污水处理行业：破局政策已出，污水处理价格机制或将迎突破

作者：杨雨晴 梁瓒

中证鹏元资信评估股份有限公司

主要内容

（1）污水处理收费标准现状：近年全国污水处理费标准缓慢增长，不同地区污水处理费标准差异不大，但污水处理运行成本差异较大，部分城市出现成本倒挂现象。

（2）环保要求持续提升不断推高污水处理运行成本。目前，我国处于污水处理标准从一级B提升至一级A的进程中，同时污泥无害化处理水平整体仍较低。随着环保治理力度不断加大，“提标改造”和“污泥处理处置”的持续推进使得污水处理运行成本不断提高。

（3）现有的污水处理价格机制使地方财政污水处理支出压力与污水处理企业经营效益之间的矛盾不断加深。在污水处理费标准多年不变的情况下，若污水处理服务单价不及时调整，会打击污水处理企业积极性，导致政策落地困难，污水处理“市场化”进程受阻；反之，则会使得地方财政污水处理支出压力不断加大，污水处理财政收支缺口持续扩大。

（4）建立健全资源环境价格机制，成为污水处理行业突破困局的新方向。国家发展改革委印发的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》提出加快建立健全资源环境价格机制。中证鹏元预计污水处理价格机制完善全面铺开尚需时间，人均GDP水平较高且处于长江经济带的地区有望成为政策落地的突破口；企业污水排放差别化收费机制将率先开展；居民污水处理费实行阶梯收费制度的地区或增多。

正文

在环保要求持续提升不断推高污水处理运行成本的背景下，多年不变的污水处理费标准使得地方政府污水处理财政支出压力与污水处理企业经营效益之间的矛盾日益加深，建立资源环境价格机制成为污水处理行业突破困局的新方向。

一、污水处理收费标准现状

目前，我国污水处理费按照“污染者付费”原则，由排水单位和个人缴纳，自来水公司代征后全额上交财政，财政再通过政府购买服务的方式向污水处理企业支付污水处理服务费，对于收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营成本的，由地方人民政府给予补贴。需要特别注意的是，污水处理费实行“收支两条线”模式，政府制定的污水处理费标准与其向污水处理厂购买污水处理服务约定的污水处理单价并不一定相等。例如昆明地区居民污水处理费标准为1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局与滇池水务（股票代码“3768.HK”）《特许经营权协议》中约定的污水处理服务单价为1.58元/立方米。

污水处理费标准的制定本质为“政府定价”，需要依法履行污水处理企业成本监审、专家论证、集体审议等定价程序。污水处理服务单价则通过地方政府与污水处理企业签订《特许经营合同》约定，当电费、人工费、药剂费等指标变动触发调价机制时，污水处理企业可申请调整污水处理服务费用。

近年全国污水处理费标准缓慢增长，且不同地区污水处理费标准差异不大。污水处理作为公用事业中重要的一环，“稳价格”一直是政府对其进行监管的主要思路。根据wind数据，36个大中城市居民污水处理费从2004年10月的0.46元/立方米缓慢上涨至2018年12月的0.98元/立方米，14年增幅113.04%。

根据2015年国家发展改革委、财政部和住房城乡建设部发布的《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》（发改价格【2015】119号），要求“2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。”受此要求推动多个城市陆续调价，截至2019年1月末，我国36个大中城市居民污水处理费基本调整至0.95元/吨或之上，高于该标准的有上海、南京、北京等13个城市，低于该标准的有深圳、太原、拉萨3个城市。非居民污水处理费方面，36个大中城市中高于设市城市非居民污水处理费标准1.40元/吨的城市有8个，低于该标准的尚有11个。详细数据见附录1。

污水处理运行成本与污水处理费变动趋势高度重合，不同地区差异较大且部分城市出现成本倒挂现象。污水处理厂运行成本主要由电力、药剂、人工和折旧构成。本文通过计算得出[1]，近年36个大中城市单位污水处理运行成本与污水处理费标准的变动趋势高度重合，36个大中城市污水处理运行成本由2002年的0.47元/吨增至2015年的0.84元/吨（见图2）。从地域分布来看，污水处理成本全国差异较大，最高的青岛市2015年污水处理成本达1.59元/吨，是武汉的3.56倍。即使按照2019年1月的居民污水处理费与2015年污水处理成本比较，36个大中城市中仍有11个城市存在成本倒挂现象。尽管各地污水处理运行成本差异较大且部分地区出现成本倒挂现象，但在目前的污水处理价格机制下，各个地区污水处理费调价数整体较少，2009年至今的十年间，36个大中城市居民污水处理费多数仅调价1-2次。

二、污水处理价格机制变动的内生逻辑

（一）环保要求持续提升不断推高污水处理运行成本

提标改造大幅提升污水处理成本。2015年4月2日国务院《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）及2015年11月4日国家环境保护部《城镇污水处理厂污染物排放标准》（征求意见稿）发布，提出“自2016年7月1日起，新建城镇污水处理厂执行一级A标准。自2018年1月1日起，敏感区域内[2]的现有城镇污水处理厂执行一级A标准。”为满足更高的污水处理出水水质要求，污水处理厂需要更新换代原有的污水处理设备，增加药剂或电力成本。根据公开数据，污水处理厂从一级B排放标准到一级A排放标准的追加投资等于该处理厂原始投资成本的50%-70%。尽管2015年《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》引发了全国各大城市污水处理费的普遍上调，但调价后的污水处理费差异不大，并未充分考虑不同城市污水处理运行成本的差异。且由图4可知，部分城市2019年最新的居民污水处理费甚至不能覆盖2015年污水处理运行成本。随着提标改造的不断推进，污水处理成本倒挂的现象会愈发加深。

推进污泥处理处置重要性日益突出。我国污水处理行业一直存在“重水轻泥”现象。根据wind数据，我国污泥处置量由2012年的2,418.56万吨增长24.69%至2015年的3,015.78万吨，污泥无害化处置率由2012年的47.63%提高7.45个百分点至2015年的55.08%。但这也意味着，截至2015年末，我国仍有44.92%的污泥通过填埋处置，污泥无害化处理水平仍整体较低。从不同省市看，浙江、江苏、山东等人口众多且经济较为发达的地区，污泥处置规模较大且无害化处理率较高；而贵州、青海、西藏等地污泥处置发展相对迟缓。

为推进各地污泥处理处置，水十条明确提出“污水处理设施产生的污泥应进行稳定化、无害化和资源化处理处置，禁止处理处置不达标的污泥进入耕地。非法污泥堆放点一律予以取缔。现有污泥处理处置设施应于2017年底前基本完成达标改造，地级及以上城市污泥无害化处理处置率应于2020年底前达到90%以上。”2016年国家环境保护部发布《关于加强城镇污水处理设施污泥处理处置减排核查核算工作的通知》（环办总量函【2016】391号），进一步落实了污泥处置减排核算方法、核算依据及管理要求。目前，我国大部分污水处理厂未配套污泥处置设施，且污水处理费标准制定未充分考虑污泥处置成本。根据前瞻产业研究院数据，高标准处理处置污泥并使之达到无害化的总成本一般超过330元/吨，折合成污水处理费超过0.23元/吨。由上文可知，2015年我国污泥无害化处理率仅55.08%，未来随着污泥处理处置推进，污水处理整体成本将进一步提高。

（二）污水处理费标准“多年不变”使得地方政府与污水处理企业陷入困局

由于污水处理费实行“收支两条线”模式，政府向污水处理厂支付的污水处理服务费与自来水公司代征的污水处理费缺口一直由地方财政承担。面对污水处理运行成本不断提高，污水处理费标准“多年不变”使得地方政府与污水处理企业陷入困局，政策推行难以落地。

情形一：污水处理费标准保持不变，且污水处理服务单价不及时调整，会打击污水处理企业积极性，导致政策落地困难，污水处理“市场化”进程受阻。目前，我国大部分地区受调价条款不明确，调价公式复杂且缺乏可操作性，调价程序复杂等多重因素影响，污水处理服务费单价变动的情况较少发生，或即使启动调价机制也普遍存在较长时滞。在我国环保治理力度不断加大，提标改造、污泥处理处置持续推高污水处理运行成本的背景下，若污水处理服务单价不及时调整，将不断挤压污水处理企业盈利空间，打击污水处理企业积极性。极端情况下，为保证企业运营，污水处理企业可能会减少药剂投入、不及时升级设备或改进工艺，导致污水处理不达标的情况发生，阻碍污水处理环保政策落地。根据生态环境部公布的《2018年第三季度主要污染物排放严重超标重点排污单位名单和处罚整改情况》，共有73家企业严重超标被处罚，其中有44家是污水处理厂，在所有类型企业中占比约6成，也侧面反应了我国部分地区污水处理厂存在整改不积极、运营效率低下的问题。

此外，近年我国不断深化污水处理“市场化”改革，推进污水处理项目全面实施PPP模式，整个环保行业经历了从疯狂拿项目到谨慎评估项目收益的发展历程，社会资本对于污水处理服务单价的敏感度不断提高。叠加目前融资环境变化较大影响，污水处理服务单价调整不及时对于社会资本进入会产生不利影响。

情形二：污水处理费标准保持不变，但污水处理服务单价随着污水处理成本提高，会使得污水处理财政收支缺口持续扩大，地方财政支出压力不断加大。对于部分经济相对发达，环保治理压力更大的地区，为保证环保治理效果，地方政府调整污水处理服务费单价的意愿较为强烈，行动相对积极。由于污水处理财政收支缺口由地方政府负担，污水处理费标准与污水处理服务单价背离意味着地方财政支出压力不断加大。 另外，保底水量[3]的设置，自来水公司代征收费水量低于实际污水处理量[4]等因素也会加大污水处理财政收支缺口。

仅从居民污水处理费标准与单位污水处理运行成本差额推断（未考虑非居民污水处理费标准、收费水量处理率等因素影响），太原、青岛、成都、重庆、兰州和杭州等地污水处理财政收支缺口较大。

三、建立健全资源环境价格机制，成为污水处理行业突破困局的新方向

2018年6月国家发改委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规【2018】943号）（以下简称“943号文”） 提出加快建立健全能够充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格机制。在污水处理方面，943号文主要从“收费标准制定”和“调价机制”两方面提出完善意见，并明确了具体时限要求“到2020年底前城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当”，旨在疏导持续增长的地方财政污水处理支出压力与污水处理企业经营效益之间的矛盾。

政策出台后，江苏、四川、安徽和安庆等省市先后发布《关于创新和和完善促进绿色发展价格机制的实施意见》，在943号的政策框架下根据各省实际提出实施意见。政策落地方面，2019年1月9日岳阳市人民政府办公室印发《岳阳市城乡污水处理收费改革试点实施方案》，启动污水处理收费改革试点工作，将市区居民、非居民、特种行业污水处理费分别由0.75元/吨、1.60元/吨、1.60元/吨上调至1.10元/吨、1.80/吨和2.00元/吨，同时要求建立成本跟踪和收费标准动态调整机制，建立企业污水排放差别化收费机制等，并计划于2019年底前完成。2019年2月20日东莞市发改局公布《关于进一步完善我市污水处理费价格形成机制的通知》，将市区居民、非居民、特种行业污水处理费分别由0.93元/吨、1.21元/吨、1.40元/吨上调至0.99元/吨、1.49/吨和1.99元/吨，继续实行征收标准与收费水量处理率联动的动态调整机制，对居民污水处理费实行阶梯收费制度，实行差别化收费机制。具体政策发布情况详见附录2。

（一）中证鹏元预计污水处理价格机制完善全面铺开尚需时间，人均GDP水平较高且处于长江经济带的地区或率先突破

尽管943号文为各地污水处理价格机制完善指明了方向，但政策落地仍存在困难。一方面，污水处理涉及民生，服务全社会范围内的排水单位和个人，其价格的轻微调整容易引起较大的社会反应，影响社会稳定，这也是近年污水处理费调价次数较少的重要原因。另一方面，在各地实际制定污水处理费标准时，普遍面临定价方法不规范，价格政策操作性差，定价流程复杂且费时，价格信息公开制度和意见反馈机制不完善等问题，943号文“与污水处理标准相协调，覆盖成本且形成合理盈利的污水处理动态调价机制”对地方政府政策执行能力形成较大挑战。在此背景下，中证鹏元预计污水处理价格机制完善全面铺开尚需时间，上海、江苏、浙江、湖北、重庆等人均GDP水平较高，且处于长江经济带的地区政策推行阻力相对较小，污水处理标准高，有望成为政策落地的突破口。

需要注意的是，本次污水处理价格机制完善的重要目的之一在于缩小乃至弥补污水处理财政收支缺口，但由于污水处理仍实行“收支两条线模式”，在污水处理费标准与污水处理服务费单价尚未基本相等前，能否保证污水处理企业运营，还是需要重点考虑地方财政实力及其支付意愿和速度。

（二）中证鹏元预计企业污水排放差别化收费机制将率先开展

目前，我国仅部分城市对工业、行政事业、经营服务或特种行业制定了不同的污水处理费标准，实现了“初步的差别化收费”，但未细化考虑不同企业排水水质差异造成的污水处理成本变化。943号文鼓励地方根据企业排放污水中主要污染物种类、浓度、环保信用评级等，分类分档制定差别化收费标准，并提出各地可因地制宜确定差别化收费的主要污染物种类，合理设置污染物浓度分档和差价标准，有条件的地区可探索多种污染物差别化收费政策，并要求工业园区率先推行差别化收费政策。该“升级版的差别化收费政策”本质遵循“补偿污水及污泥处理成本”的基本原则，可达到促进企业污水预处理和污染物减排的环保效果，在差别化收费政策的制定及执行上可操作性较强，推行阻力相对较小，中证鹏元预计企业污水排放差别化收费机制将率先开展。

（三）中证鹏元预计居民污水处理费实行阶梯收费制度的地区或增多

目前，我国居民自来水价格普遍实行“阶梯式水价”。而在污水处理方面，36个大中城市中仅广东和深圳根据不同污水处理量实行阶梯收费制度。由上文可知，推行“与污水处理标准相协调，覆盖成本且形成合理盈利的污水处理动态调价机制”存在诸多困难，但日渐增大的环保压力和地方财政支出压力又迫使各地政府不得不有所行动。在该背景下，污水处理阶梯收费能在保证基础排水量用户收费标准相对稳定的情况下提升污水处理费综合水平，是缓解地方政府、污水处理企业、排水单位和个人三方冲突的途径之一。故中证鹏元预计居民污水处理费实行阶梯收费制度的地区或增多。

附录1  截至2019年1月末36个大中城市污水处理费标准（元/立方米）

注：上海、杭州、宁波、拉萨、成都、深圳、太原非居民污水处理费细分到不同类型行业有所差异，上表主要选用工业类企业污水处理费标准。

资料来源：Wind、中国水网、公开资料等，中证鹏元整理

附录2  关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见的相关政策

资料来源：公开资料，中证鹏元整理

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[1]36个大中城市污水处理运行成本=36个大中城市污水处理厂当年运行费用之和/36个大中城市当年污水实际处理量之和。

[2]“敏感区域”指62个国控重点湖库和沿海11省56个地市212个区县行政区划范围。

[3]污水处理厂建设时多需要考虑城市未来发展规划，容易导致设计产能大于当前所需产能，大幅提升了污水处理厂单位处理成本，为此，地方政府通常会与污水处理厂约定保底污水处理量，当污水实际处理量低于保底水量时按照保底水量结算。

[4]雨污未分流等原因会导致污水处理厂实际污水处理量大于自来水公司代征收费水量，而污水处理厂一般按照实际污水处理量收取污水处理服务费。

来源：中证鹏元评级