察官助理上升渠道。完善检察官司法责任制，落实检察官权力清单，抓住关键节点强化监督制约；对检察官进行履职年审；运用信息化手段开展流程监控、案后评查、数据分析、业绩考核，构建全程、同步、动态监管机制。完善检察权运行机制，构建以检察官为中心的专业化新型办案团队，提高团队效能。完善检察官职业保障制度，落实薪酬待遇、职级晋升等制度。完善政府购买服务机制，探索检察辅助事务外包，推动解决案多人少矛盾。推进省以下检察院内设机构改革，规范内设机构数量、职责和名称；推进跨行政区划检察院改革，深化铁路运输检察院改革，探索跨行政区划管辖范围和办案机制。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，构建新型检警、检法、检律关系；探索检察机关审查逮捕、公诉标准化，严格证据标准，严格排除非法证据；发挥检察机关审前主导和过滤作用，加强出庭公诉工作，着力提高庭审效率和当庭指控犯罪能力。切实履行侦查监督职责，充分发挥审前程序的过滤和把关作用，如对于侦查机关讯问的合法性进行核查、严格排除非法证据、采用诉讼化的办案方式等，以防止冤假错案的发生。全面推进检察机关提起公益诉讼工作，充分发挥检察机关在维护社会公共利益中的作用。
公平正义是司法体制改革的出发点和落脚点，在深化司法体制综合配套改革中，如何让人民群众感受到公平正义？互联网、大数据、人工智能等新时代产物可以为深化司法体制综合配套改革提供哪些推力？
熊秋红
在推进司法体制综合配套改革的过程中，应当把人民群众的期待和关切放在重要位置上加以考虑。要建立开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，实行检务公开、审判公开，遵循依法公开、全面公开、实质公开、及时公开、规范公开等基本要求，将司法公开贯彻于司法的各个环节、各个方面；采用多种形式和载体，及时发布司法信息。要利用科技手段，提升司法服务水平，全面推进网上办案，所有办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督、办案数据网上生成；保障人民群众可以网上立案、网上缴费、在线调解、信息查询、递交材料、网上阅卷、电子送达、联系检察官、法官等；完善网上立案、跨域立案、协作立案制度，方便人民群众参与诉讼。完善人民陪审员和人民监督员制度，扩大人民陪审员和人民监督员参与司法的覆盖面，加强人民陪审员和人民监督员参与司法的随机性，建立符合司法规律的人民陪审员和人民监督员选任和管理机制。完善律师参与调解、代理申诉制度，维护当事人的合法权益。
互联网、大数据、人工智能等新时代产物对于司法体制综合配套改革的助推作用主要体现在：其一，为司法公开提供了载体。法院建成了审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台，检察机关也建成了检务公开与服务平台。其二，有利于提高诉讼效率。网上立案、网上调解、诉讼档案电子化、电子送达、远程视频接访、远程视频开庭、庭审语音转化、文书智能校对，不仅方便了当事人及其律师参与诉讼，而且极大地提高了诉讼效率。其三，有利于法制统一。通过推进智能化办案，开发法官、检察官知识库系统、基本证据指引系统、同案不同判预警系统等，促进了法律适用的统一。如上海市、贵州省等地司法机关研发运行智能辅助办案系统，由计算机初步处理简单案件中的证据筛选、相关案例推送、法律条款适用、法律文书草拟、量刑建议等，司法机关办案效率大幅提升，同时，“类案同判”促进了法律适用的统一。
在中国特色社会主义新时代，司法体制改革还将面临哪些难题？应当从哪些方面深入推进？
熊秋红
在中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在司法领域，人民群众对于司法质效有了更高的期待，司法机关作为司法服务的提供者，需要深入推进“供给侧”的改革，满足人民群众对于公平正义的期待。司法体制改革的目标在于兴利除弊，建立实现司法公正的长效机制，因此必然是一个持续的、不断深入的过程，也是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程。
司法体制改革面临的难关之一是案多人少的矛盾。以北京市法院系统为例，2016年完成了两批法官入额工作，法官人数比改革前减少了许多，但与此同时，2016年全年收案同比明显上升。案多人少的问题导致各地法院、检察机关不同程度地存在着未入额法官、检察官办案现象，要彻底解决案多人少的矛盾，必须多措并举，除了加强新型办案团队建设，还需加大多元化纠纷化解力度，通过律师参与调解、特邀调解、在线解纷、建立公共法律服务平台等多种方式将大量矛盾纠纷化解在司法之外。对于进入司法渠道的案件，应进一步加大案件繁简分流力度，通过“繁案精办、简案快办、类案专办”，以实现司法资源的合理配置。
司法体制改革面临的难关之二是权力滥用的风险。法官、检察官员额制改革，使得司法朝着正规化、专业化、职业化方向发展，这一改革方向无疑是正确的。法官、检察官员额制改革有两大问题仍需注意，一是业务素质问题，二是道德素质问题。过去，一些法官、检察官的业务素质尚待提高，在法院、检察机关内部，为了保障办案质量，采取了层层审批的办案方式，采取了由审判委员会集体讨论的案件质量把关方式；现在，法官、检察官的业务素质普遍提高，司法放权势在必行——符合“审判合一”的司法规律。但是，放权之后，存在着法官、检察官滥权的现实风险，法官、检察官的道德素质面临考验。在社会整体道德素质有待提高的大环境下，加剧了社会公众对于法官、检察官滥权的担心。对此，除了加强对法官、检察官的监督管理之外，加强全社会的道德建设才是治本之道，因为“一个缺乏诚信的社会将难以塑造诚信的法官和检察官”。
司法体制改革面临的难关之三是司法转型的复杂性。当前的司法呈现出集约化、团队化、技术化、标准化的趋势，形成了批量正义与个案正义之间的紧张关系，尤其在刑事司法领域，理论上强调刑罚个别化，刑罚不仅针对既往，而且面向未来，是难以通过机器加以精确计算的。我国的司法经历着从传统司法到现代司法到后现代司法的跳跃式发展，互联网、大数据、人工智能使得我国的司法出现了“弯道超车”的局面。司法转型的复杂性与我国政治制度的特殊性糅合在一起，使得司法体制改革面临的问题更加复杂。在司法体制改革中，需要妥善处理批量正义与个案正义之间的关系，信息技术与法官、检察官智慧之间的关系，通过实践探索，创造性地解决司法体制改革中的一些棘手问题，如陪审制度改革中的司法精英化与大众化的关系问题、监察体制改革中的监察委员会与公检法三机关的关系问题、制定基本证据标准指引的限度问题等，并为理论研究和制度创新提供源头活水。