本文摘编自求是文库·《先进制造业政策观察》第3辑。1999年3月，日本政府公布《制造业基础技术振兴基本法》，并于同年6月18日正式实施。该基本法对制造业基础技术的价值作了高度评价，特别强调了制造业基础技术对就业、经济增长和社会发展的重要作用。根据《制造业基础技术振兴基本法》第8条的要求，日本政府自2001年开始每年以报告书的形式向国会报告振兴制造业的相关对策措施，名为《制造业基础技术振兴政策》（也称《制造业白皮书》）。按照基本法的规定，撰写该报告的任务由经济产业省、厚生劳动省和文部科学省承担。2001-2021年，日本共发布21份白皮书。
一、日本《制造业基础技术振兴基本法》的制定和主要内容1999年3月，日本政府公布《制造业基础技术振兴基本法》，并于同年的6月18日正式实施。在提到制定该法的目的时，其第1条就表述，“鉴于制造业基础技术在国民经济中的重要作用，规定了促进制造业基础技术发展的基本事项，以应对近年来经济的多样化和结构性变化。全面、系统地推进制造业基础技术提升措施，以保持和提高日本制造业基础技术水平，并为国民经济的健康发展做出贡献”。在提到该法的理念时，该法第3条称：基础技术是产品质量及服务的保证；高素质工人是基础制造技术的支撑；中小企业构成了基础技术的发展生态。有关措施制定，该法第4条明确规定了国家、地方公共团体、制造企业在振兴制造业基础技术过程中各自的职责和义务。国家负有制定和实施有关制造基础技术振兴的综合政策的责任，政府有关行政机构必须在法制、财政、金融方面制定振兴制造基础技术的基本政策和计划。关于政府制定促进制造业基础技术振兴的基本政策，该法第10—18条列举了以下内容：“制造业基础技术的研发”“推动制造业企业与大学的合作”“确保制造业的劳动力”“充分发挥制造业熟练工人的作用”“推动建立产业集群”“培育中小企业”“加强与制造业基础技术相关的教育以及知识普及”“国际合作”以及“意见反馈”。（二）从法律层面对“制造业基础技术”和“制造基础产业”给出定义和分类该法强调，“制造业基础技术”是与工业产品的设计、制造或维修相关的具有通用性、支撑制造业发展的技术。实际上，就是制造业中的共性基础技术。《制造业基础技术振兴基本法实施条例》中规定了支持制造业发展的技术，包括以下26类：（1）设计技术；（2）压缩成型、挤压成型、气喷射加工、注塑成型、锻造、铸造、冲压加工相关技术；（3）轧制、拉丝及拉拔相关技术；（4）抛光、剪断、切削及表面处理技术；（5）毛整、纺丝相关技术；（6）机织、剪切和针织相关技术；（7）缝纫技术；（8）染色技术；（9）粉碎相关技术；（10）造纸相关技术；（11）制版相关技术；（12）分离相关技术；（13）清洁技术；（14）热处理技术；（15）焊接技术；（16）熔炼技术；（17）喷漆及电镀技术；（18）精炼技术；（19）与水解和电解相关技术；（20）发酵技术；（21）聚合技术；（22）真空保持技术；（23）绕线技术；（24）制造过程管理相关技术；（25）机械设备维修及调整相关技术；（26）无损检测及物性测量相关技术。日本制造业占其国内生产总值（GDP）的比重，从平成元年（1989年）的26.5%出现震荡下滑，到2009年大幅降至19.1%，但之后呈现缓慢回升态势，根据《2021年版制造业白皮书》公布的数据，2019年，日本制造业占GDP的比重已回复至20.3%的水平，依然是支撑日本经济增长的关键领域。在日本制造业白皮书首次发布的2002年，其背景是新兴市场国家制造业快速增长，日本政府对“产业空心化”的危机感增强，因此采取了深化每个领域的国际分工以及零部件和原材料立国等战略。历年的白皮书一般分为两大部分，第一部分描述日本制造业的现状和主要问题，第二部分描述日本政府在过去一年推动制造业发展的政策措施。2011年及之前的白皮书都有专门章节谈到日本汽车、半导体、航空和钢铁等产业发展的问题，但后来相关产业逐渐有了专门的规划，2012年之后的白皮书已不再包含上述专门的章节。通过一年一度制造业白皮书的发布，令日本产业界以及学界能够及时、全面地了解全球和日本制造业的情况，便于明确日本制造业基础技术的研发以及制造业未来发展的方向。（一）日本《制造业白皮书》21年的发布历程可依据日本经济趋势的调整分为3个阶段第一阶段：从白皮书首次发布开始到IT泡沫破灭（2001-2002年）
《制造业白皮书》首次发布的背景是日本处于国内需求低迷、通货紧缩加剧的艰难时期。日本制造业企业通过努力降低成本提高了利润，但大部分利润用于偿还债务以改善财务状况。在最初的《制造业白皮书》中，通过分析现状和制造业前景，面对制造业就业结构的变化、海外工业化进程加快导致日本制造业竞争条件的变化、年轻人离开制造业、技术工程师老龄化等问题，提出了促进技术研发以及增强制造业与大学合作的重要性。
第二阶段：从小泉改革到金融危机（2003-2009年）
整个小泉政府执政期间，日本经济出现复苏，经济扩张期合计为73个月。日本制造业即使在价格温和通缩的情况下也恢复了生产和利润增长，逐渐消除了IT泡沫破灭后的企业债务膨胀和产能过剩等负面影响，并为新的发展完善基础设施建设。但2008年下半年以来，受全球金融危机所引发的经济大衰退的影响，日本多个制造业领域的生产活动再次出现大幅下滑。在小泉改革带来的经济扩张期，《制造业白皮书》曾指出，在海外需求强劲扩张和经济复苏的背景下，日本的制造业努力向海外扩张并加强国内基础，通过IT投资提高生产力非常重要。在金融危机过后，白皮书讨论了经济衰退期激进资本投资的影响以及全球经济衰退下国际分工战略的重要性。
第三阶段：从金融危机后到安倍经济学（2010年至今）
尽管从2009年春季左右开始日本经济逐渐从金融危机的影响中恢复，但“3•11”日本东北部大地震又导致了汽车供应链中断和企业的长期停产。日本制造业和电力供应出现不稳定，导致制造业跌幅创历史新高，尤其是运输机械行业。此外，日本制造业在应对全球制造业结构性变化的同时，还面临着欧债危机、泰国洪灾等导致市场恶化的诸多危机。2013年后，安倍内阁的经济政策（安倍经济学）效应开始显现，逐渐形成制造业企业利润和工资同时增长的良性循环。在这一时期，围绕日本制造业的结构性变化也十分显著。例如汽车行业数字化/模块化领域的扩张以及商业模式从传统的金字塔结构向全球网络结构的转变。近年来，在安倍经济学的刺激下，日本制造业企业利润提升，但劳动力短缺加剧，多份白皮书均强调，需要通过利用IT和数字技术的自动化和节省劳动力等举措，巩固日本制造业的基础，同时整合整个价值链、构建整体最优的商业模式。
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（二）从《制造业白皮书》看日本制造业全球扩张战略的变化首份《制造业白皮书》发布之时，正值日本泡沫经济破灭、1997年中期日元快速升值以及新兴工业化背景下国内工厂加速海外扩张，导致日本国内制造业出现下滑的时期，即所谓“产业空心化”危机感愈发强烈的时期。在此背景下，有关“全球扩张战略”的内容一直是当时白皮书所记述的重要内容之一。在早期发布的白皮书中，针对通过“加工贸易”获取外汇，以及生产设备向东盟国家转移的趋势，已对日本国内制造基地的“空心化”问题产生担忧。但随着全球化进程的加快和新兴市场国家直接投资的活跃，“国际分工理论”应运而生。根据当时的白皮书，为了应对全球化中的全球竞争，强调日本需要在研发、生产和销售的每个阶段都保持最佳区位环境的地区建立基地，并强调需要通过“国际分工”来推动企业重组，提高管理效率。通过上述战略，日本制造业的供应链已经遍及亚洲，甚至在泰国和中国建立了日本汽车企业的集聚区。但同时，也有部分企业开始采取将“母功能”尤其是研发中心依然保留在日本国内工厂的策略。21世纪初，有文章分析认为，日本制造业在先进材料领域的全球市场占有率较高，从上游到下游的每一个环节都拥有重要企业，并通过技术优势赢得国际竞争。日本业界也重新认识到，上下游各个阶段协调的业务关系是日本制造业国际竞争力的源泉。21世纪10年代，随着新兴市场国家的崛起，日本企业在锂离子电池、半导体、液晶等领域的全球市场份额大幅下降，但这一阶段的白皮书依然强调，日本企业应继续巩固其在“零部件以及原材料”领域的核心地位，提倡日本继续利用在相关领域的优势实现“零部件和材料立国”。从日本企业在部分制成品及零部件领域的市场份额来看，在国际竞争中，制成品的全球份额逐渐下降，但以原材料和零部件为首的“产品群”仍维持了较高的市场份额。例如，光刻胶所占份额超过80%、硅晶圆以及半导体密封材料所占份额超过60%、陶瓷电容器占比超过50%。而继续保持和利用这些高性能材料领域的优势，有望成为重振日本制造业的“出路”。（三）从《制造业白皮书》看技术深化引起的日本制造业竞争环境的变化技术深化所带来的竞争环境的变化是每年《制造业白皮书》所分析的一个重要因素。2003年，当日本政府出台IT投资促进税收制度时，《制造业白皮书》也强调了如何利用管理IT方面的专家协调员，培养高级IT人才的重要性。随着IT技术的进步，制造业的IT投资不断增加，21世纪初主要在生产过程领域推动IT的发展。21世纪10年代发布的白皮书指出，模块化应用将随着数字化而在制造企业中不断扩大。例如，在以往被认为是日本企业协调发展典型的汽车行业，车载嵌入式软件的权重不断增加，同时通过模块化开发了通用平台。欧美汽车厂商率先通过模块化降低开发成本，显著改变了汽车行业的现状。不仅在汽车领域，飞机、半导体、液晶电视等各个领域，在确保核心技术自主研发的同时，将各个模块外包已成为世界主流，产业结构也因此发生了翻天覆地的变化。如上所述，在产业结构和竞争优势发生变化的背景下，日本政府确定了优先发展先进材料的“零部件和材料立国”战略。此外，随着物联网（IoT）的普及，连接企业从资源采购到设计、生产、物流、服务整个价值链的制造业数字化所受到的关注度不断提升。自从2015年德国发布“工业4.0” 战略以来，白皮书中有关物联网和数字化的内容也不断增加。21世纪10年代后半期，在白皮书有关数字化主题的内容中，强调了“制造”的重要性，不仅包括产品本身，还包括制造过程中所伴随的服务和解决方案等附加价值，其重点不仅在于物联网的数字化，还在于企业在引入物联网时所应采取的方式。【声明】本文旨在呈现全球主要国家的政策动向，文章观点不代表本研究院立场。
先进制造
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来源 | 《先进制造业政策观察》
编辑｜杨斯涵
审核｜陈泽星