【深度分析】李安山：如何加强对中国国际移民的安全保护？

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随着中国“走出去”步伐加快，与国际交往日益密切，中国移民的安全保护也成为中国政府的新责任。新冠肺炎疫情的爆发和传播，不仅客观上妨碍了国际贸易流通，也直接威胁到国际移民的安全。在这一复杂形势下，如何加强对中国国际移民的安全保护成为一个新话题。

北京大学国际关系学院荣休教授李安山撰写本文探讨中国国际移民面临的相关安全问题，并就如何更好保证中国国际移民安全提出建议。快随小 i 一起来看看吧！

本文经作者授权发布。

李安山

北京大学国际关系学院荣休教授

本文约8000字，读完约20分钟

进入新世纪，国际移民及相关海外侨民等问题日益成为各国政府和国际社会关注的焦点之一。2016年，国际移民组织成为联合国的联系组织。2017年，联合国经济与社会事务部在“国际移民日”发布《国际移民报告2017》，对移民这一“在多种力量驱动下形成的全球现象”进行了分析，并以各国发布的10年人口统计数据为基础，希望帮助联合国监测可持续发展目标的落实进展。随着中国经济快速发展，与国际交往日益密切，中国移民的安全保护也成为中国政府的新责任。而新冠肺炎疫情的爆发和传播，不仅客观上大大妨碍了国际贸易流通，也直接威胁到国际移民的安全。在这一复杂形势下，如何加强对中国国际移民的安全保护成为一个新话题。在既有研究基础上，本文将探讨中国国际移民面临的相关安全问题，并就如何更好保证中国国际移民安全提出建议。

一、中国国际移民：类型与数量

当前，有关国际移民的研究已成热点。随着中国改革开放步伐加大，中国国际移民也日益增多。有关中国国际移民的研究，只有放在世界范围内国际移民的视野里进行探讨，才能获得更好理解。所谓“国际移民”，其定义国内已有一定研究。本文所称的“中国国际移民”，等同于习惯意义上的“中国海外移民”，主要指一般意义上的华侨，也包括在国外留学超过一年的留学生和工作超过一年的人员。这些留学生和工作人员属于国际移民范畴，但不属于华侨。根据这一理解，中国国际移民主要包括三种人：长期定居国外的华侨、在国外留学一年以上的中国学生以及在国外工作一年以上的中国工作人员。

中国国际移民散布在全球198个国家与地区。国际移民组织公布的《世界移民报告2018》指出，中国为全球第四大移民输出国。国务院侨办发布的《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》（2009）指出，华侨是指“定居在国外的中国公民”。这里的“定居”，既包括那些已经取得居住国长期或永久居留权且在居住国连续居住两年的中国公民，也包括那些虽未取得居住国长期或永久居留权，但已取得该国连续5年以上合法居留资格的，且保留或具有中国国籍的中国人。那些在其他国家已取得所在国国籍的中国人则被称作华人，但并非所有华人都自认是中国人。尽管“华侨”和“华人”有着严格的定义，但“华侨华人”合并使用是一种通例。这其中有多重因素的作用。无论“华侨”还是入籍不久的“华人”，毕竟与祖国有着千丝万缕的联系，因此在称谓上多使用具有模糊性的词语（如“华侨华人”“海外侨胞”“海内外同胞”等）是可以理解的。改革开放以来，大量新移民出现，使得“华侨华人”与“中国国际移民”的概念逐渐重合。

随着国际移民关注升温，国际学术界已将国际移民问题作为研究重点，一些相关学术概念和理论观点或重新讨论，或应运而生，如“国家认同”（national identity）、“跨国主义”（transnationalism）、“跨国共同体”（transnational community）、“弹性公民”（flexible citizenship）、“移民裔群”（diaspora）等。仅以“华侨华人”这一具有中国特色的习惯用语为例，学术界就有几十种不同表达方式，其中多数含义比较模糊，如“华侨”“华人”“华侨华人”“华人华侨”“海外侨胞”“外籍华人”“新移民”“中国国际移民”“海外移民”“侨民”“新侨”“老侨”“归国华侨”“归侨侨眷”“海外归侨”等，也有相比之下更加明确的“华裔”和“华族”。所对应的英文也因此分别有“overseas Chinese”（海外华人）、“Chinese abroad”（国外华人）、“Chinese overseas”（华人在海外）、“Chinese ethnic group”（华人族群）、“ethnic Chinese”（族裔华人）、“Chinese in diaspora”（离散华人）、“Chinese diaspora”（华人离散者）、“diasporic Chinese”（离散华人）。然而，“diaspora”（离散者）一词在国际移民研究中已逐渐被接受。类似“sojourning Chinese”（旅居华人）、“Chinese （im）migrants”（华人移民）、“new （im）migrants”（新移民）、“overseas compatriot”（海外同胞）等称谓使用频次也较高，有时还直接用“Chinese people”（华人）、“Chinese communities”（中国社群）、“ethnic Chinese overseas”（海外华族）、“ethnic overseas Chinese”（族裔海外华人）。相比之下，更明确的称谓有“returned overseas Chinese”（回归海外华人）、“overseas Chinese descendant”（海外华人后裔）等。

由于上述原因，加之缺乏统计标准，有关华侨华人的人数一直没有相对精确的统计。据皮尤研究中心统计，中国人在1990年至2011年移民国外约930万人。2014年，海外华人已达6000多万，分布在198个国家和地区。这一快速增长，应该与改革开放后开放政策导致的出国潮有关。

另一方面，相当多中国留学生生活在国外，成为中国国际移民的重要组成部分。我国的出国留学生在2017年为60.84万人，同比增长11.74%，保持着世界最大留学生来源国地位。同年，中国出国留学人员的目的地虽然仍以欧美国家为主，但“一带一路”沿线国家成为新的增长点，其中国家公派留学人员3679人，涉及37个“一带一路”沿线国家。虽然这些留学生回国服务规模不断增长，但他们在国外学习时间长，有的人毕业后在国外工作，最终成为海外中国公民的一个重要组成部分。

同样，中国在国外承包工作不断增多，呈现强劲增长趋势。2014年，超过2万家中资企业在境外注册，累计派出劳务人员近700万人次。截至2016年底，中国对外承包累计签订合同额1.8万亿美元，派出各类劳务人员850万人次。2017年，中国对外劳务合作派出各类劳务人员52.2万人，较上年同期增加2.8万人，其中承包工程项下派出22.2万人，占42.5%；劳务合作项下派出30万人，占57.5%。年末在外各类劳务人员97.9万人。海外务工人员是国际移民的重要组成部分。

基于上述形势，笔者对中国国际移民发展趋势有三个基本判断。第一，中国海外投资和对外贸易增长将导致中国国际移民持续增加；第二，在海外工作和学习的中国留学生人数仍将持续增长；第三，由于“一带一路”拓展和产能合作提升，中国海外务工人员仍将是中国国际移民的重要组成部分。中国国际移民总的趋势将是人数不断增加，分布日益广泛，类别日趋复杂。如何更有效地保护中国国际移民的人身、财物安全，成为一个新的课题。有必要认识到，中国国际移民面临的人身安全问题涉及公民家庭的切身利益，这也是国家的海外利益。鉴于“海外利益是国境线外的国家利益”，这一问题已成为中国政府日益关注的重要事项。

二、中国国际移民面临的安全问题

随着中国国际移民人数日增，该群体面临的安全问题也日益增多，特别是犯罪人或者被害人是中国公民的犯罪案件频发，集体遇害恶性事件不时出现。由于相关事件发生在境外，或是公海或他国领土（海），因而需要中国政府与东道国协调开展救援工作。

首先，在治安恶化地区针对中国公民的不测事件经常发生，危害极大。如在非洲地区，南非治安情况连年恶化，针对中国公民的犯罪事件频出不穷。仅以2004年为例：

1月11日，来自中国福建省的林水强夫妇在约翰内斯堡市西罗町遭歹徒抢劫和枪击，身受重伤。

1月18日，48岁的哈尔滨人王照义被人枪杀，遗体在圣丘苑高速公路边被找到。

5月14日，来自福建三明的侨胞陈雪明遭4名匪徒抢劫，身中数枪，伤势严重。

6月22日，中国公民莫义炎在布里茨市家中被两名歹徒枪击身亡。他的女儿莫阿娟颈部受重伤。

6月23日，中国公民林文彬去医院看望莫阿娟后，在回家路上遭绑架杀害。

同日，中国公民林德海在德班市回家路上被枪杀。

7月16日，上海女商人张亚丽在距比勒陀利亚以东150公里的威特班克市公寓家中遭两名歹徒武装抢劫，中弹身亡。其表弟王宪德身受重伤。

8月21日，山东商人韩振彬在南非东北部姆普马兰加省遭当地歹徒抢劫，被杀害。

8月27日，刚到南非两天的广东人李俊贤在约翰内斯堡家中遭４名歹徒武装抢劫，被刀刺中颈部动脉，不幸身亡。

10月17日，分别来自中国上海和湖南的单国星和李文生在南非司法首都布隆方丹工业区内用餐时，突然遭到歹徒抢劫，两人头部中弹，不幸身亡。

11月11日，中国公民李佳滨一家四口失踪后，第一具遗体被人发现。

11月25日，在约翰内斯堡经商的中国公民湖南人李永妹被发现遇害。

其次，有的恶性事件牵涉到国家行为，其原因是中国海外投资行为触动了某些人的利益，此类事件应对的难度较高。这里仅列举两个分别发生在尼日尔和巴基斯坦的安全事件。尼日尔盛产铀矿，法国最大的能源公司阿海珐集团（AREVA）一直控制着该国铀矿，法国每三盏电灯就有一盏是利用尼日尔的铀矿点亮的。2006年，三家中国公司与尼日尔签订合协议，打破了法国的垄断局面。2007年7月6日，中国核工业集团公司下属的阿泽里克矿业股份有限公司副总经理张国华在尼日尔沙漠地区被绑架。绑架者在10天后将他交给了国际红十字会，称这是“警告那些在这里采矿的中国人”。表面上，实施绑架者是“尼日尔人争取正义运动”成员，但尼日尔总统指责阿海珐集团为幕后黑手。显然，有关中国公民人身威胁的防卫已远远超出中国领事保护的职能范围。

2021年7月发生在巴基斯坦的安全事件值得特别注意。中国葛洲坝集团股份有限公司投资建设地处帕米尔高原的达苏水电站。由于地形地貌复杂，这是巴基斯坦工程难度最大的水电项目。但该项目建成后年发电量约120亿千瓦时，对于巴基斯坦应对迫在眉睫的缺水和发电挑战至关重要，巴基斯坦总理认为它将开启社会经济发展的新时代。7月14日上午，一辆运载着中国工程师、测量员和机械人员的出勤大巴车从营地开往达苏水电站施工现场，在一个峡谷中发生爆炸，造成13人死亡，其中9名是中国人，另有28名中国公民受伤。这起恶性事件再次为中国海外企业敲响了警钟。

再次，有些安全事件系意外事故，但同样直接关系中国公民生命安全或国家财产安全。如2021年8月1日，万吨级中国货轮“雄心”号因台风和机械故障在中国驻菲律宾总领馆领区东萨马省附近海域触礁搁浅，船舱破裂进水，船上21名船员的生命受到严重威胁。总领馆获悉后，立即启动应急机制，第一时间向萨马省、吉万市政府通报有关情况，请菲律宾海岸警卫队实施紧急救助。经协调和联系多个部门，菲律宾海警当晚立即派出救援船将21名船员安全转移。因当地疫情防控政策等原因，船员直接登岸遇到问题，暂时只能滞留在救援船上，食物和淡水一度短缺。总领馆继续做当地政府各部门工作，市长亲自协调，终于同意船员上岸，并根据中方要求安排在条件较好的酒店进行健康检查及隔离。这样，中国船员最终转危为安。8月20日，隔离后的21名中国船员抵达菲律宾首都马尼拉。中秋节前后，他们又先后平安回国同亲人团聚。

此外，出境在外旅游、访友或经商的中国国民也日益成为需要着力保护的对象。这些人虽然不属于国际移民，却是从事跨国活动的中国公民。近年来，中国出国出境从事商贸、投资、旅游、留学、劳务等跨国活动的公民迅速增加，总人次每年递增都在10％以上，2010年超过5700万人次，2011年达到7025万人次，2012年达8318万人次。2014年，出国旅游的国人超过1亿人次，2018年近1.5亿人次，比上年同期增长14.7%。然而，安全问题也随之而来。仅2017年，中国外交部和中国驻外使领馆处理的领事保护与协助案件就达7万起，其中涉及我人员死亡的案件超过500起，全年在海外意外身亡的中国公民高达695人。旅游活动已被列为造成中国公民海外意外身亡的四大“杀手”（指旅游活动、交通安全、社会治安、工伤事故）之一。

三、中国政府针对海外公民安全保护的法律与行动

随着中国国际移民人数逐步增加，中国政府适应新形势，对领事保护机构进行了调整。2006年5月，中国外交部在领事司（领事保护中心）设立了专门负责处理各类领事保护案件的领事保护处。2007年3月，中国外交部开始研究分阶段推动领事保护立法，规范领事保护工作程序。2007年8月，领事保护处正式升级为领事保护中心。2009年11月，《中华人民共和国领事工作条例（征求意见稿）》面向公众征询意见。2011年11月，外交部开通一站式领事服务网络平台，开展海外安全提示。王毅部长曾于2012年指出，面对日益繁重的领事保护任务，中国将持续打造由“法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置六大支柱构成的海外中国平安体系”。作为六大支柱的首要之端，法律支撑贯穿着整个体系中的各个环节，但也是当前海外安全工作的一项短板。这一方面涉及国家的相关法律规定，另一方面与涉外法律人才有关。

2018年3月8日，中国外交部郑重宣布：领事保护工作将在打造海外平安体系的道路上继续前行，“外交部正在推进领事保护与协助的立法工作，将在两会之后向社会公开征求意见”。随后，《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》公开征求意见，这也是第一部针对海外公民和机构安全的专门立法。它是自2007年中国外交部领事保护中心成立以来，外交部和驻外使领馆在处理约50万起领事保护与协助案件的经验和基础上初步形成的，目的是希望在安全预警、预防宣传、应急处置和机制建设等方面摸索出一套成熟的做法，它的公布标志“具有中国特色的领事保护与协助工作体系已初步形成”。

新冠肺炎疫情来袭后，中国政府坚持以保护人民安全为第一要务。2020年3月5日，中国外交部副部长马朝旭表示，面对突如其来的疫情，中国政府坚决维护海外中国公民的安全和正当权益。针对少数国家采取的过度反应举措，中国外交部依据世卫组织有关条例及其提出的政策建议及时表明立场，并同各国进行协商沟通，最大限度减少相关措施对于中外正常人员和经贸往来所造成的影响。

除了在立法方面为保护海外公民提供法律支撑外，中国政府在保障平安的机制建设上也有所建树。如中国公安机关的国际警务合作从20世纪末就已经做了一定程度探索。所谓“国际警务合作”，是指不同国家的警察机关之间，根据本国法律或者参加的国际公约，在惩治国际性犯罪、维护国际社会秩序领域相互提供支援和协助配合的一种执法行为。目前，中国公安机关和外国警察机关的警务合作主要有五种形式：在国际刑警组织框架内开展多边合作、与周边国家开展双边合作、完成联合国维和警务、派遣警务联络官、派出工作组与华侨华人居住国的警察机构联合执法。这五种形式中涉及保护中国国际移民人身和财物安全的主要是第四种和第五种。警务联络官的身份首先是警察，联络官是中国公安部派驻境外的中国警察，“是有着外交官身份的警察，也叫警察外交官”,在中国驻当地使领馆领导下，开展警务、执法等方面的协调工作。为了保护中国公民在海外的安全，截至2018年，中国公安部已先后向美国、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、土耳其、泰国、日本、乌兹别克斯坦、阿富汗、加拿大、法国、俄罗斯、南非、英国、韩国、巴基斯坦、菲律宾等31个国家的36个驻外使领馆派驻了62名联络官。同时，中国公安部也先后向南非、安哥拉及印度尼西亚等国家派出工作组，与当地警察部门联合执法。

此外，中国政府还积极与其他国家进行其他形式的警务合作，积极保护中国公民在当地的合法权益和生命安全。下面试举中国政府在南非和安哥拉保护中国公民的两个例子。中国与南非的国际警务合作有三个方面值得称道。第一，实行警务联络官制度。20世纪末和本世纪初，南非华侨华人生命财产不断受到威胁。2003年，南非社会治安比较混乱，华人社区发生17起命案。中国政府对这一情况非常重视，派遣两名警务联络官赴南非配合当地警方打击华人社区的犯罪活动。第二，建立南非华人警民合作中心。南非华人经过与中国驻南非大使馆和南非政府沟通协商，于2004年1月成立南非警民合作中心以自卫。2014年，警民合作中心逐步壮大并得到中国政府肯定，成为海外侨团的一面旗帜。第三，联合开展打击跨国犯罪行动。2012年12月，中国公安部与南非警察总局、移民局、司法与宪法发展部及豪登省警察厅、夸祖鲁—纳塔尔省警察厅、德班市警察局等执法部门进行交流与沟通，就合作打击跨国犯罪达成共识。中国公安机关与南非警方合作，严厉打击涉嫌侵害在南非中国公民的犯罪集团，遏止了相关犯罪活动。

中国政府与安哥拉的国际警务合作也取得了显著成效。从2010年起，在安华商被中国犯罪分子绑架作案达20余起。2011年，针对中国人的绑架案达14起，各类严重暴力犯罪造成8人重伤、5人死亡。2012年，仅第一季度就发生持枪抢劫案9起、绑架案3起。2012年4月25日，中国公安部与安哥拉内政部签署了《关于维护公共安全和社会秩序的合作协议》。当年5月，由公安部刑侦局打拐办主任带领的小组秘密前往安哥拉，对侵害中国公民权益犯罪情况进行调查，查知侵害中国公民权益案件达57起。随后，中方派出警力与安哥拉警方合作，经过37天侦破，联手摧毁危害旅居安哥拉的中国公民犯罪团伙12个，破获重特大刑事案件48起，解救中国公民14名，并于同年8月25日将37名涉嫌侵害中国公民（包括绑架、抢劫、敲诈勒索、拐骗妇女强迫卖淫）的犯罪嫌疑人押解回国。

2015年7月，中国外交部首次在官网公布了2012年至2014年领事保护案件数据，分别为3.6821万起、4.1703万起和5.9526万起。2015年，此类数据上升至近8万起，其中包括上百起重大领事保护案件，另外撤离战乱和自然灾害地区中国公民6000余人，安全营救遭绑架劫持人员50多名。显然，尽管中国外交部领事司（领事保护中心）竭力全面保障中国公民的人身和财物安全，但相关安全问题并未因此减少，亟须中国政府考虑建构一套更加全面的安全保障体制。

四、保护中国国际移民的建议

从上述事实可以看出，改革开放为中国公民带来了走出国门走向国际的便利。与此同时，对中国国际移民的安全保护因人数激增而难度大增，并受到距离、语言、文化（价值观、习俗）、法律（东道国法律与国际法）等多方因素制约。同时，此类安全保护还必须慎重处理国籍国与东道国、市场主体与国家主体在安全供给上的权利和义务的再分配。

基于这一形势，有关保护建议应该是多方面的。就中国公民而言，应该事先熟悉东道国的语言文化以及社会习俗，同时严格按照中国政府发布的《中国领事保护和协助指南》《中国公民寻求领事保护与协助须知》《领区内中国公民寻求领事保护与协助问题清单》等政策说明和相关附件以及东道国政府的相关政策行事，做好各种应急准备。下面，主要针对中国政府提出两点相关建议。

首先，除尽早公布相关法律外，应健全多主体参与的海外公民风险治理与安全保护机制。所谓“多主体”包括政府、基层、公民、市场力量和公民组织及外方因素；所谓“机制”是从信息收集到信息公布和预防、沟通和保护等一系列环节。这些均已有相关论述。其中，应重点强调的是涉外警务官员的系统培养。这主要指针对目标国的语言、文化习俗和基本法律进行系统教育。近年来，在中国海外利益保护行动中，安哥拉、意大利、法国、菲律宾、肯尼亚、美国等国的警方都曾因语言沟通、生活习惯、法律文化上的差异，不能有效配合中国警方。例如，随着到欧洲旅游的中国游客的增加，中国人常常成为暴力事件的受害者，但他们常因语言障碍等原因不愿报案，助长了外国犯罪分子的气焰。中国警察的出现大大打击了犯罪者的嚣张。安哥拉的涉黑中国团伙曾频繁针对当地中国公民实施抢劫、绑架、敲诈勒索、拐骗妇女强迫卖淫等犯罪活动。当地警方在抓到中国籍犯罪嫌疑人后，嫌疑人只讲中文以表示自己不懂葡萄牙语，安哥拉警方很难找到中国籍翻译录取口供，导致无法独立侦破案件。而在中国警方配合下，相关案件最终得到一举破获。同样，中国驻外警务官在东道国警方配合下，在吉尔吉斯斯坦、菲律宾、美国、韩国、俄罗斯、阿富汗、南非、安哥拉等国，也成功完成了针对当地中国公民的安保任务。

其次，从长远角度看，应大力加强培养国际性人才特别是国际组织和国际法律人才，使海外公民安全和国家利益从最高层面得到重视和及时关注。目前，在联合国15个专门机构中，有3个专门机构的行政首长来自中国，分别是联合国粮食及农业组织总干事屈冬玉、联合国工业发展组织总干事李勇和国际电信联盟秘书长赵厚麟。此外，刘振民任联合国副秘书长，夏煌任联合国秘书长非洲大湖区特使（副秘书长级），徐浩良担任联合国助理秘书长、联合国开发计划署助理署长兼亚太局局长。这些人中间，赵厚麟主责的网络安全特别是互联网治理，以及非洲大湖区特使夏煌对中国海外公民安全保护有着直接意义。2019年，中国在联合国的会费分摊比重从7.9%提升至12%，成为第二大会费国，同时中国在联合国教科文组织成为第一大会费国，也是国际维和领域的第一缴费大国。与这一数字相比，中国在联合国雇员总数中的比例仅占1.46%（2021年下降至1.2%），排在第17名，大幅滞后于中国贡献的会费比重，是193个会员国中任职人数偏少的42个国家之一。更重要的是，中国雇员在联合国机构领导类职务（D类）中只有14人，占第8位，比印度（15人）还低。因此，有必要大力加强对青年国际性人才包括国际组织和国际法律人才的培养。

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原文：李安山：《中国国际移民安全问题刍议》，载《国家安全论坛》2022年第1期，第66-76页。

排版：谢鸿雁

审校：高丹、刘聪

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