论《香港特别行政区维护国家安全法》的宪法依据

本文发表于《港澳研究》2020年第4期，

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2020年6月30日全国人大常委会制定的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港特区维护国家安全法》），是贯彻落实党的十九届四中全会精神和十三届全国人大三次会议精神，坚持和完善“一国两制”制度体系，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的重大立法安排；是继《香港基本法》、《香港驻军法》后，我国为维护国家的主权、安全、发展利益，维护香港的长期繁荣稳定，专门针对香港而制定的又一部规定特别行政区制度的全国性法律，对于确保香港的长治久安和“一国两制”事业的行稳致远，具有重大的政治意义和法律意义。《香港特区维护国家安全法》作为“一国两制”实践、中央对香港特别行政区行使全面管治权的重要制度性成果，是依据我国《宪法》制定的，是尊崇宪法、维护宪法、实施宪法的具体体现，具有充分的宪法依据和坚实的法理基础。本文拟对《香港特区维护国家安全法》的宪法依据问题进行学理探讨。

一、维护国家安全是宪法的重要价值和功能

国家安全是国家的头等大事，是国家独立自主的重要前提，是国家存在和发展的基础。我国《国家安全法》第2 条明确规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。宪法是国家的根本法，从诞生之日起就与维系国家的存在，维护国家的主权、统一、领土完整和安全密不可分。维护国家安全是宪法的一项重要价值与功能，可以从四个方面证成：

第一，从法律功能上看，宪法具有国家统合的特质。西方有学者认为，静态意义的宪法可视为全体人民政治共识和价值观念的体现，可以作为国家统一的象征，也只有宪法才可以承载此种功能。从动态的宪法来看，宪法的一项重要功能就是通过有组织的共同行动，来构建政治统一体和创制法秩序，可以增强国家内部的凝聚力和向心力，使国家团结为一个整体。因而有学者主张将宪法定义为“国家整合进程中的法秩序”。宪法在国家统合作用中，首先是维持社会秩序，即对内建立公平公正秩序，对外防止外敌侵略；为达到上述目的，采用暴力手段是必不可少的。只有采取切实有效的手段保障国家安全，宪法促进国家整合统一、维持政治生活运作秩序和抵御外敌的目标才能真正实现。

第二，从宪法与国家主权的密切关系看，维护国家主权、安全和发展利益是宪法的应有之义。“主权”是一个国家的根本属性，是国家存在的基础。按照近代国家概念，国家与主权是不可分割的。西方学者认为主权的属性在于其地位是最高权力（the Highest Power）、终极权力（the Final Power） ,它具有效力的普遍性（Generality of Effect） 和独立性（Independence）。法国主流的公法理论认为，主权被认为是国家的指挥力量，它是不受约束地向国土上所有人发出命令的权力；主权有三个要素：意志的权力、发布命令的权力、独立发布命令的权力。概括来看，主权是指国家具有的独立自主地处理自己对内对外事务的最高权力。主权在国内是最高的，对外是独立的，是统一的、持久的、不可分割的。它的内容十分广泛，包括政治主权、经济主权、领土主权、对外主权、属人主权等。近现代宪法大都以“主权”、“人民主权”、“国家主权”或“主权国家”的明示字眼规定国家的主权，或者以“一切权力”、“统治权”、“国权”、“公权”甚至“权利”的隐含字眼来表现，而且规定的方式多种多样。有说明国家自由、独立和领土完整者，如坦桑尼亚宪法第1条规定：“坦桑尼亚是一个统一的主权国家”；利比亚宪法第1条规定：“我们利比亚共和国人民，……特此庄严地集会，建立我们自己的自由、主权和独立的国家……”；1976年古巴宪法第8条第1款规定：“社会主义国家应当……维护和捍卫国家的统一和主权。”有的不出现“主权”字眼，却隐约包含于条文之中，例如《美利坚合众国宪法》序言规定，“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。”据比较宪法学家对142个国家宪法的统计，涉及“人民主权”的有76部，占53.6%，没有涉及的有66部，占46.5%；提到“人民主权”或“国家主权”的有118部，占83.1%，没有提到的24部，占16.9%。宪法与主权的密切关系，决定了保障主权安全是宪法的一项重要使命。

第三，从具体制度安排看，世界上很多国家在其宪法中都不同程度地体现了维护国家安全的价值取向和制度规范。德国《基本法》第21条规定，如果政党试图破坏或者废弃自由民主的基本秩序，或者危及联邦德国的生存，就是违宪的。1968年德国修宪，扩大了联邦在紧急状态方面的权力，包括“如为保护民主自由的基本制度或者联邦及各州的存在及安全”，则可以限制公民的通信秘密权利；授权联邦政府在必要时可动用警察和武装力量，通过干预以恢复社会秩序，确保国家的安全不会受到威胁。《俄罗斯联邦宪法》的序言和正文中有多处涉及国家安全的规定，包括：维护国家宪法制度、主权和领土完整，社会的物质和精神财富等；国家可进入紧急情况或者战争状态；公民负有维护国家安全的宪法义务；设置维护国家安全的常设机关等。法国《第五共和国宪法》赋予了共和国总统维护国家安全方面的重要权力，例如规定：总统应是国家独立、领土完整和遵守共同体协约与条约的保障者，是保证政府权力正常运作和国家持续存在的仲裁者；一旦共和国体制、国家独立、领土完整或者国际义务的履行受到严重和即刻的威胁，以及当政府宪法权力机构的正常运作受到阻碍，总统即应在与总理、两院议长和宪政院正式磋商之后，根据形势采取必要的措施。《美利坚合众国宪法》第1条赋予了国会在执行法律、镇压叛乱和抵抗侵略等方面的权力；第2条赋予总统广泛的行政权和战时统帅权；第3 条规定了对叛国罪的处理，以及联邦确保各州皆为共和政体，保证其不受外来侵略，支持各州平定内部暴乱等。

我国《宪法》对维护国家安全有一系列明确的规定，分布在“序言”、“总纲”、“公民的基本权利和义务”等章节。《宪法》序言描述了中国人民捍卫国家独立、争取民族解放、维护国家安全的奋斗历史：1840年以后，“中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”；中华人民共和国成立以后，“中国人民和中国人民解放军战胜了帝国主义、霸权主义的侵略、破坏和武装挑衅，维护了国家的独立和安全，增强了国防。”序言明确宣示：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”维护国家安全，根本的任务和目的是保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度，《宪法》对此作了多方面的规定。《宪法》序言强调，要坚持四项基本原则；“中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”第28条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”第29条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”《宪法》在第二章“公民的基本权利与义务”中，以较大篇幅规定了公民有维护国家安全的义务。第52条规定：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”第55 条规定：“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。”“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”

第四，宪法实施是宪法的生命，而维护国家安全是宪法实施的重要目标，是国家机构的宪制责任。宪法是一个国家内部具有最高法律位阶和法律效力的规范。宪法实施是宪法实现的前提，宪法实现是宪法实施的目的所在。宪法明确规定的或者隐含着的维护国家安全利益的要求，必须在宪法的具体实施中得到贯彻和落实。而确保宪法实施的责任主体，首要的就是宪法确立的各个国家机构。国家机构作为国家机器的核心部分，在本质上是为统治阶级实现其阶级统治职能和任务而服务的。统治阶级通过国家机构行使统治权，国家机构的对内职能有镇压敌对阶级的反抗、破坏行为，制定社会行为规范，维护社会秩序，保障统治阶层利益等；对外职能有抵御外来颠覆侵略，保卫国家主权与领土完整等。尽管各个国家内不同的国家机构之间普遍存在着职责分工和权力制约，但在维护国家安全的问题上，其总体取向是一致的。这是因为国家机构的性质、地位和功能必须要维护统治阶级的利益、统合国家与人民的意志，要确保国家目的的实现和维系国家的运行。如果宪法确立的国家机构忽视国家安全利益，未能有效地维护国家的主权和政权安全，必将导致宪法不彰、法治崩坏、国将不国，这就背离了宪法建立国家、设立国家机构的目的，宪法也就失去了存在的意义。

在世界范围内，各国宪法的实施首先是在国家机构的运作中实现的。国家机构是宪法实施的第一责任人，守卫着国家安全的底线，各个国家机构之间构成了一个严密、系统的维护国家安全的组织体系。例如在美国，国会是维护国家安全的立法机关，制定了例如《1947年国家安全法》、《爱国者法》等大量适合本国情况的维护国家安全的专门立法；总统和行政机关同时具有立法和执法的职能，确保宪法、国会立法、总统命令和其他行政令的实施，严厉打击任何危害国家安全的行为；司法机关在特定的范围内对涉国安案件进行宪法审查，通过对宪法和法律的解释与发展，对国家安全利益与人权保障价值予以平衡，最终形成美国特色的国家安全保障体系的最后一块拼图。在德国，除了联邦德国《基本法》、《刑法典》、《刑事诉讼法》等法律外，立法机关还制定了大量打击危害国家安全的法律，仅以1990 年以来的立法情况来看，先后制定颁布了《联邦宪法保卫法》、《军事反间谍局法》、《联邦情报局法》、《联邦安全审查法》、《反国际恐怖主义法》、《反国家恐怖主义法》、《反恐怖主义活动补充法》等，立法机关还多次对有关法律作出修订，构建了严密的打击危害国家安全行为的法律制度。“在司法实践中，负责国家安全的机构对危害国家安全行为采取的预防和保护以及打击的各项措施也都在相关法律的规定下进行。处理危害国家安全的各类刑事案件的各部门也是根据法律规定，在保持本部门独立性的情况下，履行自己的职责，例如联邦或各州的宪法保卫局和检察部门之间的职能分工”。在我国，中央国家机关与包括特别行政区政权机关在内的地方国家机关，都是维护国家安全利益的宪法机关。中央层面的全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等，地方层面的地方各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院，以及作为地方国家机关、行使中央授予权力的特别行政区行政长官及行政、立法、司法机关，都责无旁贷地负有维护国家安全的宪制责任，应主动积极履行立法、执法、司法等职能，以国家强制力作为后盾，确保国家安全无虞。如果其履职行为未能有效维护国家安全利益，理应承担违宪责任，负有宪法实施监督责任的最终主体即是全国人大及其常委会。近些年来，全国人大及其常委会根据宪法的原则精神和有关规定，先后制定了《保守国家秘密法》、《反分裂国家法》、《反间谍法》、《国家安全法》、《反恐怖主义法》、《境外非政府组织境内活动管理法》、《国家情报法》等维护国家安全的重要法律。2020年5月28日全国人民代表大会作出的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《全国人大香港国安决定》） 以及6月30日全国人大常委会制定的《香港特区维护国家安全法》，也是最高国家权力机关及其常设机关实施宪法、履行维护国家安全宪制责任的重要体现。

二、《香港特区维护国家安全法》具有充分的宪法依据

《香港特区维护国家安全法》的开篇第1条即明确指出其立法的三项法律依据，即“……根据中华人民共和国宪法、中华人民共和国香港特别行政区基本法和全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，制定本法”。全国人大常委会法制工作委员会负责人就《香港特区维护国家安全法》草案向全国人大常委会作说明时提及，委员长会议认为该法草案“符合宪法规定和宪法原则，符合‘一国两制’方针和《香港基本法》，符合全国人大《决定》精神”；有关部门在研究起草《香港特区维护国家安全法》时，是“根据宪法、《香港基本法》和全国人大《决定》的有关规定”，是“切实维护宪法和基本法确立的特别行政区宪制秩序”。由此可见，《香港特区维护国家安全法》的制定，与贯彻落实国家《宪法》的有关原则与规定密切相关。具体来说，《香港特区维护国家安全法》符合《宪法》规定的国家性质和国家形式，与《宪法》的基本原则和有关规定相一致。

（一） 贯彻“坚持中国共产党的领导”的宪法原则。《宪法》序言指出，中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是在中国共产党领导下取得的；中国各族人民将继续在中国共产党领导下，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。第1条第2款规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。可见，中国共产党在国家政治生活中处于绝对的领导地位，“坚持中国共产党的领导”是贯穿于现行《宪法》的一项基本原则。坚持全面依法治国、坚持总体国家安全观、坚持“一国两制”和推进祖国统一，是党的十九大确定的新时代中国特色社会主义基本方略的重要内容；坚持和完善“一国两制”制度体系、建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，是党的十九届四中全会确定的一项重点工作任务；在法律制度层面弥补香港特区维护国家安全的漏洞，有力防范、制止和惩治香港特区危害国家安全的行为和活动，是在以习近平同志为核心的党中央领导下作出的依法治港的重大决策部署。从以上三个层面看，制定并实施《香港特区维护国家安全法》，贯彻了“坚持党的领导”的宪法原则。

（二） 符合我国人民民主专政的社会主义国家性质。《宪法》第1条规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”上述规定明确了我国的国家性质。维护国家安全，首先要维护《宪法》规定的国体，必须要坚持在政治上实行以工人阶级为领导、工农联盟为基础的人民民主专政，在经济上实行社会主义公有制，在意识形态上坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想；为达到这一目的，必须对危害国家性质和根本制度的敌人实行专政。《宪法》序言规定，“中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”第28条规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”因此，国家在最广大人民内部充分实行民主、保障人民民主权利的同时，通过制定并实施《香港特区维护国家安全法》，对香港特区危害国家安全的境内外敌对势力、敌对分子实行专政，打击和惩治危害国家安全的犯罪活动，体现了我国政权的阶级属性，有效地保护了《宪法》规定的国家性质和国家根本制度，确保各项国家基本制度的安全和发展。

（三） 贯彻“国家的一切权力属于人民”的宪法原则。“中华人民共和国”这个国号鲜明地反映了人民在国家中的地位，即人民是国家的主人。《宪法》第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”《香港特区维护国家安全法》是《宪法》规定的人民代表大会制度的产物。制定《香港特区维护国家安全法》并建立健全香港特区维护国家安全的制度机制，是我国各民族人民意志和诉求的真实反映，符合全体人民的根本利益，并通过人民行使国家权力的最高机关——全国人民代表大会及其常委会，以作出决定并授权立法的方式付诸实施。香港“修例风波”爆发以来，全国各族人民对境内外敌对势力、“港独”分裂势力的倒行逆施极为愤慨，建立完善维护国家安全的制度机制并严厉打击危害国家安全的行为，是包括香港同胞在内的全国人民的心声。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《全国人大香港国安决定》后，人民大会堂会场里响起了经久不息的热烈掌声。6月30日，《香港特区维护国家安全法》的制定出台，在全国范围内赢得了高度认同和支持。这反映了包括香港同胞在内的十四亿中国人民捍卫国家主权安全的坚定决心和坚强意志，充分说明制定《香港特区维护国家安全法》得人心、顺民意，是人民行使权力治理国家、维护自身利益的典型事例，体现了“人民主权”的宪法原则。

（四） 充分发挥《宪法》规定的国家政权组织形式的制度功效。我国《宪法》规定了人民代表大会制度，这是一种将人民代表大会处于整个国家机关体系核心的政治制度，是我国实现人民当家作主的根本政治制度。这次制定《香港特区维护国家安全法》，采取中央立法形式分两步推进：第一步是全国人大根据《宪法》和《香港基本法》的有关规定作出《全国人大香港国安决定》，规定建立健全香港特区维护国家安全的制度机制若干基本问题，同时授权全国人大常委会制定相关法律；第二步是全国人大常委会根据《宪法》、《香港基本法》和《全国人大香港国安决定》的授权，结合香港特区具体情况，制定《香港特区维护国家安全法》并决定将其列入《香港基本法》附件三在香港当地公布实施。这种从国家层面解决香港国安立法问题的方式，既不同于全国人民代表大会单独的立法行为，也不同于全国人大常委会的单独立法行为，是一种最高国家权力机关行使决定权、作出授权和最高国家权力机关常设机关行使国家立法权相结合的方式，充分发挥了人民代表大会制度的制度功效。解决香港特区维护国家安全制度短板问题势在必行、刻不容缓，需要果敢决策。全国人民代表大会是最高国家权力机关，由全国人大采用决定权方式作出《香港国安决定》授权全国人大常委会立法，对内反映了中央极为重视解决香港特区维护国家安全问题，在这一立法决策和推进策略上非常审慎并严格按照宪法和基本法办事，对外则向全世界表达了中国人民坚定维护国家主权、安全和发展利益的最高意志和决心。全国人民代表大会的重大事项决定权标志着一切权力属于人民、人民的意志高于一切、人民有权决定国家的一切重大事项，是体现最高国家权力机关特征的一项重要权力。

（五） 体现并维护《宪法》规定的单一制国家结构形式。《宪法》序言规定，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”这一规定结合《宪法》关于中央统一领导、行政区域划分、国家机构实行民主集中制原则、中央与地方国家机关职权划分等规定表明，我国实行的是单一制的国家结构形式。在单一制原则下，我国的地方行政区域由中央划定，其政权机关由中央设立，地方不能脱离中央而独立；中央与地方之间是领导与被领导的关系，地方政权机关的权力由中央授予并接受中央的监督。香港自古以来就是我国的领土，香港特别行政区是国家不可分离的一部分，是直辖于中央的一个地方行政区域，在任何条件下都不能从国家中分离出去，这是我国这个单一制国家中绝对不能逾越的底线。《香港特区维护国家安全法》就是体现并维护我国单一制国家结构形式的一部典型立法。从立法行为看，它是一部经全国人大授权、由全国人大常委会制定并决定在香港特区公布实施的全国性法律，中央自主制定并规定这部法律实施的内容和条件，正是单一制国家内中央规定地方制度、针对地方行政区域行使立法权的体现。从法律内容看，《香港特区维护国家安全法》旨在维护国家的主权、统一和安全，具有组织法、实体法和程序法融为一体的综合性法律的特点，体现了维护中央对香港特别行政区的全面管治权、香港特别行政区接受中央监督并向中央负责的内容，符合单一制国家结构形式的基本特征。

（六） 贯彻“尊重和保障人权”的宪法原则。《宪法》第33条第3款规定，“国家尊重和保障人权”；第4款规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”；第二章还规定了一系列公民的基本权利和义务。这些宪法规定确立了“尊重和保障人权”的原则，《香港特区维护国家安全法》也充分地反映了这一点。首先，从立法行为的目的来看，维护国家安全，是保障人权的基础和前提条件；如果国家的主权、统一和安全受到损害，国家陷入到四分五裂的境地，公民的基本权利就难以得到保障。这方面的例子很多，无需赘言。《香港特区维护国家安全法》的制定，有力地遏制并打击了在香港特区危害国家安全的行为，维护了国家和人民的根本利益，是保障包括香港特区居民在内的全体中国公民基本人权的一柄“利剑”。其次，从立法内容看，《香港特区维护国家安全法》在维护国家安全利益、打击危害国家安全犯罪的同时，也强调香港特区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特区居民根据该法和国际人权公约适用于香港的有关规定享有的权利和自由等。

（七） 贯彻《宪法》规定的“法治原则”。《宪法》序言规定，宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力；全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。第5条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些都是法治原则的体现。《香港特区维护国家安全法》是依据《宪法》制定的，是《宪法》的实施法；在法律制度上，坚持法制统一的原则，与《香港基本法》等规定香港特别行政区制度的国家法律规范相协调一致，明确了《香港特区维护国家安全法》在香港特区法律中的优先适用性；在具体内容中，强调防范、制止和惩治危害国家安全犯罪应当坚持法治原则，规定了“罪刑法定”、“无罪推定”、“保障犯罪嫌疑人和刑事诉讼参与人的合法诉讼权利”、“一事不再理”等国际公认的刑事法律原则。

（八） 符合《宪法》规定的国家的根本宗旨和任务。《宪法》序言规定要“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”《宪法》序言和第4条、第5条、第33条还分别规定了维护国家主权、统一和领土完整，完成国家统一大业，维护世界和平，推动构建人类命运共同体，促进人类进步事业，维护平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，依法治国，建设社会主义法治国家，国家尊重和保障人权等内容。这些构成了我们国家的根本宗旨和任务。制定颁布《香港特区维护国家安全法》，补足了香港特区维护国家安全方面的法律漏洞和制度短板，完善了香港特区维护国家安全的体制机制，对危害国家安全的犯罪行为形成了强大震慑，有效地维护香港特区的安全秩序和政治稳定，有力地巩固和拓展“一国两制”的法治基础、政治基础和社会基础，有利于保障香港长期繁荣稳定并维护香港的“三个中心”地位，促进香港顺利融入国家发展大局。这部法律充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想确定的基本方略，严格落实了党的十九届四中全会要求，是在港澳工作领域不断推进我国国家治理能力和治理体系现代化的重要一步，是继续完善与宪法和基本法实施相关的制度和机制的扎实举措，对于实现建设社会主义现代化强国和中华民族伟大复兴的战略目标具有十分重要的意义，完全符合《宪法》规定的国家宗旨和任务。

此外，《香港特区维护国家安全法》还不同程度地体现了其他一些《宪法》规定。例如：（1） 该法第35条规定，任何人经法院判决犯危害国家安全罪行的，即丧失参选立法会、区议会的资格等被选举权，这符合《宪法》第34条关于依照法律被剥夺政治权利的人不享有选举权和被选举权的规定。（2） 该法第41条、第43条、第57条关于香港特区和中央有关机关依法就管辖内案件开展立案、侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序并采取相关强制措施等规定，符合《宪法》第37条、第39条、第40条等禁止非法限制公民人身自由、搜查或者侵入公民住宅、侵犯公民通信自由和秘密等规定。（3） 该法第6条关于香港同胞负有维护国家主权、统一和领土完整的义务，香港特别行政区内任何机构、组织和个人应当遵守法律，不得从事危害国家安全的行为和活动，以及第三章“罪行和处罚”关于分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等犯罪构成方面的规定，符合《宪法》第51条、第52条、第53条、第54条关于中华人民共和国公民基本义务的若干规定，包括不得损害国家和社会利益，负有维护国家统一、遵守宪法和法律、维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为等。（4） 该法第56条关于检察机关行使检察权、人民法院行使审判权的规定，符合《宪法》第128条、第131条、第136条、第140条等关于人民法院、检察机关的法定职权，以及它们应当分工负责，互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律的规定。

三、关于全国人大常委会制定《香港特区维护国家安全法》是否与《宪法》第31条规定相抵触的问题

在全国人民代表大会授权全国人大常委会制定《香港特区维护国家安全法》时，关于该法合宪性问题的最大理论难点也凸现出来，这就是：由全国人大常委会制定《香港特区维护国家安全法》是否符合《宪法》第31条的规定。《宪法》第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”其中对第二句话的字面理解，其核心要点有：（1）在特别行政区内实行的制度，应当由全国人民代表大会来规定；（2）规定特别行政区内实行的制度的形式载体，应当是法律；（3）有关法律所规定的内容，应当是在特别行政区内实行的制度；（4）全国人民代表大会以法律规定在特别行政区内实行的制度，是按照具体情况来处理的。据此，可能有人会提出，《香港特区维护国家安全法》很明显是关于建立健全香港特别行政区维护国家安全制度机制的一部立法，其内容涉及香港特别行政区制度的建设，符合《宪法》第31条“在特别行政区内实行的制度”的要求，理应由全国人民代表大会通过制定法律加以规定，而非全国人大常委会。因此，由全国人大常委会来制定该法，是否符合《宪法》第31条规定呢？要回答这一问题，必须要对《宪法》第31条作深入理解，并解答两个关键问题：一是第31条所说的“法律”，只能是一部法律吗？是特指《香港基本法》吗？二是全国人民代表大会能否将宪法赋予自己的立法权转授给全国人大常委会？

     （一）《香港基本法》并非规定香港特别行政区制度的唯一法律

从语义分析角度，《宪法》第31条关于“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”的表述，是无法得出只能由一部法律来规定香港特别行政区制度的结论的。在我国《宪法》中，虽然“以法律规定”的表述只有第31条这一例，但是“由法律规定”的表述却有10多处。其中，某些《宪法》规定的领域确实暂时只有一部主要法律来加以规范，例如：第86条“国务院的组织由法律规定”，相关法律是《国务院组织法》；第124条“人民法院的组织由法律规定”，相关法律是《人民法院组织法》；第130条“人民检察院的组织由法律规定”，相关法律是《人民检察院组织法》；但另外一些《宪法》规定的领域却是由好几部法律来落实的，例如：第78条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定”，规定此内容的法律不仅有《全国人民代表大会组织法》，还有《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人大常委会议事规则》等。值得注意的是，《全国人民代表大会组织法》是早在1982年首先被制定出来的，其他法律是在该法制定出来后，根据实践需要而陆续制定的，是从不同角度对《宪法》第78条的贯彻和深化。因此，总结落实《宪法》关于“由法律规定”表述的特点是：有关对象领域的问题主要先由一部包含基本原则和基本制度内容的一般法加以规定；但随着法的实施，可根据具体情况，再制定该领域某一方面的特别法，就一些特定问题作出专门规定。这一特点既符合某一领域法律关系自身发展的客观规律，也符合立法者对有关法律关系的认识规律，符合我国立法工作的实际情况，可以适用于《宪法》第31条。

不可否认，在《香港基本法》制定前后的一段时间里，各方面普遍是将这部法律作为规定香港特别行政区制度的唯一法律来认识的。例如，中英联合声明第3条关于中国政府对香港基本方针政策的声明第12项规定，“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”1990年3月28日，香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在对七届全国人大三次会议作关于《香港基本法》草案及其有关文件的说明时指出，“现在提交的基本法（草案） 就是以宪法为依据，以‘一国两制’为指导方针，把国家对香港的各项方针、政策用基本法律的形式规定下来。”随即，4月4日，七届全国人大三次会议又在其通过的《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》中规定，“香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”不仅如此，许多官方文件和学术共识中，都不同程度上体现或者暗示了这一点。

“一国两制”是崭新的事业，在不断探索中进步和发展，没有现成经验可循。整套香港特别行政区制度在运作过程中，必然要因应实际情况作不断的适应调整和发展完善，不可能在一部30年前就被制定出来的法律中一次性地解决所有的制度性问题，必须由立法者和执法者与时俱进，通过各种法治途径不断予以丰富和完善。虽然《香港基本法》在规定香港特别行政区制度方面具有公认的权威性和主导性，但在事实上，仍有全国人大及其常委会制定的其他一些法律规范不同程度地规定了香港特别行政区制度的某方面内容。例如，根据《香港基本法》第18条规定列入《香港基本法》附件三并在香港特别行政区实施的《国籍法》、《国旗法》、《国徽法》、《香港驻军法》等。此外，还有全国人大及其常委会的有关决定、法律解释等。应当强调的是，香港特别行政区制度并非只是规定香港特别行政区内部政权组织形式和居民权利义务的法律制度，其内涵还应当包括中央对香港恢复行使主权并进行管治，以此维护国家主权和统一的其他必要的法律制度。从这个角度来看，《香港特区维护国家安全法》是从维护国家安全方面，就涉及香港特别行政区制度的相关特定问题作出的规范，同样是规定香港特别行政区制度的国家法律之一。从这层意义上讲，《香港特区维护国家安全法》也属于《宪法》第31条中所规定的“法律”，它与《香港基本法》之间在法理上是特别法与一般法的关系，是在《香港基本法》较为一般性、原则性规定的基础上，对香港特别行政区有关维护国家安全法律制度和执行机制的补充与完善。另一方面，今后如果有需要，国家还可以就香港特别行政区制度的其他特定问题制定单行法律，这么做是宪法自身逻辑所允许的，也是有效实施宪法所必须的。因此对《宪法》第31条中“法律”的正确理解是，国家既可以制定一部法律，也可以制定多部法律规定特别行政区的制度。

（二） 全国人民代表大会有权决定授权全国人大常委会制定规定香港特别行政区制度的法律

《香港特区维护国家安全法》是由全国人大常委会制定的，而全国人大常委会之所以制定这部法律，其直接法律依据和权力来源是2020年5月28日十三届全国人大三次会议作出的《全国人大香港国安决定》中第6条的授权。全国人民代表大会在该决定中，明确了从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的有关制度机制工作的总体要求和基本原则，就相关问题作出若干基本规定，对相关执行机制作了初步设计；同时授权全国人大常委会制定相关法律，切实防范、制止和惩治有关危害国家安全的行为，以及外国和境外势力干预香港特区事务的活动，并要求全国人大常委会决定将相关法律列入《香港基本法》附件三，由香港特区公布实施。根据《宪法》第62条第2项、第14项、第16项的规定，全国人民代表大会有权监督宪法的实施、决定特别行政区的制度、行使其他应当由最高国家权力机关行使的职权。因此，全国人民代表大会作出上述决定，有充分的宪法依据。另一方面，《宪法》第31条规定“在特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定”，而全国人民代表大会却将制定香港特区维护国家安全制度机制的法律的权力授予了全国人大常委会，这就涉及全国人民代表大会是否有权转授宪法权力的问题。

一般来说，对于宪法赋予的权力，该权力主体是不可以转授他人的，这是由宪法作为国家根本法的性质所决定的。宪法规定了国家的根本制度、根本任务等带有根本性的问题，具有最高的法律地位和法律效力，是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则。任何国家机关都不能违反宪法的规定，任何法律规范都不得同宪法相抵触，这也包括全国人民代表大会以及它所作出的有关授权决定。现行《宪法》对于我国国家机构的性质、组成及其职权等有着明确的规定，体现了全国各族人民对于国家政权的性质及其任务的认知与共识，是人民意志的体现，这些宪法规定具有法律的规范性和强制性，有关国家机构应当严格按照《宪法》赋予的权力范围和确认的职责分工履行职权，不能作擅自处分或变更。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是经常性行使国家权力的国家权力机关，也有权行使国家立法权。但即便如此，全国人大常委会毕竟只是最高国家权力机关的组成部分，在全国人大闭会期间并不能代行全国人民代表大会的全部职权，不能逾越《宪法》第62条、第63条等规定的全国人民代表大会专属的宪法权力。但有两种情况除外：一是《宪法》其他条文另有特别规定的。例如，《宪法》第62条第3项规定，全国人民代表大会有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。据此，如果没有其他规定，修改基本法律的权力只能由全国人民代表大会专属。但第67条第3项作出了另一项特别规定，全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。这就在第62条第3项的基础上，将基本法律的修改权主体扩大至全国人大常委会。二是宪法赋权条文允许权力主体酌情处理的。《宪法》第31条就属于这种情况。全国人民代表大会授权全国人大常委会制定《香港特区维护国家安全法》，同时符合上述两种情况。

全国人大常委会制定《香港特区维护国家安全法》这一立法行为的合宪性，是将《宪法》第31条和第67条第22项有关规定联系起来而得出的结论。首先，全国人大常委会根据《宪法》第67条第22项的规定行使“全国人民代表大会授予的其他职权”，必须具备两个条件：一是全国人大常委会没有这项职权，否则就根本不需要全国人民代表大会作专门授权，全国人大常委会自己就可以行使该权力；二是全国人民代表大会必须得有这项职权，如果根据《宪法》规定某项职权不是由全国人民代表大会行使的，而是其他国家机构行使的，或者明确禁止公权力涉足的领域，全国人民代表大会就不能直接转授所谓权力。在制定《香港特区维护国家安全法》问题上，根据《宪法》第31条规定，全国人民代表大会有立法权，而全国人大常委会没有立法权，这就给“有权者”授予“无权者”有关立法权提供了前提条件。

但并不是所有权力都是可以根据《宪法》第67条第22项转授的，否则一旦这项制度被滥用，就会变相架空《宪法》关于国家机构权力分配及其制约的宪制安排。例如，全国人民代表大会根据《宪法》第62条第1项规定的修改宪法的权力，就不能被转授给全国人大常委会，这违反了刚性宪法在修宪主体和修宪程序上从严要求的立宪原则，损害宪法的权威性和稳定性。因此，宪法权力的转授，还必须要有其他宪法规范作为依据。《宪法》第31条关于“按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”的表述，就为全国人民代表大会转授全国人大常委会有关香港特别行政区制度的立法权提供了宪法依据。以文本分析来看，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”首先肯定了全国人民代表大会能够就特别行政区制度直接立法，但也没有排除全国人民代表大会就特别行政区制度立法问题作适当处理的同时，又以法律形式规定特别行政区制度的可能性。也就是说，“由全国人民代表大会以法律规定”这一句式，可以拆解为“由全国人民代表大会处理”和“以法律规定”两段，在正式启动立法程序前，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，有权就相关立法问题作前置性的处理和决定。这就为“全国人民代表大会就有关立法问题作决定”和“全国人大常委会具体制定法律”两道法律程序的存在提供了宪法空间。上述判断可以通过法理和实践两方面例证予以证成。

从法理上讲，《宪法》第62条第13项规定，全国人民代表大会有权“决定特别行政区的设立及其制度”。而这里的“决定特别行政区制度”与《宪法》第31条中“以法律规定特别行政区制度”是有所区别的。前者体现的是决定权，后者侧重的是立法权。决定权包括了对事实的判断和对问题的处理，既可以规定针对不特定对象反复适用的规范性内容，也可以规定针对某一具体问题或对象的一次性决断和处理的内容。相对于立法权，决定权的内涵更丰富，所涉范围更广。因此，《宪法》第62条第13项的规定事实上扩充了第31条规定的内涵，即全国人民代表大会不仅享有关于特别行政区制度的立法权，更是享有关于特别行政区制度的决定权；在就特别行政区制度制定法律前，全国人民代表大会有权就有关问题作出原则性的规定，包括对立法主体、立法内容、法律实施等具体问题作出处理。第62条第13项的规定，也是符合全国人民代表大会作为最高国家权力机关的法律地位与法律性质的。

从实践来看，1990年4月4日全国人民代表大会同时通过《香港基本法》和《关于〈香港基本法〉的决定》就是将这两道法律程序直接呈现出来的先例。根据《宪法》第31条规定，全国人民代表大会完全可以只制定《香港基本法》，不必同时又作出一份关于《香港基本法》的决定。之所以作这份决定，主要是出于《香港基本法》合宪性问题的考虑。在有关决定中，全国人民代表大会在直接引用《宪法》第31 条规定的同时，认定了《香港基本法》是根据宪法按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的；香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以《香港基本法》为依据；《香港基本法》自1997年7月1日起实施。全国人民代表大会之所以能够作出这份决定，并规定涉及《香港基本法》的相关问题，就是基于宪法赋予的特别行政区制度决定权。1993年3月31日八届全国人大一次会议在制定通过《澳门基本法》时也通过了一份关于《澳门基本法》的决定，对有关问题作了类似处理，这也是同样的例子。

全国人民代表大会不采用直接立法，而是采用“决定+立法”的两道程序、两个阶段的方式规定特别行政区制度，并不是任意而为，而是“按照具体情况”来决定的。“按照具体情况”在《宪法》第31条第二句话中至少有三个层次的含义：一是是否在特别行政区内实行与国家主体不同的制度，要根据具体情况来决定，例如在我国的台湾、香港、澳门地区是否实行“一国两制”；二是全国人民代表大会对某个地区具体规定什么样的特别行政区制度，这要根据具体情况来决定；三是全国人民代表大会如何通过制定法律来规定特别行政区制度，也要根据具体情况来决定。全国人民代表大会通过作决定方式就建立健全香港特区维护国家安全的制度机制问题作出原则性规定，并同时授权全国人大常委会来制定《香港特区维护国家安全法》而不是自己直接立法，就是落实《宪法》第31条“按照具体情况”第三层含义的体现。

《全国人大香港国安决定》和《香港特区维护国家安全法》是在特殊的历史背景下作出和制定的。香港回归后，香港特别行政区面临的国家安全形势不容乐观并逐年恶化，各种境内外反华势力利用香港特区维护国家安全法律制度的漏洞长期肆意开展反中乱港活动，近年来甚至催生出“港独”等激进本土分离势力。2019年6月以来，以“修例风波”爆发为标志，香港特别行政区面临的国家安全风险达到了回归以来的顶峰，社会秩序已经到了崩溃的边缘，在此关键时刻，只有中央出手才能力挽狂澜，彻底扭转香港的局势。中央对香港特别行政区行使全面管治权有多种方式，但在像“修例风波”这样的严峻形势面前，能够有效而又迅速地弥补香港特别行政区维护国家安全的法律漏洞，完善相关的制度机制，只循通常的全国人民代表大会制定或修改基本法律的程序是不现实的。

众所周知，国家对香港特别行政区制度的立法工作非常慎重和包容，《香港基本法》是历时四年零八个月，经特殊的起草过程和充分的民主程序才被制定出来的。这是因为自1984年底至1997年7月，国家有充裕的时间可以研讨香港特别行政区制度的具体设计问题。但是，2020年5月召开的十三届全国人大三次会议所面临的形势完全不一样，香港特别行政区已经饱受国家安全威胁的困扰，正面对明显而即刻的威胁，必须在坚守法治底线、符合宪法和法律规定的同时，快速有效地处理特别行政区有关法律制度漏洞的问题。这时，由会期有限的全国人民代表大会修改《香港基本法》或者制定一部新的基本法律，显然不符合实际情况。基于此，国家决定先由全国人民代表大会就有关问题作原则性规定、再由全国人大常委会根据全国人民代表大会的授权具体立法，通过“两步走”的方式应对有关问题。这既以立法方式弥补了香港特区维护国家安全方面的法律漏洞，又符合宪法的规定，为有关立法提供了充分的宪法依据，是最高国家权力机关在立法工作中坚持原则性与灵活性、兼顾依法治国和从实际出发原则的集中体现。

作者简介：杜磊，中国社会科学院大学马克思主义骨干理论人才计划法学理论专业博士研究生。邹平学，法学博士，深圳大学港澳基本法研究中心主任、法学院教授、博士研究生导师，深圳市鹏城学者特聘教授。

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