贾西津：《慈善法》颁布后如何治理慈善乱象？
本文获作者授权转载，原载于《财新周刊》
贾西津，清华大学公共管理学院NGO研究所、清华公益慈善研究院副教授，南都观察特约顾问
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用个人账户面向社会公众大规模慈善募捐，无论合理性还是合法性，均属不当。
陈光标到底是不是真行善、有没有其他目的并不是关键，即使百分百的真心慈善，他的很多行为仍然构成对公益慈善的危害。
近日，陈光标的高调慈善经媒体曝光再次引发社会热议。这些行为如用个人账户向公众募款、不计账目、程序不清的捐款，甚至伪造慈善机构及合作公司的公章等，使人们质疑是慈善还是套利，并可能直接触及自2016年9月1日起开始实施的《慈善法》的法律底线。《慈善法》明确禁止任何组织或个人假借慈善名义或假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产；任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产。
根据财新报道，陈光标将他人募集的捐款打到自己银行卡。《慈善法》实施后，这种做法是否可以追究法律责任，取决于是否将其认定为慈善公募行为。《慈善法》规定，不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。如果自行开展公募，属于违法，有相应罚则。个人基于慈善目的筹款，所募善款不能进入个人账户，否则，公众善款在属性上成为筹款人私有财产，无法保证资产公益慈善目的。
虽然《慈善法》对于公开募捐的界定和规制仍存模糊、矛盾、不合理之处，难免出现执法争议，但用个人账户面向社会公众大规模慈善募捐，无论合理性还是合法性，均属不当。捐赠者也要清楚，善款捐入个人账户，相当于对个人的赠予行为，难以得到法律的充分保障。
陈光标到底是不是真行善、有没有其他目的并不是关键，即使百分百的真心慈善，他的很多行为仍然构成对公益慈善的危害。比如，使用个人账户接受公众捐款，灾区直接发放“善款”不记账，将“善心论”作为不公开透明的借口，等等。爱公益、行真慈善的人，一定也会告诉公众：不要相信我的“善心”，请行看得见的善道；若一个人以宣扬做善事为由，告诫公众不应怀疑他的善心，这种态度本身就值得警惕。
恰恰因为做善事，才要把慈善行为制度化。真正意义上的公益人，会让公众信任建基于公开透明的行为规范和过程规则，而不是诱导参与者只凭“善心”。混淆和误导公信力制度，是为那些想滥用善心、行公益慈善目的之外行径的人开绿灯。只有公信力制度才能保障真心从事公益慈善者。
以慈善之名行伪善之举，这种现象各国都存在。法律能不能有效规制偏离宗旨行为，支持慈善公信力，就显得尤为重要。《慈善法》和中国现行法律体系，尚不能较好做到这一点，反映出管理思路的欠缺，即针对主体管理而非行为管理。所谓主体管理，是将某种行为特权性地赋予某些主体，其他人均被排除在外；行为管理则是针对某种行为设立规则，无论是谁，只有有此行为就要遵循相应规则，承担相应法律责任。
《慈善法》规定，除了认定为慈善组织并获得公募资格的组织可以进行公开募捐，其他主体都不可以。由此，被认定的慈善组织行为确实会越来越规范，但实践中很难杜绝其他主体的不规范募捐行为。规制不是针对虚假信息、欺骗性行为本身，而是针对主体资格，这既不合理，也不现实，最终结果是法律仍有大量没有覆盖的领域。这是中国主体监管制度本身存在的漏洞，使得部分投机者有了可乘之机，大行其道。
监管设计漏洞直接导致执行难题。一些公开募捐行为明显违反有关法律规定，实践中往往难以严格执法，有的组织或个体借此游走于法律“边缘”。
《慈善法》规定，慈善组织在各级民政部门都可以登记。对于没有登记的组织甚至个人，并没有明确哪一层级政府履行执法之责，随之带来“到底是不是应该我管”、“我要去执法吗”的疑问。
在陈光标事件上，涉及资金额度大，社会影响大，《慈善法》落地后，社会舆论可能会给到民政部门一定压力。如果认定违反《慈善法》，到底应该谁去执法？会存在执法部门内部的反应过程，以及机制对接问题。另外，尤其地方民政部门，确实缺乏人手，权责不符现象较明显。
陈光标事件可以作为反思慈善应该如何做、《慈善法》何以切实落地的一次契机。目前，有关部门正陆续出台一系列《慈善法》配套文件、制度，还有很多工作要做，包括条例修订、监管力量调整等。民政部的民间组织管理局已更名为社会组织管理局，增加编制的可能恐怕不大，履行各项增加的责任难免捉襟见肘。执法层面，可以鼓励地方尝试《慈善法》框架下的创新。
总体来说，在一个法治社会，政府从来不是冲在前面的，一切靠政府去判断、去鉴定是不可能的，任何国家的政府执法都是远远的、在底线守着的，日常起作用的是组织的治理机制，行业的自律规范，还需要参与者自身的理性判断与选择，以及媒体等公众监督。
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刊于《财新周刊》2016年第38期 出版日期 2016年09月26日
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