IIGFCOP28观点| 王遥、刘慧心：气候行动的冲刺加速与化石燃料终结时代的开始——COP28回顾

2023年12月13日，历时两周的《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》第二十八次缔约方大会（COP28）在阿联酋迪拜正式闭幕。作为完成《巴黎协定》首次全球盘点的缔约方大会，同时也是由OPEC成员国主办的大会，本次会议吸引了超过11万人注册参加，两倍于COP27埃及气候变化大会的人数，是迄今为止规模最大的一届气候大会，国际社会对气候议题的关注度达到了史无前例的新高度。

COP28是关乎全球气候目标能否如期实现的关键节点，但由于气候危机的严峻性、全球经济的压力以及地缘政治议题的敏感性等众多因素，本届大会的召开面临复杂的全球环境背景。即使如此，COP28依旧实现了在化石燃料转型、损失与损害、全球适应目标、气候资金、甲烷减排、性别与健康等议题方面的显著进展，达成了最终的“阿联酋共识”，标志了化石燃料终结时代的开始（Beginning of the End for Fossil Fuels），强化了全球的气候行动共识。然而鉴于全球气候持续变暖的趋势，全球逼近灾难性气候临界点边缘的危机现实不可忽视，留给气候行动的时间及空间在快速缩小，更加积极、快速、有效的气候行动迫在眉睫。

一、完成首次全球盘点，达成“转型脱离化石燃料”的历史性共识

根据本次大会所得到的首次全球盘点结论，全球在实现《巴黎协定》气温目标方面确实取得了重大的集体进展，全球气温上升预期从《巴黎协定》签订前的4℃，下降到了假设最新提交的国家自主贡献目标（NDC）得到全面实施的2.1-2.8℃。尽管如此，全球气温上升预期还是高于《巴黎协定》所制定的1.5℃和2℃的目标。会议重申了未来各阶段的全球减排目标，要将全球升温控制在1.5℃以内，就需要在2030年和2035年前将全球温室气体排放量分别比2019年减少43%和60%，并在2050年之前实现二氧化碳净零排放。

最新的《全球碳预算报告》数据显示，全球化石燃料二氧化碳排放量预计在2023年进一步增长，达到375亿吨，较2022年增长1.1%，较2019年水平提高1.4%，预计将使2023年空气中的二氧化碳浓度达到419.3ppm的新高度。

为了实现与1.5℃所对应的温室气体减排目标，本次大会对化石燃料及其全球变暖效应进行了特别关注，在最终的案文中明确了要“以公正、有序和公平的方式在能源系统中转型脱离化石燃料（transition away from fossil fuels），在此关键十年中加速行动，以在2050年实现符合科学的净零排放”。虽然案文最终没有采用多方长期呼吁的“逐步淘汰化石燃料（phase out fossil fuels）”的表述，但正如联合国秘书长古特雷斯所说，“化石燃料”作为造成气候变化的主要原因终于在成果文件当中被提及，这对于联合国气候变化大会，尤其是在OPEC国家召开的气候变化大会来说，是一项突破性的进展。

此外，本届会议的谈判代表还承诺到2030年将全球可再生能源装机容量增至三倍，将全球平均能源效率年增长率提高至两倍；要加快逐步减少（phase-down）未安装碳减排设施的煤电；加速发展零排放和低排放技术；大幅减少非二氧化碳、尤其是甲烷排放；尽快淘汰不能解决能源贫困或公正转型问题的低效化石燃料补贴等。

为夯实行动，多项减缓气候变化领域的集体性宣言得到签署。116个国家签署了《全球可再生能源及能效宣言》，提出到2030年全球可再生能源装机容量达到2022年的3倍，即超过110亿千瓦；每年提高能效的速度加快一倍，即从2%提高到4%。50家油气公司宣布签署了《石油和天然气脱碳宪章》（OGDC），宣布在2050年前实现净零排放，2030年前实现上游作业中的甲烷近零排放，并避免未进行能源利用的直接燃烧。此外，61个国家签署了《全球制冷承诺》，承诺到2050年所有与制冷相关的排放在2022年的基础上至少减少68%。

二、强化气候资金安排，建立损失与损害基金

气候资金长期以来是历届气候变化大会的核心议题。然而，全球依然面临巨大的气候资金缺口，这是导致当前的气候行动滞后于《巴黎协定》下的气候目标实现路线、全球各个区域正在遭受气候变化影响的重要原因之一。全球盘点的结论表明，人类通过排放温室气体的主要活动已经明确造成全球升温约1.1℃，全球每个区域都已感受到气候变化的影响，尤其是对气候变化贡献最小的国家最易受这些影响。因此，需要一项健全的融资机制，以弥合当前气候背景下的不公平的资金缺口。

在COP28开幕首日，大会决议通过了一项新的融资机制，通过建立损失与损害基金（Loss and Damage Fund），用于帮助特别容易受到气候变化不利影响的发展中国家应对与气候变化不利影响有关的经济和非经济损失和损害，包括极端天气事件和慢发事件。该基金设立为期四年的过渡期。过渡期内，将邀请世界银行，将该基金作为其下属的金融中介基金（Financial Intermediary Fund，FIF）开展运作。截至目前，该基金已获得接近8亿美元的资金承诺，包括来自阿联酋的1亿美元、来自欧盟的2.45亿美元、来自英国的5050万美元等。

在发达国家1000亿美元气候资金目标的议题上，针对新的集体量化目标（NCQG）的设定，大会决议将进一步制定一份谈判文本草案，以在COP29举行时对于细节予以敲定。虽然在本次大会的NCQG高级别部长对话会议上，针对NCQG的资金来源、时间框架、质量和数量、工作方式等方面存在诸多分歧，但我们期待在明年的COP29，NCQG的明确能像今年的损失与损害基金一样给各方带来鼓舞。

除此之外，COP28期间在气候资金承诺方面实现了多方进展。例如，联合国下的绿色气候基金（Green Climate Fund）、适应基金（Adaptation Fund）、最不发达国家基金（Least Developed Countries Fund）等，均不同程度获得发达国家的资金支持。阿联酋宣布要向新成立的私营气候基金ALTÉRRA注资300亿美元，其中50亿美元用于支持发展中国家解决其气候融资难题，250亿美元用于撬动机构气候投资。然而，对待这些气候资金承诺，同时也应注意资金最终的落实以及其落实的质量，例如拜登政府虽承诺对于绿色气候基金提供30亿美元资金支持，但也明确表示了资金在美国国会通过的难度；部分金融机构承诺提供绿色金融资金支持，但仍需关注其资金提供的方式和统计的规范。

三、适应气候变化共识再度强化，全球气候适应目标（GGA）框架基本形成

在适应气候变化议题上，COP28延续了COP27对于适应议题的关注。为提高群众意识，联合国发布了一张名为“为什么1.5℃至关重要？”的图片，对于全球气温持续升高的长期影响进行了形象化的展示。人类在干旱和野火、粮食、海平面、生态系统等方面均将面临由气候变化带来的难以逆转的负面影响，适应措施的加强已然不可或缺。

对于适应议题的强调进一步在大会决议案文中予以体现。其中在早期预警系统方面，大会呼吁到2027年，全面普及极端天气气候事件早期预警系统，并邀请发展伙伴、国际金融机构以及金融机制的运营实体为“早期预警全覆盖”倡议的实施提供支持。

大会对于截至2030年前的应对气候变化行动提出了多项适应目标，包括大幅减少由气候变化引起的水资源短缺；实现气候适应型食品和农业生产、食品供应和分配；实现对气候变化相关健康影响的适应能力；减少气候对生态系统和生物多样性的影响；提高基础设施和人类定居点对气候变化影响的适应能力等。同时，大会明确了全球适应目标（GGA）的框架，指出应当从适应周期迭代的不同维度开展适应行动和提供支持，具体包括（a）影响、脆弱性和风险评估；（b）规划；（c）实施；（d）监测、评估和学习四个方面。

本次全球盘点同时强调了适应资金面临的缺口，指出到2030年，发展中国家的适应资金需求估计为每年2150 - 3870亿美元。而为了满足适应融资缺口，发达国家到2025年前至少应将适应资金较2019年水平翻倍。同时，对于发达国家的气候资金承诺的兑现，也需要实现减缓和适应的平衡。

在集体性宣言和承诺方面，本次大会通过了《COP28阿联酋气候救济、恢复与和平宣言》，获得了包括中、美在内的80个国家以及43个国际组织的签署，共同为气候适应和韧性建设提供资金支持，强化协调与合作，提高气候脆弱区域和群众的气候风险抵抗能力。同时，大会主席国阿联酋和中国联合发起了《COP28阿联酋气候、自然与人类联合声明》，强化在国家气候行动、生物多样性保护以及土地恢复方面的规划和行动，获得了18个国家的共同签署。在气候变化对人类健康的影响上，超过120个国家共同签署了《COP28阿联酋气候与健康宣言》，以加快行动，保护人们的健康免受气候日益变化的影响。在粮食安全方面，159个国家通过了《COP28关于可持续农业、韧性粮食体系及气候行动的阿联酋宣言》，在应对气候变化的同时保障农业和粮食体系的安全。在性别议题上，会议上启动了《COP28性别响应的公正转型&气候行动伙伴关系》，获得了包括中、美在内的68个国家的支持，用以应对女性在气候变化环境下所面临的不平等影响。

四、后续安排和尚未解决的问题

此次全球盘点的重要目的是审视各国在当前阶段的气候承诺和实际进展，并为下一阶段国家自主贡献（NDCs）的制定提供指引。针对下一阶段NDC的提交，大会决议指出各缔约方应当在2025年召开的COP30前至少提前9-12个月向秘书处提交其下一份NDC，并要求各方的新版NDC应当体现出较现版NDC的进展，并反映出该国最高的气候雄心，反映出共同但有区别的责任以及国家根据其各自情况所具备的不同能力。

针对新版NDC的内容，最终决议鼓励各方在新提交的NDC中提出其到2035年的国家自主贡献。对此，我国的气候变化事务特使解振华已在COP28大会上表示，中国政府准备在2025年提出到2030、2035年《巴黎协定》中国自主贡献的新目标及新举措。

虽然本次大会成果颇丰，但相较于各方所认识到的应对气候变化工作在各方面存在的巨大缺口，目前的气候行动进展依旧给全球各地，尤其是面临迫切危机的小岛屿国家等地区遗留了巨大危机。同时在部分关键问题上，例如各界所关注的《巴黎协定》第六条的进展，在COP28最后一天的谈判中，各国拒绝通过第6.2条以及6.4条的最新提案，关于国家间合作履约机制的设计尚未能够达成新的各方共识，针对细节的讨论进一步推迟到下一届气候变化大会。但从另一个角度来说，各国拒绝此份提案的主要原因是担心自愿碳市场的公正性以及碳信用质量的难以保障，也体现了各方对于减排目标履约更为严格的要求，也是希望整改全球自愿碳市场的一个重要表态。

回顾COP28会议的进展，无疑本届气候变化大会是史上最“热”，争议最多，行动进展最为迫切的一届大会。会议期间发布的《全球临界点》报告指出了随着全球持续变暖，地球即将迎来包括温暖水域珊瑚礁死亡、北大西洋大气环流中断在内的5个灾难性的气候临界点的到来。然而同时，人们关于“逐步淘汰化石能源”、“发达国家的气候资金承诺”、“CBAM”以及“公正转型”等关键议题的争论还在持续进行。本次会议在很多议题上达成了重要的进步，然而人类在应对气候变化危机这一挑战的进程上依旧任重道远。正如UNFCCC执行秘书长西蒙·斯蒂尔所说，“尽管我们在迪拜没能彻底翻过化石能源时代的一页，但这次的成果是终结的开始”。我们也期望未来在阿塞拜疆、巴西召开的COP29和COP30上，关于气候行动的更多议题得到解决，政府、企业、金融机构以及更为广泛的机构和个人能够参与到气候行动中来，共同加速2050年前的全球气候目标实现进程。

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作者：

王 遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长

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新媒体编辑：魏佳欣