【碳中和深度研究】德国推进碳中和的路径及对中国的启示

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星期二

2021年5月

文章来源：可持续发展经济导刊

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北京时间5月6日晚，第十二届彼得斯堡气候对话视频会议开幕式上，德国总理默克尔表示，德国实现净零碳排放即“碳中和”的时间，将从2050年提前到2045年。此消息一出，引起极大的关注。

众所周知，德国是全球最积极实施能源转型的国家，早在此轮“碳中和”热潮之前，德国就开始制定减排目标。多年来，德国通过立法等举措持续推进，力度不断增强。本文通过梳理德国推进碳中和的路径和政策亮点，有助于我们深入理解这次德国将碳中和目标提前5年的底气何在。

2020年，排名前15位的碳排放国家中，美国、俄罗斯、日本、巴西、印度尼西亚、德国、加拿大、韩国、英国和法国已经实现碳排放达峰。其中，德国早在1990年前就实现了碳达峰。从2000年至2019年，德国的碳排放强度从8.544亿吨降到6.838亿吨，降幅近20%。

2019年5月，德国宣布成立退出煤炭委员会，制定了最迟到2038年逐步退出燃煤发电的计划。2019年9月20日，德国联邦政府内阁通过了《气候行动计划2030》（Climate Action Program），并进而于2019年11月15日在德国联邦议院通过了《德国联邦气候保护法》（Climate Action Act），通过立法确定了德国到2030年温室气体排放比1990年减少55%，到2050年实现净零排放的中长期减排目标。而欧盟范围内的统一政策目标又进一步刺激德国考虑将到2030年的减排目标提高到65%。

一个国家要实现碳达峰和碳中和目标必然要经历复杂的制度、技术、市场和社会变迁过程。德国已为实现由碳达峰向碳中和转换的目标逐步确立了相应的政策和路径，未雨绸缪、顶层设计、前瞻立法是德国能够享有全球气候行动领导者声誉的重要原因。德国从碳达峰到碳中和的过程和经验，对于中国走向碳中和具有启示和借鉴作用。

德国推进碳中和的主要政策及路径

德国促进碳中和所构建的法律体系体现了系统性的方法。德国联邦政府在气候立法前，已经制定及发布了“德国适应气候变化战略”（The German Strategy for Adaptation to Climate Change）、“适应行动计划”（The Adaptation Action Plan）、《气候保护规划2050》一系列国家长期减排战略、规划和行动计划，以此框定目标、取得共识。

在此基础上，再通过《联邦气候立法》《可再生能源法》《国家氢能战略》等一系列法律法规增强约束力，进而再落实具体行动计划，制定了《气候行动计划2030》，对每个产业部门的具体行动措施做了明确的规定。《德国联邦气候保护法》的核心目标是“到2030年温室气体排放比1990年减少55%，到2050年实现净零排放，且目标只能提高，不能降低”。这部法律为确保德国实现碳减排目标提供了严格的法律框架。这部法案明确了各个产业部门在2020年到2030年间的刚性年度减排目标，具有传导压力、落实责任、倒逼目标的强约束作用。

作为落实《德国联邦气候保护法》的重要行动措施和实施路径，《气候保护计划2030》将减排目标在建筑和住房、能源、工业、建筑、运输、农林等六大部门进行了目标分解，规定了部门减排措施、减排目标调整、减排效果定期评估的法律机制。

#01

碳定价

2021年1月1日起，德国全面启动国家碳排放交易系统，每吨二氧化碳的初始价格定为25欧元。此后将逐年提高碳定价，到2025年逐渐上升到55欧元，预期到2026年时碳定价将在最低不少于55欧元和最高65欧元的价格区间。

根据《燃料排放交易法案》对二氧化碳排放的规定，供暖和运输部门将为排放温室气体付出代价。德国联邦政府在推进碳定价的同时，也考虑将碳定价收益通过资助措施和平行的财政救助措施返还给公民，从而减少居民的经济负担。

#02

对居民的财政救助

德国联邦政府将补贴政策与激励机制相融合，将在2021年和2022年根据《可再生能源法案》降低可再生能源税。此外，自2020年1月起，德国联邦政府为鼓励居民乘坐长途火车出行而不是乘坐飞机，将长途火车票价的增值税从19%永久性地降低到7%，相比之下，却调高了欧洲境内航班的增值税。

#03

建筑和住房

德国于2020年11月1日生效的《建筑物能源法》明确了用基于可再生能源有效运行的新供暖系统代替旧供暖系统的要求。此外，德国联邦政府非常注重能效改善和对可再生能源的投资。这方面，德国联邦政府还出台了一系列税收减免措施，如德国的一些政策性银行和联邦政府通过设立联邦节能建筑基金为节能建筑和节能改造提供免税与信贷支持。

#04

运输

德国联邦政府设计了一系列的政策降低运输行业温室气体的排放，从鼓励电动汽车、自行车和铁路出行到发展替代燃料技术和应用碳定价的激励约束机制。例如，从2019年11月起对购买电动汽车的消费者给予最高6000欧元的补贴；到2030年建设100万个充电站；对2021年以后新购买的燃油车征收基于公里碳排放的车辆税；从2021年起以每年10亿欧元的投入加快地区公交电动化的更替；以及到2030年投入860亿欧元对全国铁路网电气化和智能化改造升级。

#05

农业和林业

到2030年，有机农业用地的比例将从目前的9.7%增加到20%，从而实现每年减少40万至120万吨二氧化碳当量的排放。此外，德国联邦政府还注重对森林和木材使用的保护和可持续管理、农业的能源效率、耕地腐殖质的保存和形成、永久草原的保护、保护沼泽土壤/减少堆肥中使用泥炭、增加食物的可持续消费。

#06

能源

随着2019年底通过的《2050年能源效率战略》，德国联邦政府设定了在所有经济领域提高能源效率的目标，制定了到2030年减少一次能源使用的第一个目标。2020年通过的《煤炭逐步淘汰法案》明确了分阶段逐步淘汰燃煤电站并从总量上大幅减少二氧化碳排放量的目标。2020年9月23日通过的《可再生能源法修正案草案》明确了到2030年可再生能源发电占总电力消耗的65%。

#07

工业

德国联邦政府的政策主要是鼓励工业企业开发气候保护的创新技术，采用气候友好的生产技术降低能源和资源消耗。例如，德国联邦政府通过出台高技术气候保护战略、投入70亿欧元的国家氢能源战略，通过技术创新打造德国在世界范围内有竞争力的可持续性。

在诸如碳捕集使用与封存技术、移动和固定式储能系统电池技术、材料节约型和资源节约型的循环经济技术等领域，德国联邦政府通过设立数十亿元产业基金的方式，进一步拉动工业部门投入研发资金。

#08

研发

近年来，为促进气候保护，德国加大对能源技术领域投资的力度，包括对新能源电池技术和氢能技术合计投入100亿欧元，通过这些能源研究计划，促进能源技术创新，将对从生产、运输、存储到各个部门的应用整个能源链的气候保护作出贡献。未来几年，德国联邦政府将进一步加大对气候保护研究的研发投入。例如，推进更环保地使用可再生原料的新流程，大力发展生物经济，在城镇开展气候中和试点项目，开发无碳工业流程以及更好地撬动金融部门对气候保护的重视和投入。

#09

针对气候保护的监督管理体系

确保于2019年12月18日生效的《德国联邦气候保护法》在实施过程中实现最大限度的公开透明与监督力度。该法律对所有部门均规定了年度温室气体排放限值。如果不遵守这些规定，德国联邦政府会立即采取措施进行纠正。

每年3月15日，德国联邦政府都会分别计算整个德国及各个行业上一年的温室气体排放水平，由独立的气候问题专家委员会负责审查数据，并在需要修正的情况下协助联邦政府迅速采取紧急方案。该理事会还会审查各种假设，这些假设构成了对各项措施减少温室气体的影响进行估算的基础。此外，还会评价新的气候行动计划，以更新德国的长期战略，即《气候行动计划2050》，以及在某些情况下可能更改的行业年度上限。

#10

符合社会公平需求且投入合理财政

德国联邦政府宣布到2030年前将投入数千亿欧元用于应对气候变化和能源转型。此外，从碳定价中获取的收益将另外用于其他气候保护措施和补贴居民。通过设立特别的能源和气候基金刺激对气候友好措施的进一步投资并支持经济发展。

此外，德国联邦政府还非常注重从细小环节考虑居民对政府大笔气候保护财政政策的获得感。例如，政策设计中包含了为低收入者增加通勤津贴以及增加住房福利，对这部分群体给予财政援助；提供针对性的资助措施，如针对气候友好型运输和节能建筑减少可再生能源税等。

德国碳中和政策对中国的启示

2017年，在全球温室气体排放比例中，中国占据最大份额，有27.3%，而德国只有1.9%。德国从1990年实现碳达峰到2050年实现碳中和，其经历的时间跨度比中国长，减排总量也比中国总量少得多。即便如此，我们仍然可以借鉴德国的一些实践和经验。

#01

系统的法律法规和政策设计

政策性的减排目标必须依靠具有强制约束力的法律保障。德国的政策首先注重对碳定价的政策设计，这是基于德国总体经济利益和确保其长期竞争力的考虑而制定的。通过碳定价激励企业采取积极措施主动进行碳减排，并将碳减排纳入与企业经营绩效直接关联的实际测量，发挥了推动作用。而对气候保护的产业政策和技术研发给予积极的财政投入，则发挥了拉动作用，从整个经济系统、能源系统和科技系统拉动企业采取积极措施响应碳减排的战略目标。

#02

系统完备的监督管理机制

德国在确保《德国联邦气候保护法》落地执行方面，注重对过程的监督和评估。除了制定框架性的法律之外，还制定了相应的落实行动计划和系统完备的监督管理机制，确保对设定了具体碳减排目标的各个产业部门持续开展碳排放监测和风险评估分析。对于我国碳减排工作来说，首先要求从企业层面到行业层面有统一强制性的数据披露和计算标准。而在这方面，我们还需努力，开发基于中国国情的碳排放因子和计算体系，建立中国的碳排放标准。

#03

积极的能源转型

德国的能源转型战略侧重于加强所有领域的能效提高、可再生能源的应用、基础设施的开发、能源供应的安全、智能化的能源系统。我国要实现经济增长与温室气体排放脱钩仍是接下来十年非常关键且具有挑战性的目标。为此，可以借鉴德国推动能源转型的政策实践。但需要注意的是，对于德国能源转型中较为激进地减少核电以及关闭所有燃煤发电站的做法，中国要基于自身的国情和发展阶段以及各地区的资源禀赋差异，从全局上设计能源转型战略，不可全盘照搬。

#04

统一碳排放交易系统

2021年初《全国碳排放权交易管理办法（试行）》的颁布，标志着我国碳排放交易市场建设进入新阶段，或将更好地发挥碳交易的价格和资源配置功能，进一步推进全国统一碳排放交易系统的完善。此外，还应关注新试行办法的实际执行情况：相关部门可鼓励相关学者参与研究评估，尽量缩小信息差影响，严厉打击第三方机构参与数据评估造假等行为；亦可适时引入政策工具辅助回应当前碳排放配额方案对人民生活带来的影响。

#05

持续的科技研发投入

德国环境保护的科技研发投入主要在三方面，分别是电池单元的研发、氢能源的现代利用以及合成燃料的普及。除了进行投资外，还通过国家政策及与企业的积极合作，共同促进科技的研发。因此，能源工业的技术研发投入应当受到足够重视。我国应通过持续的科技研发投入，提高能源消费效率，降低能源消耗速率，同时减少对不可再生资源的使用，加大开发清洁能源，利用新能源。与此同时，科研技术投入和技术转移需要政府和企业的实际合作，最终通过产业结构的调整实现目标。

#06

注重乡村振兴碳中和

在中国走向碳中和的路径方面，要非常注重加强乡村振兴与气候保护和生物多样性保护的统筹制度设计，提升农业现代化的品质和可持续性，注重依托山水林草田湖沙的基于自然生态系统的碳中和解决方案，打造乡村清洁能源建设工程，构建高质量的现代化乡村能源体系。

“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。”面对这一雄伟目标，中国应在借鉴国际经验的基础上，结合自身实际，发挥制度优势，将碳中和融入到经济、政治、社会、生态文明与文化建设各方面和全过程的“五位一体”新时代中国特色社会主义现代化建设总体布局，努力如期实现碳中和目标。

编辑：小颖     审核：摅羽