王丽萍丨公共政策比较及其政治学学科意义

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摘要

公共政策是现代国家最为常见和有效的治理工具。作为政治过程的重要输出，公共政策因其功能等价物意义可为不同国家或地区间的比较提供可比性基础，比较研究也正成为公共政策研究的重要趋势，并显示出超越诸种流行范式而产生一般理论的潜力。公共政策比较研究聚合了政治学研究的广泛议题，对政策实践、政治学研究乃至政治学学科都具有诸多方面的启示意义。肯定性行动（政策）比较研究即展示了这种强大的辐合效应和辐散效应。公共政策（比较）研究对于中国政治学的积极意义在于，公共政策记录国家治理相关信息的档案功能有助于经验知识的积累，促进研究者与经验世界间广泛而有深度的接触，从而推动中国政治学发展为一门兼具价值亲和力与理论亲和力的学科。

作者：王丽萍，北京大学政府管理学院教授、国家治理研究院研究员

摘自：《经济社会体制比较》2022年第2期

本文载《社会科学文摘》

2022年第6期

现代政治学产生一个多世纪以来，学科研究在后半个世纪主要关注政治过程的“参与性输入”，似乎将政治体系的“输出”特别是政策输出的相关研究留给了其他学科。事实上，由于政治在塑造政策选择时的重要影响，以及治理背景下公共政策环境所发生的重要变化，对公共政策的充分理解离不开政治学的视角，公共政策（比较）研究对于政治学特别是中国政治学也具有尚未被充分认识的学科意义。

政策科学与公共政策

比较研究

20世纪50年代以来，“阶段”和“周期”作为公共政策研究中经常使用的两个概念一直被作为重要的政策分析语言，在此基础上甚至形成了政策分析的“模板”。决策过程的有机周期比喻或模型不仅早已成为相关研究的标准特征，还将古生物学和系统论的一些概念也整合进政策研究，从而促进了政策研究领域诸如间断平衡、路径依赖以及消极/积极反馈等新概念的产生。流行的周期或阶段模型向人们展示的政策制定过程高度理想化，而这种情形在现实世界中极为少见。

将不同理论模型运用于公共政策研究，有助于简化政策过程的复杂性，很大程度上还可以理解为政治学在寻求发展普遍理论方面重要的理论简省。但是，公共政策是一个复杂的现实问题和研究议题，把政策纳入狭窄的理论框架的任何努力都可能存在问题。

通常情况下，人们会很自然地将公共政策的制定视为政府行为，政府也被视为代表社会作出选择的权威性组织。然而伴随治理理念的流行，公共政策过程已不再局限于政府。无论历史上或今天的公共政策制定在多大程度上由政府主导，政策选择总是发生于特定的历史与现实背景中。这一事实提示研究者应关注公共政策的相关经验性问题。

公共政策意味着特定的治理体系——产生于或基于特定的治理体系，也将服务于特定的治理体系。因此，在特定背景中研究公共政策就变得极为重要，而比较的方法已成为公共政策研究的重要趋向。具体而言，比较的方法不仅有助于增进人们对特定背景中作为公共选择的政策产生的理解，也更契合政治学诸领域政府研究向治理研究的转变。对于比较政治学乃至政治学学科整体而言，比较公共政策具有尚未被充分认识的重要意义。

政策趋同与公共政策比较

历史上的不同时期，公共政策范式的流行特质在不同国家和地区之间产生了某种从众效应。全球化背景下，国际规制和国际组织对各国公共政策选择日益突出的影响以及不断增强的国家学习，使政策同质化效应更趋明显。在比较政治学研究中，主题研究已成为重要趋势，公共政策的跨国比较也越来越常见。

制定和实施特定政策以应对和解决特定问题是现代国家治理的通行做法。不同制度环境中的政策都承载着特定的价值，而政策概念本身是中性的，制定和实施公共政策以应对特定问题是不同国家的共同功能，公共政策因而蕴藏着对于比较研究而言至关重要的“功能等价物”意义。因此，公共政策可被视为国家或地区间比较的重要基础，或创造了国家或地区间比较的基础。对于比较政治研究而言，公共政策使难以比较的经验案例获得了可比性基础；对于公共政策研究而言，比较研究则具有超越流行的政策研究范式的重要价值。

将公共政策置于比较分析的框架中，更强调政策分析的历史与现实语境，强调在特定语境中对不同政策过程所展示的由制度所塑造的冲突与政治机会结构类型、政治与策略思考以及政策执行的结果等进行深度分析，从而有助于在复杂的制度秩序中获得基于公共政策比较的一般理论。

公共政策比较：政治学研究的

价值驱动与经验知识积累

国家治理意味着发现问题并寻求解决方案的持续而连贯的努力，公共政策制定则被认为是现代社会有意识、有目的地解决问题的唯一工具。对于政治学学科而言，公共政策研究在很大程度上带来了政治学研究中由价值祛除向价值驱动的重要变化，并提示了经验知识积累对于学科整体发展的基础性意义。

（一）“默顿命题”与政治学研究的价值回归

罗伯特·K. 默顿在《17世纪英格兰的科学、技术与社会》一书中对17世纪英格兰科学技术繁荣发展的原因作了令人耳目一新的解释，提出了人们所熟知的“默顿命题”。默顿认为，17世纪现代科学的发展受到了宗教以及当时经济与军事需要的影响：清教伦理和功利价值对科学家从事科学事业产生了影响，经济与军事方面的需要决定了科学研究的兴趣点。

“默顿命题”的核心理念在拉斯韦尔有关政策科学的倡议中得到了回应。拉斯韦尔一方面倡导发展一种跨学科的、具有参与性并由问题所引导的“政策科学”，将工具理性应用于政府过程分析；另一方面又呼吁政策研究要捍卫价值观，明确规范性目标，强调政治学研究要对政策分析予以重视，政治科学必须能够产生“政策备选方案”，由此实现目标价值最大化。这不仅意味着政治学研究主题的变化或扩展，还表明了学科研究倾向的一种重要变化，即政治学研究中价值祛除取向的转变。

默顿

实际上，描述性和规范性是理解特定政策的两个层面：政策的规范性表现了政策政治性的一面，而政策的描述性功能分析及政策研究的语境导向则提示了政策研究对于政治学研究中经验知识积累的重要意义。公共政策不仅是治理工具，蕴含着重要的工具理性，同时还具有规范性目标。

（二）“国家治理档案”与经验知识积累

作为现代国家有意识、有目的地解决问题的重要工具，公共政策在经验层面可被理解为有关国家治理的一种客观记录，即利用知识、组织及财富等资源实现集体效用的最大化，并表现出连贯性、层级性和工具性等方面的特征。因此，公共政策可被视为一种国家治理档案。具体政策承载着丰富的国家治理信息，如不同时期具有政策重要性的议题、重要的利益攸关方、不同的（或许是彼此竞争和冲突的）政策选项、政策的执行以及政策效应等。在这种意义上，政策研究不仅是有关治理理念和实践的一个理想的分析视角，还是政治学研究中经验知识积累的关键领域和重要路径。

制度研究曾经是政治学特别是比较政治学重要的学科比较优势，也长期被作为重要的研究主题。但在过去几十年中，政治学学科却经历了一个奇怪的自我怀疑过程。今天，制度已重新成为政治学研究的重点，但制度与政治现实之间可能存在的距离仍需要研究者关注现实世界与现实政治。公共政策可以较为全面地记录治理过程，因而能够有效弥补制度与现实之间的重要裂隙，成为理解政治过程、治理过程的重要依据和路径。

公共政策的比较研究还有助于整合政策过程理论、比较政治体系及特定问题领域的研究，促进经验知识的积累和不同领域、不同国家相关经验知识及理论的整合，从而使公共政策研究也成为政治学特别是比较政治学重要的学科比较优势。

公共政策比较的

辐合效应与辐散效应

对于比较政治学和政治学研究而言，由于公共政策（比较）研究聚合了政治学研究的广泛议题，以及其所涉问题的覆盖范围和政策影响的广泛性，这一领域研究具有强大的辐合效应和辐散效应。就具体政策领域而言，由不同国家的肯定性行动（政策）所折射出的公共政策趋同，不仅凸显了比较政治学研究中公共政策的功能等价物价值和意义，也使比较研究成为理解公共政策（比较）研究辐合效应与辐散效应的最优政策案例。

（一）肯定性行动（政策）的国家治理悖论

在国家治理中，许多国家通过采取特定或特殊政策，缩小由历史、既往政策或其他原因所造成的社会差距，以促进不同人群之间的权利及发展机会的平等。

“谁得到什么”始终是公共政策的核心议题。肯定性行动（政策）因明显与公共政策的普遍性和中立性特质相冲突而备受争议。但在政策实践中，实施肯定性行动（政策）的国家或地区却越来越多，一些被作为权宜之策的暂时性的肯定性行动也一再延期。伴随社会的日益多元化，肯定性行动（政策）似已成为国家治理的一个悖论——不断增加的差异性和多样性需要肯定性行动（政策），而肯定性行动（政策）却越来越难以见容于变化了的社会氛围。

肯定性行动（政策）本质上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目标，凸显了国家干预特性，也似与公共政策更少干预性、更少强制性的变化趋势相悖。这一问题可理解为与肯定性行动（政策）相关的国家治理的另一重悖论。

（二）肯定性行动（政策）的逻辑基础

政治学家迈伦·韦纳基于印度、马来西亚、斯里兰卡以及美国的相关政策研究发现，不同国家在选择肯定性行动（政策）等优惠政策的过程中表现出明显的趋同倾向——一种由优惠政策的政治逻辑所决定的趋同。这一趋同现象所隐藏的政治逻辑意味着“一项政策创造了一个政治空间”，即肯定性行动（政策）可以创造能够塑造后续政策辩论的术语和标准，从而创造了政策辩论的条件，并在很大程度上影响政治回应和新的政策选择的政治空间。优惠政策逻辑在很大程度上可以解释为什么一项肯定性行动（政策）可能问题重重却仍然长期存在，也可解释为什么有些国家的肯定性行动（政策）一再延长，使得原本被设计为暂时性的政策似乎变成了永久性的政策。

肯定性行动（政策）很大程度上还蕴含着社会工程（学）逻辑。社会工程（学）逻辑（包括描述性代表）基于对美好社会的某种想象，即现实世界中的社会结构（如性别结构、民族/种族结构等）应在特定部门或机构中得到真实反映。

（三）肯定性行动（政策）的产生模式及政策功能

不同国家的肯定性行动（政策）可能相同或不同，而其产生方式也表现出很大差异。肯定性行动（政策）产生的不同模式表明，此类政策在不同国家的产生源于相似的或不同的政治基础，也由此实现了其不同功能，从而可在一定程度上为肯定性行动（政策）悖论提供解释。

（四）肯定性行动（政策）研究的辐合效应与辐散效应

肯定性行动（政策）及其研究涉及公共政策及政治学研究中的诸多重要议题，是相关议题或问题领域的重要辐合区域，又可在规范层面与经验层面为其他领域公共政策及更具普遍性的政治学研究提供重要的经验命题或启示，因而又是一个具有强大辐散作用的研究领域。伴随肯定性行动（政策）相关研究由主要在规范层面展开，进而扩展至更为广泛的经验研究领域，公共政策比较研究在推动政治学学科发展方面的重要潜力也将逐渐显现出来。

公共政策（比较）研究与

中国政治学学科

不同国家和地区的政治学有不同的历史，处在不同的发展阶段，学科研究所面临的核心问题也不尽相同。因此，今天的政治学表现出复数政治学的明显特征。中国政治学自20世纪80年代初恢复至今40多年的发展过程中表现出明显的“追赶”特征，经验知识的积累尤为薄弱。对于中国政治学的长期健康发展而言，学科在发展理论与服务现实的努力中依然不能忽视经验知识方面的积累。经验知识的积累不仅是学科健康发展的重要基础，很大程度上还意味着中国政治学学科发展过程中一个不可逾越的重要阶段。

中国正处于社会经济急剧变化的重要时期，不同领域政策的治理效应引人关注。作为国家治理中应对各种复杂问题的最优解决方案，公共政策也是承载着重要政治信息和治理信息的国家治理档案，其信息价值特别是基于比较研究所获得的超越单一国家特定政策本身的更为丰富的信息或经验命题，对于中国政治学学科发展过程中的经验知识积累尤为关键，也有望成为中国政治学研究中蕴含理论创新潜力的重要领域。

中国政治学目前依然处于理论与研究范式的入超状态，各种流行理论和研究范式并非产生于中国社会现实，研究者和学习者对各种流行理论与范式的理解和运用也往往与其产生的现实背景相脱节。因此，很大程度上游离于中国现实的政治学研究不仅常常使研究者感到困惑，更使社会公众对这一学科感到陌生和疏离。在治理理念流行的背景下，政治对于普通人而言早已不再遥不可及。在人们生活于其中的政策世界，每个人都是政策的利益攸关方，每个人都有了解政治的需求，有时还会产生参与政治的需求。因此，关注公共政策及其研究特别是比较研究，还有助于使中国政治学因研究与公众利益攸关的现实问题并赋予公众理解现实政治的重要框架而获得某种社会亲和力，也因研究真实的现实问题而促进具有现实亲和力的理论的产生，而学科的现实重要性（或相关性）则由此变得日益突出。事实上，政策分析本来就一直被视为政策过程的组成部分，因而政策研究本身即具有提升政治学学科现实影响力的重要潜力。

治理性意味着由价值引导的可以概括为繁荣与秩序的国家诸多方面治理目标的实现。公共政策是实现国家治理的关键，也是获得治理性的关键。在特定现实环境条件下怎样的政策反应是适当的，是不同国家在治理中所面临的共同问题。

在抽象意义上，公共政策是一个中性概念；在具体语境中，作为一个异质性概念，公共政策已在社会科学领域的多种路径上得到了研究。公共政策的比较研究更强调在特定语境中、在内容维度和过程维度上理解和解释公共政策，因而可促进研究者与经验世界间广泛而有深度的接触，进而也有助于推动中国政治学发展成为一门兼具价值亲和力与理论亲和力的学科。

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