能耗双控转向碳排放双控、明确新型电力系统定义、强化油气安全保障
文 | 韩舒淋
在电改9号文发布8年、油气体制改革文件发布6年多后，中央再次出台电力、油气领域的改革文件，并明确从能耗双控逐步转向碳排放双控。据新华社报道，7月11日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会（下称“深改委”）主任习近平主持召开深改委第二次会议，审议通过了多份改革文件，其中与能源相关的有《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》、《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》、《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》。这是当前能源双碳领域最重要的三份文件，文件从考核体系、行业发展、体制机制改革等多方面提出了新的要求。
会议指出，要立足中国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。从能耗双控向碳排放双控转向，最早是在2021年12月的中央经济工作会议中提出的。会议要求“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”，并首次提出原料用能不纳入能源消费总量控制。这一转变的背后，是中国能源转型逐步深入。在过去以传统能源为主的时代，能源消耗和碳排放有高度的相关性，控制能耗总量和强度，也就控制了碳排放的总量和强度。但随着可再生能源的比例越来越高，新增的可再生能源用能并不一定带来碳排放的增加，能耗与碳排放存在脱钩趋势，过去的考核体系就需要完善。国务院2021年底发布《“十四五”节能减排综合工作方案》，明确提出：各地区“十四五”时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核，原料用能不纳入全国及地方能耗双控考核。对于这一转变，国家能源局规划司司长李福龙2022年7月表示，这一方面更加鲜明地突出控制化石能源消费的政策导向，有利于鼓励和推动可再生能源更进一步地加快发展，加快能源结构转型，另一方面，有利于统筹发展和减排，有利于统筹能源安全和转型，今后可以更多依靠非化石能源的增长，来满足能源消费合理的增长。此次中央深改委会议提出，从能耗双控逐步转向碳排放双控，“要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。”除了考核体系的转向，深改委新通过的文件也再次强调节能工作。国家发改委副主任赵辰昕亦在7月12日的《人民日报》发表署名文章《坚持不懈推进节能和提高能效》，提出与其他措施相比，节能和提高能效是当前最直接、最有效、最经济的降碳手段。“党的十八大以来，我国通过节能和提高能效，减少了二氧化碳排放近30亿吨。推动绿色低碳发展，要加快节能和提高能效，推进各类资源节约集约利用，从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。”
《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》是在2015年3月发布《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（业内通称“9号文”）之后，中央再次下发电力改革文件。深改委会议提出，要深化电力体制改革，加快构建清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统，更好推动能源生产和消费革命，保障国家能源安全。这是新型电力系统概念提出以来，首次有明确完善的定义。2021年3月，中央财经委员会第九次会议上首次提出构建“以新能源为主体的”新型电力系统。2022年1月国家发改委、国家能源局发布《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，新型电力系统的概念更新为“适合中国国情、有更强新能源消纳能力”。2022年6月，国家能源局发布《新型电力系统蓝皮书》，将其特征定义为“安全高效、清洁低碳、柔性灵活、智慧融合”四大特征。新型电力系统概念的演进和完善，反映了在新能源装机不断提高、供需形势变化的背景下，电力系统需要不断探索如何兼顾清洁、安全、经济这三大诉求。新型电力系统概念提出之后，中国曾在2021年9月大范围经历电荒，同时新能源的装机增速领跑全球，气候变化导致的温度升高，又在推升电力需求，电力系统在供需两侧都面临更大的波动性，需要新的体制机制、商业模式、技术创新。9号文发布8年多来，中国电力市场机制已经发生深刻变化。按照“管住中间、放开两头”的核心思想，加强中间的电网输配环节监管，放开两头发电、售电侧的市场竞争，中国的电力市场已经蔚然成形。为管住中间环节，监管机构完成了三轮输配电价成本监审。2023年5月，国家发改委印发《关于第三监管周期省级电网输配电价及有关事项的通知》，在在严格成本监审基础上核定第三监管周期省级电网输配电价，进一步深化输配电价改革。放开两头环节，当前煤电机组和工商业用户已经全部入市，各省都成立了相对独立的电力交易中心，并有北京、广州两大全国交易中心组织跨省跨区交易。据中电联7月12日发布的《中国电力行业发展报告2023》，2022年全国电力交易中心交易电量5.25万亿千瓦时，占全社会用电量的60.8%，电力交易机构注册的市场主体达到61万家。7月11日的深改委会议强调，要科学合理设计新型电力系统建设路径，在新能源安全可靠替代的基础上，有计划分步骤逐步降低传统能源比重。要健全适应新型电力系统的体制机制，推动加强电力技术创新、市场机制创新、商业模式创新。要推动有效市场同有为政府更好结合，不断完善政策体系，做好电力基本公共服务供给。此前的两轮电改中，2002年的5号文实现了发电和电网分离，2015年的9号文放开了售电市场。前者催生了五大电力和各种发电主体，后者催生了售电公司，各类电力用户直接进入市场，带来了电力行业运行机制和产业结构的巨大变化。而此次新的改革文件，从会议精神来看，不会在产业层面有巨大变化，而是更强调安全和转型，深入市场机制的改革。随着新能源补贴退出和新能源装机比例越来越大，其对电力系统带来的挑战，也需要市场、技术、商业模式的多重创新来应对。已经启动的绿电绿证交易，正在探索的容量电价机制，新能源如何参与市场，正在爆发的储能建设需要怎样的市场机制，虚拟电厂这类需要技术和市场创新的新业态如何落地，都有待在建设新型电力系统的过程中探索创新。
油气改革方面，中央深改委二次会议提出，围绕提升国家油气安全保障能力的目标，针对油气体制存在的突出问题，积极稳妥推进油气行业上、中、下游体制机制改革，确保稳定可靠的供应。2022年，中国的石油和天然气对外依存度分别为71.2%和40.2%，首次同比双双出现下降，但依然处在高位。自2022年俄乌冲突以来，全球油气市场面临新的动荡，供需格局出现变化。其中天然气由于欧洲试图摆脱对俄罗斯的依赖，转而在国际市场通过更高的价格进口更多LNG（液化天然气），对全球天然气价格带来巨大影响，导致中国进口天然气首次出现下降，并因为价格机制问题，间接影响了华北煤改气用户的冬季取暖。在新的供需形势下，如何保障油气的安全供应，始终是油气行业面临的核心问题。深改委会议强调，要进一步深化石油天然气市场体系改革，加强产供储销体系建设。要加大市场监管力度，强化分领域监管和跨领域协同监管，规范油气市场秩序，促进公平竞争。要深化油气储备体制改革，发挥好储备的应急和调节能力。油气作为特殊的资源行业，同时接受多个不同主管部门的监管。如项目开发在发改委、能源局，矿权在自然资源部，流通和进出口在商务部，而与居民用气密切相关的城市燃气在住建部。深改委此次也特别提出，强化分领域监管和跨领域协同监管。能源问题专家刘满平认为，国家油气管网公司2019年成立后，改变了油气市场的运行结构，带来了新的问题，再加上之前尚未彻底解决的老问题，例如竞争机制、市场准入、市场监管等。进一步深化油气市场体系的改革，完善产供储运销体系的建设，才能解决这些新老问题。