IIGF观点 |双碳背景下地方碳普惠机制发展综述和建议
自2020年9月我国明确提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的双碳目标，在无国家层面碳普惠机制顶层设计的情况下，各地积极探索地方特色的碳普惠机制，特别是密集出台碳普惠相关管理办法或征求意见稿，本文将对各地碳普惠机制建设进展进行概述，并为碳普惠机制的发展提出政策建议。
一、碳普惠的定义与起源
目前碳排放权交易市场主要针对高耗能、高排放的企业进行生产端的强制性排放控制，对个人消费端的低碳减排则通过碳普惠机制实现。与控排企业集中的点源排放不同，个人和小微企业的碳排放具有“量小、分散、面广”的特点，为此设计碳普惠机制针对个人和小微企业的减排。根据《广东省碳普惠交易管理办法》对碳普惠的定义，碳普惠机制是指运用相关商业激励、政策鼓励和交易机制，带动社会广泛参与碳减排工作，促使控制温室气体排放及增加碳汇的行为。该机制的核心是通过将公众的低碳行为产生的减碳量转化为相应的碳积分，利用碳积分换取商业优惠券或兑换服务等方式促进公众进一步减排，形成全社会减排的良好氛围和生活方式，甚至转变政府治理和社会运转模式。
二、地方碳普惠发展现状
本部分将以碳普惠机制建设较早且发展制度较完善的地方为重点对象，分析各地碳普惠发展的现状。
（一）广东（不含深圳）碳普惠发展现状
2015年7月，广东省发改委印发《广东省碳普惠制试点工作实施方案》和《广东省碳普惠制试点建设指南》，明确要建设全省统一的碳普惠制推广平台、碳普惠核证减排量交易机制和商业激励机制，开发相应的碳普惠方法学，并选取社区（小区）、公共交通、旅游景区、节能低碳产品作为碳普惠制试点领域，正式启动碳普惠试点工作。
2016年1月，在《关于首批碳普惠制试点工作方案的批复》中选取广州、东莞、中山、惠州、韶关、河源作为首批试点，开展试点工作。同年7月，《关于同意设立广东省碳普惠创新发展中心的函》明确设立广东省碳普惠推广机构——广东省碳普惠创新发展中心，协助推进碳普惠制试点相关工作。
2017年4月，广东省发改委印发《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》，明确省级碳普惠制核证减排量（下称“PHCER”）可作为广东碳排放权交易市场的有效补充机制，用于抵消纳入碳市场范围控排企业的实际碳排放。在地方和省级PHCER的关系方面，同一省级碳普惠方法学产生的、累计达到500吨以上的地方PHCER可转换为省级PHCER。5月，广东省发改委批复组建广东省碳普惠专家委员会，主要承担省级碳普惠行为方法学的技术评估工作。7月，广东省发改委同意《广州碳排放权交易中心广东省碳普惠制核证减排量交易规则》备案，明确了PHCER的交易规则，在8月印发的《广东省2017年度碳排放配额分配实施方案》则进一步规定了2017 年度可抵消实际碳排放的PHCER和CCER 总量原则上在150万吨以内。
2018年8月，为了进一步深化碳普惠制试点工作的思路及完善碳普惠制核证减排量相应管理制度，广东省发展改革委暂停受理省级碳普惠核证减排量备案申请。2019年5月，广东省生态环境厅发布《关于恢复受理省级碳普惠核证减排量备案申请的通知》，相关工作要求及程序仍按《关于碳普惠制核证减排量管理暂行办法》执行，并印发修订5个碳普惠方法学。广东省生态环境厅在2020年和2021年的碳排放报告核查和配额清缴相关工作规定中，全省可用于抵消实际碳排放的CCER和PHCER总量分别为150万吨、100万吨以内；企业用于抵消的CCER和PHCER总量不超过企业年度实际碳排放量的10%，且提交的CCER中必须有70%以上为广东省CCER或PHCER。
经过多年试点的经验积累，2022年4月，广东省生态环境厅印发《广东省碳普惠交易管理办法》，明确碳普惠的管理和交易，并指出要积极推广碳普惠经验，推动建立粤港澳大湾区碳普惠合作机制。积极与国内外碳排放权交易机制、温室气体自愿减排机制等相关机制进行对接，推动跨区域及跨境碳普惠制合作，探索建立碳普惠共同机制。
图1 广东碳普惠政策体系
来源：根据公开资料整理，IIG
在碳普惠方法学方面，目前广东省已批准6个方法学，包括《广东省林业碳汇碳普惠方法学（2020年修订版）》、《广东省废弃衣物再利用碳普惠方法学（试行）》、《广东省使用家用空气源热泵热水器碳普惠方法学（2019年修订版）》、《广东省使用高效节能空调碳普惠方法学（2019 年修订版）》、《广东省自行车骑行碳普惠方法学》。
2019年恢复受理省级碳普惠核证减排量备案申请至今，整理广东省生态环境厅相关公告可得，广东省生态环境厅已同意104.61万吨CO2当量碳普惠核证减排量，其中林业碳汇项目93.2万吨CO2当量，占比高达89%，自行车骑行和分布式光伏发电项目分别为5.38万、5.82吨CO2当量，各占5%、6%。根据广州碳排放权交易所数据，截止2021年底PHCER现货累计成交量534.26万吨。
（二）深圳碳普惠发展现状
2020年11月，深圳人大常委会颁布的《深圳经济特区绿色金融条例》指出，深圳市人民政府应当完善碳普惠制度，支持深圳排放权交易机构运营管理碳普惠统一平台。2021年7月，深圳人大常委会颁布《深圳经济特区生态环境保护条例》再次提及，深圳市人民政府应当建立碳普惠机制，推动建立本市碳普惠服务平台，对小微企业、社区家庭和个人的节能减排行为进行量化，通过政策鼓励与市场激励，引导全社会绿色低碳生产、生活。2021年11月，深圳市人民政府办公厅印发《深圳碳普惠体系建设工作方案》（下称“《工作方案》”），指出要打造“双联通·四驱动”碳普惠体系，“双联通”指低碳行为数据平台与碳交易市场平台互联互通，“四驱动”指政策鼓励、商业激励、公益支持和交易赋值四驱联动。《工作方案》从组织管理、制度标准、低碳场景、市场交易、信息服务五个维度确立17项重点工作任务，并指出要推动碳普惠体系跨区域合作，主要包括两方面：一是在全国范围内开展合作，吸引其他省市及港澳地区共建、联通碳普惠体系；二是鼓励深圳对口帮扶地区和联建碳普惠体系的省市及港澳地区，按照深圳碳普惠体系标准接入深圳碳市场开展交易。
深圳市生态环境局在赴广州和成都调研碳普惠机制构建和建设运行等情况，经多次研讨后于2022年3月发布《深圳市碳普惠管理办法（送审稿）》，主要从碳普惠适用范围和管理原则，相关制度、标准和流程的建立，碳普惠核证减排量全生命周期管理的构建和碳普惠统一平台的建设等4个方面编制，以规范深圳碳普惠体系的建设运行和监督管理，进一步明确公众、小微企业节能减碳行为所产生减排量的管理流程和使用规则。3月底，深圳市生态环境局发布《关于征集深圳市碳普惠专家库人选的通知》，公开征集碳普惠专家库人选，助力深圳市碳普惠体系建设工作。
在方法学方面，目前深圳于2021年12月发布《深圳市低碳公共出行碳普惠方法学》，同时上线“低碳星球”小程序，根据深圳市生态环境局数据，“低碳星球”上线三个月总访问量150万，独立用户数87万人。
图2 深圳碳普惠运行机制
来源：根据《深圳市碳普惠管理办法（送审稿）》绘制，IIGF
（三）成都碳普惠发展现状
2020年3月，成都市人民政府发布《关于构建“碳惠天府”机制的实施意见》（下称“《实施意见》”），成为成都市碳普惠体系建设的顶层设计文件。《实施意见》提出“公众碳减排积分奖励”和“项目碳减排量开发运营”双路径建设思路，从制度标准体系构建、公众低碳场景开发、项目开发消纳、市场运营管理模式、碳减排量交易体系构建5个维度提出25项重点任务，旨在打造国内碳普惠机制建设的新样板。
按照《实施意见》确定的重点任务，2020年10月23日成都市生态环境局印发《成都市“碳惠天府”机制管理办法（试行）》（下称“《管理办法》”）。《管理办法》紧扣双路径的碳普惠建设思路，明确了公众碳减排积分奖励、项目碳减排量（下称“CDCER”）交易的运行规则和流程，界定参与主体的权利、责任和义务。“碳惠天府”机制的运营平台、交易平台、管理平台分别由成都产业集团、四川联合环境交易所、成都市生态环境局负责建设和管理。
《管理办法》将“低碳场景评价规范”作为“公众碳减排积分奖励”碳减排路径核心，在2020年10月27日出台的《成都市“碳惠天府”机制公众低碳场景评价规范（试行）》中明确了餐饮、商超、酒店、景区四类消费领域低碳场景的评价规范，主要从节能措施、资源利用、环境保护、宣传引导、碳中和5个维度进行评价，根据场景不同差异化设置餐饮服务、销售服务、低碳客房、旅游服务和公共设施等评价维度，在“碳中和”这一评价维度，仅考虑场景消耗能源产生的温室气体排放量，即范围2的排放，四类场景均要求购买CDCER进行抵消，且CDCER抵消量不少于其排放量的10%。
《管理办法》将“碳减排项目方法学”作为“项目碳减排量开发运营”碳减排路径核心，明确了碳减排项目方法学的制定和发布流程。在2020年10月26日发布的《成都市“碳惠天府”机制碳减排项目方法学（第一批）》聚焦“能源替代、资源节约、生态保护”三大领域，制定《成都市供热锅炉使用电能或天然气替代碳减排项目方法学》、《成都市机场光伏+储能静变电源（GPU）系统替代燃油碳减排项目方法学》、《成都市节能改造碳减排项目方法学》、《成都市造林管护碳减排项目方法学》、《成都市天府绿道碳减排项目方法学》、《成都市川西林盘碳减排项目方法学》、《成都市湖泊湿地碳减排项目方法学》、《成都市测土配方施肥碳减排项目方法学》8个方法学。
2020年12月，成都市生态环境局发布《关于进一步明确“碳惠天府”机制碳减排量有关会计处理事项的通知》，对CDCER交易业务的有关会计处理事项进行明确，是贯彻落实《实施意见》规范“碳惠天府”机制碳减排量交易相关会计处理的要求，为市场交易主体的财务处理和信息披露指明方向。
2022年3月，成都市生态环境局等7部门发布《成都市近零碳排放区试点建设工作方案（试行）》，进一步推进“碳惠天府”机制的发展，该工作方案要求4A 级及以上景区优先考虑作为“碳惠天府”机制公众低碳场景，积极引导游客参与低碳场景建设。在“零碳排放”目标上，通过认购CDCER以实现，并要求近零碳排放园区试点认购10%以上年度碳排放量的CDCER用于抵消，对近零碳排放公共机构试点这一比重提高至50%以上。
图3 成都市“碳惠天府”碳普惠机制“双路径”流程图
来源：《成都市“碳惠天府”机制管理办法（试行）》，IIGF
（四）其他城市碳普惠发展现状
早在2016年6月武汉市就上线“碳宝包APP”，探索“碳币兑换机制”引导全民践行低碳生活，推动低碳消费。2021年9月，武汉市人民政府发布《武汉市推动降碳及发展低碳产业工作方案》，要求探索建立覆盖千万级人群、可持续的“碳普惠”机制。
2017年10月，江西抚州制定出台绿宝碳普惠机制并于次月上线运营绿宝碳普惠公益服务平台，开始研究探索碳普惠机制。2019年9月江西省人大常委会和发改委发布《江西省生态文明建设促进条例》，首次在地方性法规层面上提出要探索建立碳普惠机制，加快发展江西省碳普惠机制。2021年8月，江西省市场监管局批准发布《碳普惠平台建设技术规范》和《碳普惠平台运营管理规范》，并于当月上线“绿宝碳汇”平台，截至2022年2月初，省市两级“绿宝碳汇”注册人数多达73万名，累计实现碳普惠制核证自愿减排量46982吨。
2020年9月，北京市依托北京交通绿色出行一体化服务（MaaS）平台推出绿色出行碳普惠激励机制，将步行、骑行、公交、地铁等低碳出行行动自动转换为相应的碳减排量，并在MaaS平台兑换优惠券等奖励。截至2022年3月底，“MaaS出行绿动全城”活动正式注册用户超百万人，累计碳减排量近10万吨。
2021年9月，重庆市生态环境局印发《重庆市“碳惠通”生态产品价值实现平台管理办法（试行）》，指出要探索建立碳普惠机制，并于2021年10月22日上线集碳履约、碳中和和碳普惠于一体的“碳惠通”平台，分为个人端和企业端两大应用体系，而个人端应用体系针对碳普惠机制建立。
2022年2月，上海市生态环境局发布《上海市碳普惠机制建设工作方案（征求意见稿）》，旨在形成上海碳普惠体系顶层设计和相关配套政策措施，加快推动上海碳普惠的发展。
三、政策建议
（一）国家层面强化碳普惠机制顶层设计
目前国家层面尚未出台碳普惠相关的顶层设计，仅在2014年3月国家发改委发布的《关于开展低碳社区试点工作的通知》指出要推动社区低碳化发展，组织开展低碳社区试点工作，由此推动武汉等城市开展低碳社区试点建设。但根据广东、成都等各地碳普惠的发展，基本离不开碳积分换取商业优惠的模式，由此碳普惠减排量产生到交易或消纳的全生命周期过程的畅通机制仍需进一步完善，以保证碳普惠体系的可持续发展。因此，为推动公众低碳生活和消费方式，强化个人低碳意识，畅通碳普惠发展机制，亟需国家出台相关的顶层设计，明确碳普惠发展总体思路和发展模式，为地方发展碳普惠指明方向，调动社会各界的积极性和行动力。
（二）加快低碳场景和碳普惠方法学研究
扩展更多的低碳场景是实现更多公众减排的主要手段，这需要研究开发更多的碳普惠方法学，即低碳场景是碳普惠机制的表现形式，而碳普惠方法学则是碳普惠机制的基石，两者互为一体，相辅相成。因此，需要各地加快研究碳普惠方法学，根据地方特色产业发展地方特色碳普惠方法学，同时针对交通、商超等具有普遍性的领域选取更具实践意义的方法学作为国家碳普惠方法学，统一各地标准，畅通全国碳普惠市场，保证公平、公正、公开和透明。同时，在此过程中，加快相应低碳场景下个人碳足迹、碳账户等建设，以及个人数据信息的安全，加快相应的基础设施建设，以便推动碳普惠机制的健康发展。
（三）加强公众宣传教育，提高公众碳普惠参与度
公众作为碳普惠机制的参与者，其低碳生活和消费思想的提高决定了碳普惠的参与度，从而影响碳普惠机制的碳减排成效，因此加强公众宣传教育、提高公众参与度将成为一项重要的、长远的工作，需要政府形成完善的体系化教育机制和完善相应的激励机制，调动各方积极性。同时将地方优秀做法推广至全国范围内，如成都将对消费者和商户的宣传引导纳入到低碳场景的评价规范中，推动形成全国低碳生活和消费方式氛围，推动建设低碳社会。
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参考文献
[1]深圳气候投融资机制等一批改革成果落地.
http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_9576687.html
[2]绿色出行服务平台用户破百万扩大碳普惠激励范围
https://xkczb.jtw.beijing.gov.cn/xwzz/202248/1649403963052_1.html
[3]推动城市碳普惠建个人出行碳账户
http://epaper.bjnews.com.cn/html/2022-03/08/content_815526.htm
作者：
胡晓玲 中央财经大学绿色金融国际研究院粤港澳大湾区绿色金融研究中心助理研究员
研究指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长
原创声明
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新媒体编辑：王岩