生态环境领域PPP模式如何破局？
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星期二
2018年6月
作者：刘世坚
清控伟仕咨询
2018年6月1日，清控伟仕咨询总经理刘世坚受邀参加生态环境部环境规划院组织召开的“生态环境领域政府和社会资本合作研讨会”并发言。
生态环境领域最近几年利好频传。到了2018年，PPP模式整体遇冷，而在5月份举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记不但与会而且还发表讲话，专门强调“要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”，让环保圈为之一振，沉闷日久的PPP圈也跟着蹭了把热点。因此，在生态环境领域适用PPP模式，基本面应该是好的，而且是前所未有的大好，但是具体的生态环境PPP项目到底指什么、谁来做、怎么做？其实还是很让人挠头的问题。
一、生态环境PPP项目的主要特点
仅从PPP模式适用的角度而言，相比于市政环保领域的污水处理、污泥处置或垃圾焚烧项目，生态环境PPP项目具有以下几个方面的特点：
其一，从适用范围来看，生态环境PPP项目既可涵盖传统的市政环保项目，也远不局限于此，凡与生态环境相关的治理类项目（如流域治理、河道整治、土壤修复、空气监测和治理、农村环境治理等），皆可容纳其中。
其二，从项目性质来看，生态环境项目的公益性显著，项目产出的受益群体不固定，属于典型的公共服务类项目。“两山论”可以视为此类项目的最新缘起，也给予其最大最强的背书。
其三，从项目界面来看，生态环境PPP项目需要控制和治理的点源往往处于分散状态，又不能简单遵循单体项目的惯例，采取“由点及面”的处理方式，而通常需要点、线、面三者协同进行，项目的开放性、综合性和复杂性都不容低估。
其四，从项目收益来看，生态环境PPP项目实施所能够形成的固定资产非常有限，通过项目运营所能带来的经营性收入也很少，更多的体现为生态环境改善之后所产生的外部性效应。
其五，从项目可行性来看，生态环境PPP项目涉及面广，资金需求量巨大，且周期较长，社会效益较好而经济收益偏低，对任何一个地方政府而言都是极大的挑战。取道PPP，从资金、技术和管理等方面向社会资本借力，是政府全投资的传统路径之外的较好选择。
二、生态环境PPP项目面临的问题
基于生态环境PPP项目的上述特点，并结合近年来此类项目的实操情况，我们在这里对其面临的主要问题略作梳理。
问题一：
政策导向高大上，但缺乏主流理论加持。
生态环境PPP项目这几年颇受高层重视，政策导向方面大手笔频出，浓墨重彩。但就具体模式和项目实操而言，却缺乏类似于市政环保领域之“或取或付”（Take or Pay）、收费公路领域之最低需求风险、轨道交通领域之“TOD”（Transit-Oriented-Development，以公共交通为导向的开发）、城镇综合开发领域之“产城融合”的主流理论作为支撑，相应的，在政策落地方面无法做到精准定位，找不到比较好的突围方向。
问题二：
公益性目标简单明了，但是牵涉范围偏大，战线偏长。
生态环境PPP项目的目标不复杂，简单讲就是改善生态环境。但是如前所述，此类项目牵涉的范围大，战线长，对于部门协同、区域协同、政策协同和利益协同的要求很高。加之PPP模式本身固有的与我国现行法律法规之间的冲突，使得此类项目推进起来阻碍重重。
问题三：
投资规模巨大，但是不形成可以直接变现的资产，且回报机制单一，严重依赖政府信用。
这个问题是前两个问题交叉作用的必然结果。生态环境PPP项目的运作模式也局限于单纯的政府付费，或是“拉郎配”式的经营性项目打捆操作，不但难以形成可直接变现的固定资产，且回报机制严重依赖于地方政府的履约能力及意愿，始终摆脱不了拉长版BT的影子。在创造资产，为地方政府投融资平台做大做强提供支持等方面，甚至还远不如BT来得直接。
三、生态环境项目投融资模式的内在逻辑
受限于自身特质，又受困于上述问题，生态环境项目要么由政府（及其投融资平台）包办，走公建公营、政信融资的传统路径；要么面向市场，走多元化融资的新路，BT和PPP都是地方政府曾经或现有的选项。无论是哪一种选择，生态环境项目投融资的内在逻辑可以归纳如下：
1、基于公益性获得外部支持
基于生态环境治理的公益性，及其对城乡社会经济生活的重大影响，生态环境项目需要也有充分理由获得来自于政府的各方面支持，主要包括政府直接投资、财政补贴、税收优惠及政策性金融支持等。
2、基于外部性获得溢价回收
基于生态环境项目的外部性形成的受益者，主要指向生态环境改善之后带来的周边土地增值及物业开发收益的受益群体，包括但不限于地方政府、房地产开发商、各类商业实体、房地产所有权人或长期租赁人等等。通过制定与实施适合于当地法律及政策框架的受益者负担制度，形成生态环境项目带来的相关溢价回收，应当成为此类项目投融资的最佳路径选择。在这方面，类似于TOD模式的主流理论框架的搭建，及其在政策端和实操端的应用与推广，就成为重中之重，希望引起政策制定者的充分重视。
3、基于商业性获取项目融资或企业融资
生态环境项目的投资人或运营方，也可以基于项目的预期收益（主要来自于政府付费）或企业自身及第三方的信用担保，采取项目融资或企业融资等市场化方式筹措资金。在这方面，商业层面的考量是第一位的。而受限于此类项目成本高昂、收益欠佳的普遍状况，即便是项目融资，融资方对于项目之外的增信安排也往往多有要求。对于民间资本而言，融资难、融资贵的短板在此处就尤为突出。
4、基于政府权利和义务的部分让渡获得社会投资
PPP模式是这一路径和逻辑的典型代表。总体而言，相对公平的市场竞争环境、适格的合作伙伴、支持性政策的稳定、合理的风险分担及回报机制、科学可行的绩效考核体系，特别是地方政府的财政承受能力和契约精神，是生态环境PPP项目（乃至于任何类型的PPP项目）成功实施的关键前提。
四、生态环境领域PPP模式如何破局？
综上所述，生态环境PPP模式的破局方法呼之欲出。概括而言，首先需要量体裁衣，为此类项目构建一套符合中国国情及PPP立法方向的理论体系，为后续政策制定与执行打开方便之门。其次需要做好顶层设计，解决法律冲突、部际及区域协调、政策出口等PPP模式的共性问题。再次，需要为具体项目的落地打造可复制、可推广的示范性样本。
从政策制定和项目实操两个方面入手，生态环境领域适用PPP模式的破局之法还需考虑如下几方面因素。
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所有相关政策（限制或禁止性的除外）都应该遵循“三可”原则，围绕“投资人可融资、财政可承受、项目可持续”这条主线来加以制定，三者缺一不可。凡是有利于这三个方面的政策，都值得努力争取，反之则应尽量规避。
就“投资人可融资”而言，应从政策层面为生态环境PPP项目提供强增信，包括预算优先、入库优先、提供创新与容错空间（如适当允许商业项目捆绑、逐步建立受益者负担机制）等，都是可以考虑采取的措施。
就“财政可承受”而言，建议考虑采取以下方式以最大限度地减轻地方财政压力，努力达成控债与发展的双重目标：
（1） 特别加强政策及部门协同，识别和汇总可为生态环境项目所用的优惠政策和扶持资金，包括环保、住建、农业、林业、文旅、民政、金融等领域；
（2） 以优先参与区域内项目总体策划、投资和融资为条件，广泛吸纳产业及财务投资人共同筹建生态环境PPP引导基金。
（3） 尽快搭建“谁受益、谁投资”的基础设施及公共服务投融资理论体系，提倡和推行受益者负担机制，并与资源环境价格机制的完善相互结合，互为补充，将此作为生态环境投资、融资、建设和运营的长期主要抓手。
就“项目可持续”而言，需着重考虑对地方政府（特别是换届后的政府）履约能力和意愿的强化。这一方面需要在PPP合同层面建立合理的风险分担机制，尽可能地让合作双方各得其所，同时还要确保任何一方的违约成本远高于守约成本。另一方面则关系到对项目产出的考核。于项目公司而言是绩效考核，于政府而言则是政绩考核，必须要有实实在在的“紧箍咒”才行。
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所有生态环境项目实践应逐步打破固有思维，跳出拉长版BT的怪圈，因时、因地、因项目制宜，从“多规融合”入手，借力外脑，做好PPP项目的前期策划，为前述“三可”原则创造落地条件。具体来说，
1、从中央层面推动“多规合一”，吸纳环保部门实质性参与国民经济和社会发展规划、城乡规划及土地利用规划的制定与修改，逐渐消解长期以来环保与发展之间的矛盾与冲突。
2、由生态环境及PPP主管部门发力，制定指导性意见，鼓励地方政府强化生态环境PPP项目的制度建设和组织建设，并视情况给予前期工作经费支持。
（1） 由市（区、县）政府牵头制定深化生态环境项目投融资机制创新机制改革、加快生态环境治理的总体意见，大力倡导并推动全市（区、县）范围内的体系性立法，并为之创造各方面的条件。
（2） 优化部门分工与协调。由市（区、县）政府或其指定机构牵头，加强统筹，分工协作，督促环保、规划、住建、发改、财政、国土、农业、林业、税务、招商等部门协调制定与生态环境保护有关的规划、土地储备及开发利用、资金筹措与平衡、项目投融资、建设及运营管理等系列规定，实现多规融合、相互呼应、总体协调、梯次推进。
3、在合法合规的前提下，积极吸纳专业咨询机构、潜在社会资本和金融机构的意见，加强生态环境PPP项目的前期策划，为项目实施的决策做参考，并推行规划、可研和PPP实施方案相互呼应的“三位一体”的PPP咨询服务标准，以利于“三可”原则的贯彻和落实。
4、推动在市（区、县）政府层面设立专门机构，对与生态环境保护相关的政策性资金、专项债、绿色债券、项目收益债、资产证券化等领域进行专项研究和对接，根据政策要求开展工作，创造条件，积极争取，用好用足国家及地方在生态环境及其衍生领域的优惠政策。
5、对于在相关理论研究、制度设计、投融资管理和项目实践当中遇到的合规风险、模式风险、投融资风险、运营风险及其衍生问题，需要及时加以总结与提炼，通过积极、高效的制度创新和实务创新带来成果，创造合规话语权，抵消相关风险。在这方面，近年来国内较为流行的产城融合模式值得借鉴。
PPP模式作为舶来品，它与现行法律法规及政策体系之间的矛盾与冲突是与生俱来的，磨合不易。生态环境PPP项目因其自身特性所限，更是难以摆脱对传统投融资路径的依赖，而且政策法规的“红线”环绕，举步维艰，此为破局之难。但是改革与创新从来如此，为了保障控风险与促发展这一双重目标的实现，PPP从业者们往往需要在红线边缘游走，走得多了，形成倒逼效应，“红线”以内的空间自然也就大了，层次也会更加丰富。生态环境保护项目既有顶层加持之利，又有PPP模式可为载体，破局正逢其时。
本文作者/刘世坚
刘世坚，现任北京清控伟仕咨询有限公司总经理，是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家，同时担任中国PPP咨询机构论坛理事会副秘书长、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会城市轨道交通项目PPP国际标准制定委员会专家、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、亚洲开发银行注册专家、E20产业研究院特约研究员。
刘世坚自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务，全程参与了诸多经典PPP项目的运作与实施，并深度参与PPP立法工作，分别为国务院法制办、国家发改委、财政部、证监会、国资委、水利部、住建部及多个省市提供PPP立法建议，为国家部委、证券交易所及各省市组织的PPP培训班授课近百场。目前，刘世坚正在为西安提供全市PPP综合咨询服务、为西安市城市轨道交通项目提供总体投融资规划咨询策划服务，并作为专家受邀参与世行贷款2018~2020备选项目（德阳市旌阳区水环境治理PPP项目、滁宁城际铁路（滁州段）工程项目）综合评审与咨询、联合国欧洲经济委员会组织的轨道交通项目PPP国际标准制定工作，以及联合国欧洲经济委员会的PPP法律环境总体框架研究。