王明国丨“一带一路”与现有国际制度的对接——基于制度复杂性的视角

✦

✦

✦

摘要

“一带一路”是一个渐进的制度化过程，在不同的议题领域形成可依托的国际制度平台，这与现有国际制度形成了一种制度复杂性的局面。“一带一路”与现有国际制度对接的战略选择取决于“一带一路”所涉及的议题差异程度、政策调整深度和任务区分程度。在新兴议题领域，对接的效果主要取决于各方的政策调整深度。当政策调整深度大时，会出现一种协同型的制度复杂性；当政策调整深度小时，会出现一种合作型的制度复杂性。在传统议题领域，对接的效果主要取决于任务区分程度。当任务区分程度大时，会出现一种合作型的制度复杂性；当任务区分程度小时，可能出现竞争型的制度复杂性。在不同议题领域，合理选择政策工具有助于“一带一路”与现有国际制度的有序对接与耦合。 

作者：王明国，华东政法大学政治学与公共管理学院教授

摘自：《当代亚太》2021年第6期

原题：《“一带一路”与现有国际制度的对接：基于制度复杂性的视角》

本文载《社会科学文摘》

2022年第5期

  //  

高质量发展背景下“一带一路”倡议与国际制度的对接受到广泛关注。“一带一路”与现有国际制度对接既有外部条件，也有内部诉求。“一带一路”倡议日益受到国际社会的关注，这是对接的外部条件；制度建设则是“一带一路”与现有国际制度对接的内部诉求。将“一带一路”作为一个国际制度平台，这一定位便利了从国际制度层面分析其与现有国际制度的对接问题。“一带一路”制度对接的现有研究主要集中在“一带一路”与联合国2030年可持续发展议程的对接，与“大欧亚伙伴关系”的对接，以及与欧亚经济联盟的对接等方面。不过，“一带一路”的制度建设尚处于起步阶段，相关理论探讨和理论体系建设较为滞后。同时，有关制度对接的现有研究多立足于个案分析，理论架构较为缺乏，对于制度对接的内涵、目标和实施路径等问题亦缺乏探讨。

“一带一路”建设是一个渐进的制度化过程，并正在不同的议题领域形成可依托的国际制度平台，这与现有国际制度在对接过程中形成了一种制度复杂性的局面。中国与相关国际组织签署的谅解备忘录、合作文件（或合作协议）、联合声明、联合公报等文件构成了“一带一路”多边合作制度构建的基础。因此，“一带一路”在制度化进程中与现有国际制度的对接不仅是指与单个国际制度的对接，更多的是与多个国际制度共建，这一涌现现象为从国际制度复杂性的视角进行分析提供了可能性。

国际制度复杂性在“一带一路”

制度对接分析中的适用

“一带一路”正在从互联互通走向制度进路，制度对接是“一带一路”制度建设面临的新现实。对接是一种独立的战略对话和行为选项，既不是遵循行为，更不是附属行为。制度复杂性是近年来国际制度研究的新领域，由于符合不断增长的国际制度实践而备受关注。国际制度的复杂性是指国际制度之间缺乏等级制度，并产生了制度竞争和制度分工两种不同效应的制度系统和治理状况。与制度复杂性相对应的一个概念是制度复合体，是指对某一特定问题领域进行治理的一系列国际制度交叉并存所形成的一种总体状况，而不是仅描述一个国际制度。制度复杂性研究通过绘制相关领域国际协议和国际规则的复杂结构图、确定关键治理机构及其相互之间的关系、追踪制度复杂性所产生的独特政治后果的方式等来分析一个给定议题。其中，缺乏等级制度是制度复杂性的关键政治特征。由于制度复杂性是多个制度以一种非等级的方式在相同功能领域中的互动，因此，界定制度复杂性的存在需要各个制度至少在成员身份上存在部分重叠。具有部分重叠成员身份的制度能够通过诸如模仿、对话、管制竞争等方式彼此影响，只有当一个制度通过互动影响了另一个制度的形成、发展或结果时，才能认定制度间形成复杂性并在议事领域进行共治。

国际制度复杂性在“一带一路”制度对接中的适用程度与范围取决于理论和实践分析的需求。一方面，目前缺乏对制度对接的理论阐释和内涵分析。制度对接已经成为“一带一路”制度化的重要方面，在不同制度平台间建立政策协调对接机制事关“一带一路”高质量发展。但是，目前学术界对于制度对接的概念界定、内涵分析和理论框架构建均比较匮乏，现有描述制度关系的文献亦无法很好地运用于制度对接研究，因而需要新的理论工具。另一方面，制度复杂性可以更全面地分析“一带一路”制度建设的现状和问题，提出有针对性的应对方案。“一带一路”复杂的国际制度对接不仅需要线性描述和有序还原，还需要通过非线性、复杂性的观点来看待。当需要弄清楚具体国际制度之间的联系时，需要我们对于国际制度之间连通性、涌现性等特征有清楚的认识，需要把不同的制度整合到一个更为广泛和更为丰富的“一带一路”治理框架中，以尽可能全面认识和有效应对制度对接，这也是实现包容性竞争、避免排他性竞争，实现良性竞争、避免恶性竞争的分析路径。在多个国际制度共同向成员国提供需求的领域，国际制度复杂性内含了可以规避竞争、实现合作的空间，因此，需要在全面分析的基础上就此提出有针对性的建议。

“一带一路”与现有国际制度对接的当前目标是提高国际社会对“一带一路”的认同度，打造并提升制度建设的合法性和有效性，通过制度对接实现制度合作，进而逐步改革现有国际制度体系。既然制度对接追求制度合作，那么，“一带一路”嵌入国际制度复杂性并不意味着必然会产生纷争与不和。为此，需要从理论上构建“一带一路”在国际制度复杂性中的分析框架，梳理影响“一带一路”制度对接效果的因素，并据此提出应对策略。

国际制度复杂性与“一带一路”

制度对接的分析框架

国家在国际制度复杂性中通常具有三种常见的“跨制度政治战略”：其一是挑选场所，即国家有选择地与支持其政策偏好的特定制度接触；其二是制度转移，是指国家“从通过一个制度解决问题转向通过另一个平行制度解决这些问题，可能将某一特定问题领域的核心关切从一个制度转移到另一个制度”；其三是战略不一致，即试图通过故意在其他领域制造相互矛盾的制度以破坏现有制度。其中，“竞争性制度创建”和“制度转移”是志同道合的国家集团所奉行的集体战略，目的是改变在某一特定问题领域开展国际合作的制度基础，而挑选场所则是国家个体战略，其目的不在于改变合作的制度基础。

“一带一路”制度对接的效果取决于国家在国际制度复杂性中的战略选择，这种战略选择受到议题差异程度、政策调整深度和任务区分程度的影响。议题领域的选择对于“一带一路”与现有国际制度的对接效应至关重要，制定议题、创建议题领域和在议题之间建立联系政治历来是国际制度复杂性的核心。究其原因，在不同议题领域，国际制度复杂性的形成具有不同的效率成本。政策调整深度是衡量国际制度复杂性产生何种效果的重要尺度，是一系列国际制度在特定问题领域引起国家政策和行为的总体变化程度。因此，可以根据该制度在成员国引起的政策调整深度来评估制度复杂性中的合作状况。任务区分（任务差异化）程度描述了制度履行不同职能或任务的程度，任务区分降低了制度直接冲突或资源零和竞争的可能性。对于不同的国际制度，通过任务区分可以实现资源共享，减少合作成本。

因此，“一带一路”与现有国际制度对接的战略选择取决于“一带一路”所涉及的议题差异程度、政策调整深度和任务区分程度。在新兴议题领域，对接的效果主要取决于各方的政策调整深度。当政策调整深度大时，可能会出现一种协同型的制度复杂性；当政策调整深度小时，可能会出现一种合作型的制度复杂性。在传统议题领域，对接的效果主要取决于任务区分程度。当任务区分程度大时，可能会出现一种合作型的制度复杂性；当任务区分程度小时，可能会出现一种竞争型的制度复杂性。在不同的议题领域，合理选择政策工具有助于“一带一路”与现有国际制度的有序对接与耦合。

 “一带一路”制度对接的

现状与态势

“一带一路”制度对接是国际制度秩序建设的有机组成，也是全球治理制度改革的崭新探索。联合公报、备忘录、合作文件、合作协议和议定书等都是制度对接的载体和表述。其中，联合公报被越来越多地纳入“一带一路”制度对接之中，比如，二十国集团的联合公报已经列出“一带一路”倡议中所蕴含的“开放包容、合作共赢”“五通”等理念，可以增信释疑、消除误解。此外，合作文件、协议和议定书具有规定中国与“一带一路”沿线国家在共建过程中的权利义务的法律效力，而谅解备忘录一般不具法律效力，但如果备忘录表达了双方的承诺，则同样有约束力。“一带一路”国际合作的实施已经形成了数目可观的多边制度案例簇、“一带一路”自由贸易区网络案例簇和新型金融平台案例簇。不过，“一带一路”制度对接的部分领域合作的同质化和重叠严重，已有的双/多边制度在合作目标以及一些具体项目上与“一带一路”有重合之处，在实际运行过程中存在功能重叠，由此引发制度协调问题。

具体而言，在新兴低政治领域，中国在国际发展领域转向绿色发展，大幅度的政策调整深度与现有国际制度形成了协同型的制度复杂性局面；同样是在新兴议题领域，中国借鉴了出现时间不久的国际通行的普惠金融规则，小幅度的政策调整深度与现有国际融资制度形成了合作型的制度复杂性局面。在传统议题领域，中国在参与联合国事务的进程中采取了大幅度的任务区分政策，与联合国制度体系形成了合作型的制度复杂性局面；同样在传统议题领域，“一带一路”无法通过任务区分实现与现有国际基建制度的合作，这就与西方主导的国际基建制度形成了竞争型的制度复杂性局面。

总体上，“一带一路”国际制度对接呈现开放性而非封闭性、行动者多元性而非同质性、制度分散化而非集中化等特征。“一带一路”对接现有国际制度反映出国际社会坚持“以规则支配”的基本治理愿望，通过提供多边制度，明确国家间的基本行为规则和权利义务。

 “一带一路”与国际制度

对接的应对

“一带一路”倡议与现有国际制度的对接是中国的国际制度理念与国际制度的组织功能的一种磨合。这一过程中，“一带一路”制度对接面临来自西方国家的挑战。一方面，西方国家鼓吹“规则破坏论”，质疑中国的制度对接行为是蓄意挑战西方设定的投资、劳工、环保等制度标准，并试图通过“一带一路”建立排他性规则，而无视“一带一路”倡议对接和遵循通行的国际规则的现象。另一方面，对华进行国际制度层面的遏制。美国把从国际制度层面遏制中国“一带一路”建设作为对华全面竞争战略的重要方面。当前，中美国际制度关系正经历基础性转变，随着拜登政府选择性再加入国际制度，中美关系重回制度竞争且竞争将更趋激烈。

“一带一路”制度对接的实质内容是理念对接、功能对接和力量整合，在不同制度平台间建立政策协调对接机制，实现规则、标准落地。为此，“一带一路”制度建设需要设立合理目标进行政策调整，通过制度分层实现任务区分，实现与现有制度的协同互补。具体而言：

其一，对照最低制度目标和长期制度目标进行政策调整。所谓制度目标就是指在不和谐状况下，国家的政策和行为通过目标指引相互调整，实现制度协调。换言之，制度合作意味着国家调整自己的行为以适应其他国家的偏好，国际制度就是促进行为调整的平台。最低制度目标可设定为共同规避危险。在“一带一路”制度对接过程中，面对美国的遏制打压，从制度层面避免冲突对抗和恶意竞争是切实的目标，“一带一路”制度对接在政策环节可着眼于避免与现有西方制度的功能冲突。长期制度目标需要为“一带一路”国际制度对接确立远景目标，根据对接状况，不断推进制度化进程。制度对接具有不同于个体制度的独特属性，不同制度间合作具有自身的内在逻辑，可以通过建立跨部门专门管理机构等政策方式进行协调，通过制度对接实现制度合作。

其二，通过制度分层实现任务区分。国际制度分层且日益扩大是制度跨界互动日益密集的必然结果，制度复杂性的增长逐步形成一个制度分层的过程。制度分层概念来源于社会学分化理论，认为社会分化是对社会复杂性水平不断提高的一种合理反应，这不是一个破坏性的过程，而是一个生产性的过程。制度对接通过采取制度分层的形式，使原有的制度保留在原地，同时将新元素添加到原有制度中。制度分层遵循着生态运作的“必要多样性法则”，即成功处理一项任务需要一个至少与手头任务一样复杂的系统。换言之，随着制度对接的国际环境变得更加复杂，制度对接本身必须通过开发更复杂的结构、更多样性的工具来应对。“一带一路”的制度分层是应对复杂国际环境的有效手段，制度对接水平的不断提高同样是一个制度分层的过程。“一带一路”沿线制度复杂性程度的不断增加为共建国家提供了多样化的治理工具，避免了制度协调的困难。

结语

“一带一路”制度对接的意义重大。在全球治理深度调整和百年未有之大变局的战略背景下，一个崛起大国如何为全球治理做出贡献，新兴大国和既有大国如何平衡包括国际制度在内的外部环境是不可或缺的因素。“一带一路”坚持平等、包容、透明的制度规则，体现了中国的新型国际制度观。中国通过“一带一路”与现有国际制度对接，为推动全球均衡发展打下了坚实的制度基础，使得共建国家都能收获全球化成果。“一带一路”与现有国际制度对接，应坚持联合国的主导地位和基于国际法的国际秩序。具体而言，需要对接联合国2030年可持续发展议程，以“一带一路”国际合作高峰论坛为核心，依托亚投行、丝路基金，有选择地借鉴世行、经合组织等现有制度的相关经验，参照澜湄合作等制度建设的成功经验，与二十国集团、上海合作组织、金砖国家、中国—东盟、中国—中东欧国家合作、中阿合作论坛、中非合作论坛等加强协调，注重借力、明确聚焦点、分步推进。总之，“一带一路”国际制度建设不是应急措施，面对制度对接的复杂性局面，需要保持战略定力、运筹帷幄，推动实现各类制度的协同合作。

相关推荐

《社会科学文摘》往期目录

✦

✦

更多推荐