中央已叫停，运动式减碳为何仍在继续？

在高速发展中实现减碳没有先例，需要我们建立动态化的政策调整机制

文 | 施训鹏

今年5月以来，在珠三角经营两家外贸工厂的老同学就不断问我：为啥这么缺电？当时他的工厂一个星期错峰2次。中间我们陆陆续续交流了几次，得知他面临的缺电局面越来越严重。虽然常理上的用电高峰已经过去，前几日，他告诉我，由于他的工厂被要求一周停电四次，经营困难。为了节省成本，他不得不将两家工厂合并。

老同学的问题，不仅仅是个例。有序用电，通俗地说缺电、电荒，也不仅仅是广东省特有的。主要的发达地区，如浙江、江苏，甚至经济不那么发达的湖南、广西、四川、云南，也在实施有序用电。

相比于历史上的历次缺电，这次缺电一个突出的区别是政府的作用。和历史上不一样，这一轮缺电中，政府并没有因为保护发展而积极去解决企业“缺电”问题。相反，有观点认为，不少有序用电行为是政府为了完成能耗考核目标而作出的行政决定。

虽然地方政府不顾经济发展的限电行为在过去难以理解，但当前这是理性选择的结果。

推动政府行为转变的首要动力是发展模式的转变。近年来，中国致力于高质量发展，建设绿色低碳循环发展的经济体系。在此背景下，以节能降耗为主要特征的环境保护，逐渐取代经济发展，成为地方政府的主要政绩。最近一年中央作出的力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和（“双碳”）的决定，更是进一步确定“减碳”在地方政府绩效考核中的主导地位。

由于中国的治理模式，一旦一个指标成为政府的考核指标，不少政府会在此指标上争取更好成绩，因此容易层层加码。在“双碳”目标提出后不久，不少地方提出了更激进的碳达峰目标，就是例子。

意识到运动式减碳的问题后，中央政治局7月30日提出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，纠正运动式“减碳”。

然而，什么是合适的减碳并没有明确的标准。虽然“双碳”目标确定了终点，但是路线图并不明朗。而中国各地区的差距较大，也不可能有统一的路线图。因此，各个地方政府需要自行摸索适合自身特点的“减碳”路线图。

经济稳定增长离不开能源消费，应对气候变化需要降低碳排放量，调和这一对尖锐矛盾并非易事。绿色发展涉及到绿色和发展，以及当代和未来发展两对复杂的权衡关系。判断当代对经济增长采取何种牺牲力度，不仅取决于绿色和发展之间以及当代和未来发展之间的客观转换，还取决于当代人需求的紧迫性以及当代人如何看待未来发展等主观因素，还有科技、环境和发展方面的不确定性因素的影响。综合这些因素之后，在决定最优的减碳路径时，会因时、因地而异，且缺乏所有人都认可的量化标准。因此，地方政府没有标准去评估自己的减碳路线图是否合适。

地方政府的决策，还会受到决策者个人得失和经济损失的权衡的影响。“能耗双控”考核结果已经作为当地领导班子的工作考评依据。如果行政考核不合格，决策者个人损失极大。相反，即便采取的减碳手段并非最优，但带来的损失由企业承担，因此行政决策人会倾向于过度减碳。最近中纪委的发声，更是将“能耗双控”目标上升到政治的高度。在此情况下，行政决策人会更加保守，宁愿矫枉过正，也不希望出现完不成任务的局面。

那些仍旧坚持发展高碳产业的地方，面临着来自生态环境部门的环保督查和发展改革部门“能耗双控”的考核，也将不得不转变态度。特别最近一年来，生态环境督查和双控考核的压力持续增加。中央态环境保护督察频频曝光企业和一些地区双控工作不力的案例。

在减碳和发展之间求得平衡本来就高难度，“减碳”的政治导向，以及官员决策的利益考量，出现包括不必要的限电在内的激进“减碳”行为就在所难免。

避免超出发展阶段的运动式节能减碳行为，需要有关部门坚持并贯彻发展优先的原则，自上而下对政策目标、执行方式等作出必要的调整。对于中国这样一个发展国家来说，发展是满足人民日益增长的美好生活的基本保障。

习主席在2021年9月21日的联大发言中也指出要坚持发展优先，将发展置于全球宏观政策框架的突出位置。在2021年年4月22日举行的领导人气候峰会上，习主席已经要求探索保护环境和发展经济、创造就业、消除贫困的协同增效。

在发展优先的原则下平衡减碳和发展，一方面应该以连续性、稳定性和可预见性的标准和规范为抓手，限制企业的不当能源消耗和污染排放。另一方面，要旗帜鲜明地保护企业的合理生产用能需求，避免超出发展阶段的运动式节能减碳行为。

这需要有关部门增强相互协调，对政策执行保持必要的灵活度。在高速发展中实现减碳没有先例，需要我们摸着石头过河，建立动态化的政策调整机制。应对疫情对经济带来的冲击，动态调整机制就更有必要性和紧迫性。

同时，政策制定和调整都需要遵从公平、透明的程序，避免急转弯。以建章立制、机制调整为手段，完善和创新能源环境政策规章制度和运行机制，尽可能发挥市场机制的作用。

作者为悉尼科技大学澳中关系研究院首席研究员、国际能源转型学会理事长，编辑：马克

推荐阅读