IIGF观点 | “碳中和”目标下地方金融业“十四五”发展规划盘点
我国已经发布推动碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的总纲领和顶层设计，对碳达峰阶段的目标任务和重点任务做出具体部署，构筑了我国“双碳”目标实现的基本路径。作为现代金融体系的重要部分，绿色金融在引导绿色低碳投融资、助力“双碳”目标过程中发挥着重要的作用，多省市在已出台的金融业“十四五”发展规划中均将“发展绿色金融”作为重点工作方向之一。本文以各省市已公开发布的省级金融业“十四五”发展规划为目标，总结各省市“十四五”期间金融业发展改革的重点方向，并重点分析绿色金融领域的各项措施，最后提出推动地方绿色金融高质量发展助力“双碳”目标按期实现的措施建议。
一、 地方金融业“十四五”发展规划发布情况
2021年是“十四五”的开局之年，中国经济进入新的发展阶段，金融在服务实体经济各领域高质量发展中的重要作用愈发凸显。截至2022年2月末，全国31个省（自治区、直辖市）中有23个省级行政单位已公开发布 “十四五”期间金融业的发展规划，占比接近百分之七十五；其中，东南区域省份已全部完成金融业“十四五”发展规划发布。
表1 各省市金融业“十四五”规划发布情况（截至2022年2月）
资料来源：公开渠道，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
通过梳理全国地方金融业“十四五”发展规划内容，具体看来，从定位目标到任务举措再到制度创新，各地区金融业规划既融入了“十四五”时期国家层面对资本市场发展改革的总体要求，又因地制宜地按照区域特色作出针对性部署安排。同时，全国各省市自治区均开始探索金融“绿色化”路径，推动绿色低碳可持续发展。
定位目标方面，已发布规划的省份均明确了到2025年的金融业发展目标及“十四五”时期主要预期量化指标，并提出金融业服务全国经济高质量发展作用进一步凸显，金融业整体实力明显提升，金融资源配置更加优化，金融服务实体经济效率显著提高，金融风险有效防范和化解等主要目标，以推动中国形成多层次、广覆盖、差异化的现代金融体系。针对绿色发展，以我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和目标为引领，贯彻绿色发展理念，大力发展绿色金融。
区域特色方面，各省综合考虑国内外经济社会环境并根据当地的金融发展条件及区域特色，结合各地“十四五”规划发展目标，对特定领域金融发展情况提出相应举措。例如上海市深入推进科创板建设及注册制试点改革，推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，打造具有国际竞争力的REITs发展地区；稳步推进数字人民币试点，丰富数字人民币应用场景。广东省围绕巩固香港国际金融中心地位和支持澳门经济适度多元发展的目标，加强体制机制和标准对接，促进粤港澳金融优势互补，共建粤港澳金融深度合作平台，加强对“一带一路”沿线葡语系国家的金融辐射。沿海省份开始大力发展海洋金融，例如福建省在规划中明确支持海洋重大项目建设，探索建立“海上福建”建设投资基金、海洋经济产业基金，进而吸引各类投资基金来闽投资海洋项目，鼓励开发性和政策性金融机构对海洋基础设施建设、海洋产业发展、海洋科技创新等领域重大项目，给予中长期优惠信贷支持，此外，支持涉海领域保险产品和服务创新。作为农业大省的山东省和吉林省均提出，发展农村金融，打造乡村振兴齐鲁样板和吉林样板，培育优质涉农上市资源，支持其在主板、创业板以及新三板等上市挂牌融资。同时，聚焦发展科创金融，山东省、天津市、内蒙古自治区等地针对科创企业上市发展进行安排部署，鼓励创新能力强、成长性好的企业积极对接资本市场。
二、地方金融业“十四五”发展规划关键词分析
通过梳理各省份金融业“十四五”规划的重点和亮点，“金融科技”、“绿色金融”、“供应链金融”、“跨境金融”等成为“十四五”区域金融改革的发展趋势中的高频关键词。
图2 地方金融业“十四五”发展规划关键词图示
（一）金融科技
加快发展金融科技是各省市“十四五”期间金融改革的重点工作，其中，打造金融科技平台或者集聚地是各省发展金融科技主要关注的板块。例如，江西省提出打造“区块链+供应链金融”创新应用中心，积极推动组建统一共享的区块链供应链金融平台；浙江省提出运用区块链等技术，整合物流、资金流和信息流等信息，构建“核心企业+协同企业+链网式金融”综合金融服务，提供数字化、场景化、生态化的供应链金融解决方案；四川省在“深化金融科技应用”规划中，提出推动金融科技在供应链金融等领域的应用。
（二）绿色金融
作为现代金融体系的重要组成部分，绿色金融在服务绿色转型、助力实现碳达峰与碳中和过程中起到重要作用，已发布的地方金融业规划中都将“绿色金融发展”列为“十四五”期间的重点工作方向。例如，陕西省提出支持社会资本发起设立民间绿色投资基金；江苏省支持有条件的地方政府和社会资本，按照市场化原则联合设立绿色产业发展基金，并鼓励地方政府通过社会资本优先分红、放弃部分收益等让利方式吸引社会资本进入；海南省支持法人银行发行绿色金融债和用好中央银行碳减排支持工具，支持保险资金为重点绿色项目提供长期、稳定的资金支持，支持企业发行绿色债券，鼓励开展绿色信贷资产证券化；四川省提出加强部门间统筹协调,优化绿色金融信息共享机制，构建绿色金融统计监测体系，进而完善金融机构绿色金融评价，拓展绿色金融评价结果运用场景，此外，支持成都市等符合条件的市（州）争创国家级绿色金融改革创新试验区。
（三）消费金融
全球经济在新冠肺炎疫情影响之下，正加速从线下模式转换为线上模式、从传统经济切换至数字经济的新模式。面对当前全球经济巨变，中国确立新的发展模式，即“以国内大循环为主体，国际国内双循环”，在“双循环”新格局背景下，消费逐渐成为经济增长的重大推动力量。当前，我国消费金融行业步入规范发展的新阶段，倡导合理有度的消费，和量力而行的借贷，也成为消费金融行业的共识。例如，海南省在规划中提到要加快消费金融场景化发展，拓展长尾市场、小额高频等细分消费场景，形成精细化消费金融发展模式，鼓励消费金融企业根据自身优势开发特色消费金融产品，运用金融科技开展探索创新，不断丰富消费金融产品与服务种类；青海省提出有序发展消费金融，开发汽车金融、旅游休闲、养老家政、教育文化等消费金融产品，适度扩大居民消费信贷，丰富消费金融供给，扩大最终消费，推动消费升级，更好满足多样化金融需求；辽宁省支持创新构建消费金融新模式，推动金融服务与医、食、住、行等场景融合，为大众提供个性化、便利化、精细化、品质化金融服务，满足人民群众多样化消费需求，支持居民消费升级。
（四）普惠金融
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“构建金融有效支持实体经济的体制机制，提升金融科技水平，增强金融普惠性”，意味着普惠金融仍然是“十四五”期间金融工作的重点内容。例如，广东省提出“大力发展普惠金融”，要求“鼓励开展供应链金融创新，加快推进依托供应链的票据、订单、应收账款等动产融资”；海南省提出“持续做实普惠金融”，供应链金融作为现代农业核心企业发展的重要金融服务，将被推进部署；江西省提出“增加供应链金融基础设施供给”，鼓励各类金融机构、供应链核心企业接入省普惠金融综合服务平台等，探索依法合规利用公共数据为供应链上下游中小微企业融资提供便利；辽宁省指出提升普惠金融服务水平，同时加大对民营企业和中小微企业的金融服务，并鼓励银行业金融机构通过单列信贷计划、实行内部资金转移定价优惠等形式，强化服务民营企业和中小微企业的资源保障，加大对民营企业和中小微企业的续贷支持力度，提高信用贷款和中长期贷款比重。
三、地方绿色金融“十四五”发展分析
绿色金融作为支撑“碳中和”目标的政策工具，各省市的金融业“十四五”发展规划中均提到发展绿色金融相关措施，主要集中在以下几个方面：
少数省份将绿色金融列入金融发展预期指标。已发布金融业“十四五”规划的省份中，将绿色金融纳入预期指标表的省份仅有广东、浙江两地，且以上两个地区的规划中仅涉及绿色信贷的量化指标，量化指标相对单一。其中，广东省“十四五”金融改革发展主要预期性指标中金融综合改革部分明确提出，绿色信贷余额至2025年从2020年的1万亿元提升至3万亿元。浙江省“十四五”期间金融业发展主要预期指标中表示绿色贷款占各项贷款比重从2020年的7%提升到2025年的不低于10%。
各省市持续完善绿色金融政策体系。各省市已发布金融业“十四五”规划均提出持续完善绿色金融政策体系相关工作，其中均提到下一步将研究制定绿色金融专项政策，此外政策体系关注的重点还包括建立具体的绿色评级体系、环境信息披露标准等。例如江西省在规划中明确研究出台绿色金融支持碳达峰、碳中和政策意见，充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导金融资源向清洁能源、绿色建筑、绿色交通等低碳领域倾斜。湖北省在规划中提出参照《绿色产业指导目录（2019）》，完善适合湖北省情的绿色企业（项目）认定标准、绿色金融产品服务标准、绿色信用评估认定标准、环境信息披露标准，探索建立针对绿色项目、绿色信贷、绿色债券等绿色评级体系，加快培育或引入第三方绿色认证服务机构，定期开展绿色企业（项目）遴选、认定和推荐工作。
各省市加快推动绿色金融产品和服务创新。各省市已发布金融业“十四五”规划均强调进一步推动绿色金融产品和服务创新，重点集中在各类环境权益。例如，湖北省鼓励金融机构开发推广环境权益类质押融资贷款等绿色信贷产品，创新发展排污权、碳排放权、用能权等绿色权益抵质押贷款业务。支持绿色企业上市融资、发行绿色债务融资工具和绿色债券。重庆市在规划中提出依托绿色金融改革创新试验区建设，聚集更多绿色金融机构、绿色研发机构、绿色中介服务机构，助推经济绿色低碳转型，建立健全碳排放权、水权、排污权、用能权等交易市场，创新绿色金融产品和服务，探索建立绿色金融指数。
部分省市加快布局碳金融。江西、湖北等17个省市在规划中提到碳金融，支持丰富碳市场参与主体，积极培育多元化的碳金融投资者，引导各类资本参与碳金融市场。例如，江西省努力争取国家气候投融资试点，积极参与全国碳排放市场交易，利用当地森林覆盖优势积极开发碳资产，创新碳金融产品，鼓励开发碳指数、碳保险、碳期货等交易工具，碳债券、碳基金、碳质押等融资工具。构建碳排放、碳足迹核查制度，推动金融机构开展环境（气候）信息披露及环境（气候）风险压力测试。湖北省支持全国碳排放权注册登记机构引入战略投资者，进一步拓展业务范围，创新碳排放交易产品，丰富碳交易市场主体，努力保持湖北省碳金融领域全国领先地位。推动成立武汉清算所，打造碳市场现货及衍生品清算基础平台。探索建立企业碳核算账户，构建碳金融统计制度。
四、“双碳”目标下地方绿色金融发展面临的挑战
2021年10月中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》构筑了我国“双碳”目标实现的基本路径，目前部分省市在国家“双碳”目标总纲领的指引下，也发布了地方“双碳”路径的指导文件，对区域社会经济各领域高质量发展提出了新的要求，实现“双碳”目标过程中大量的绿色投融资需求也对绿色金融发展提出了新的挑战。总体来看，结合我国以及地方实现“双碳”目标的顶层设计要求，地方绿色金融仍存在政策体系、监管和信息披露、产品和服务创新等多方面不足，对按期实现“碳中和”目标的重点领域、重点任务的支撑力度还有待加强。
（一）绿色金融政策执行力度有待进一步加强
在已发布金融业“十四五”规划的省份中，仅有两项规划在预期性指标中提出绿色金融量化发展目标，对发展绿色金融推动力度有限，且目前尚未有省份发布绿色金融发展专项规划。在中央及地方绿色金融现有政策体系中，缺乏真正具有法律约束功能的绿色金融相关法律法规，目前地方上仅有深圳市发布《深圳经济特区绿色金融条例》，对绿色金融发展进行相关强制性推动和约束。在产业、金融、环境和气候等领域绿色金融上位法规的缺乏，例如《商业银行法》《证券法》等尚未纳入绿色因素，使绿色金融相关投融资活动、信息披露等领域缺乏司法约束，目前仍然以部分强制与自愿性质为主导，导致绿色金融体系在执行层面上未能做到全面覆盖，绿色金融政策执行力度有待进一步加强。
（二）气候信息披露水平未完全符合碳中和要求
加强企业、金融机构等市场主体气候信息披露水平，是我国落实碳中和目标的重要数据支撑，目前部分省市在“十四五”金融规划中提到推动气候信息披露工作，但是更多以“建议”和自愿原则为主；目前在已开展的气候信息披露地方实践工作中，仅在深圳用法律手段进行部分指标强制性披露、在绿色金融改革试验区通过“试点”小范围开展披露，尤其缺少针对碳相关指标的大范围强制披露手段。在地方未来即将落实的各项碳中和任务背景下，市场主体的碳排放和碳足迹信息可得性与质量均达不到可披露水平，制约了监管部门制定应对气候变化相关政策的可行性，进而影响后续监督管理、激励惩戒、政策实施评估等工作的开展。
（三）绿色金融产品创新和应用有待加强
我国虽然已经构建相对多元的绿色金融产品和服务，但是各类绿色金融产品应用层面仍存在较大差距，体现在绿色信贷和绿色债券应用较广，绿色基金、绿色保险、绿色指数产品、绿色信托、绿色融资租赁等其他绿色金融产品普及程度较低，在提升环境和气候风险保障、引导绿色低碳投融资领域发挥的作用有限。此外，绿色金融产品总体规模对比整体金融市场规模来说也较小，绿色信贷占总贷款余额仅为10%左右，绿色债券占信用债比例不足2%。各地方金融业“十四五”规划中均提到踢动绿色金融产品相关内容，未来需要进一步加强绿色金融产品和服务创新，以满足碳中和投融资需求。
（四）“高碳”行业转型升级与绿色金融工具应用不匹配
我国绿色金融目前的相关制度、产品设计主要聚焦于对绿色低碳属性鲜明的主体或项目提供支持，尚不完全包容“高碳”行业的低碳转型行为，甚至带有“挤出”效应。从各地方产业结构来看，由于资源禀赋、地理位置、历史沿革等，煤炭、钢铁、火电等传统“高碳”行业仍是其主导产业，推动传统高碳行业的转型升级是部分地区落实“碳中和”目标的重要任务之一，但目前该领域高碳排放属性与绿色金融相关工具应用领域存在明显错配。在已发布的金融业“十四五”发展规划中，部分省市提到转型金融相关工作，需要进一步探索绿色金融与转型金融融合发展的新路径。
五、推动地方绿色金融高质量发展措施建议
（一）加强顶层设计，加强与“双碳”目标协同
建议各地政府在已发布的“双碳”路径规划、金融业“十四五”规划基础上，研究制定绿色金融发展专项规划，构筑“十四五”期间绿色金融发展顶层设计，并探索地方绿色金融相关法律法规、标准规范，进一步加强相关政策及绿色金融工作的落地性。此外，加强与“碳中和”相关路径的融合，制定绿色金融支持“双碳”目标实现的具体路径、服务重点和分阶段目标，用金融手段引导各领域支持“双碳”目标，并与碳中和政策形成合力，保障政策的落地性和可执行性。
（二）加强气候信息披露力度，提高信息应对气候风险能力
建议各地方以中国人民银行、生态环境部发布的环境信息披露相关文件为基础，加强区域性环境信息披露试点，并重点突出碳排放、碳足迹等气候信息披露内容。完善环境信息披露体系，探索以司法约束企业和金融机构的环境信息披露相关制度。加快培育第三方服务机构，推动气候与环境相关数据经鉴证后披露，增强数据的科学性、可核查性。加强相关部门在气候和环境数据沟通方面的协作，建立环境数据互联互通平台，构建更为完善的企业气候环境表现数据库，为今后碳排放及交易、气候风险评估、政策制定提供高质量和全面的环境数据。
（三）创新绿色金融产品和服务，加大支持的广度和深度
根据各地方经济社会发展主要特征，针对各地的绿色低碳转型需求，通过产品和服务创新提升绿色金融服务能力，深化绿色信贷、证券、保险、基金等绿色金融工具多元化应用，更大范围支持降碳减碳项目，包括绿色产业发展和“高碳”资产转型。引导商业银行细化绿色信贷、转型信贷等金融工具，进一步创新融资担保方式，开发绿色票据、可持续发展挂钩信贷、碳资产抵质押等信贷产品；推动绿色债券发行方式和支持领域创新，开发更聚焦的“碳中和”债券产品，例如碳中和债券、可持续发展挂钩债券、绿色供应链ABS等引导“高碳”行业低碳转型的债券融资工具；进一步发挥绿色保险的风险防范和增信功能，持续创新气候保险、碳保险、农牧业保险、绿色建筑保险、绿色投融资担保保险等各类创新产品；探索创新绿色基金融资渠道和投资领域，推动多边绿色基金、政府引导基金等绿色基金的设立，鼓励加强风险投资、开展投贷联动加强基金对技术创新、中小绿色企业的支持。
（四）推动“绿色”+“转型”金融融合，助推高碳密集型行业转型升级
建议地方根据自身发展实际，特别是以“高碳”产业为主导行业的省份，围绕“双碳”目标实现的产业结构低碳转型升级、能源结构优化等目标，探索建立明确的技术规范和约束框架，如低碳或可持续发展目标、目标实现路径和考核评价指标等，避免出现“一刀切”从所有高碳行业撤资的现象，支持金融机构大力发展可持续发展挂钩信贷（SLL）、可持续发展挂钩债券（SLB）等典型的转型金融工具，自主构建转型金融的资产组合，逐步扩大市场对于转型价值的认可度。
参考文献
[1]陈川祺,潘冬阳,王遥.实现2030年“碳达峰”目标需要多少投资？一个初步的理论计算[N].中央财经大学绿色金融国际研究院.2021(4).
[2]曾刚.“十四五”期间的普惠金融发展[J].当代金融家.2020(12).
[3]金融机构数字化转型应重视数据价值.
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1697380785910867027&wfr=spider&for=pc
作者：
汪 洵 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
黎 峥 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
原创声明
如需转载、引用本文观点，请注明出处为“中央财经大学绿色金融国际研究院”。
新媒体编辑：杨若晨