中国反贫困政策的分裂与整合：对社会救助与扶贫开发的思考
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提要：
在中国反贫困政策领域，存在社会救助与扶贫开发两类不同的政策体系。推行社会救助与扶贫开发工作的有效衔接是实现反贫困政策整合的有效途径，二者有效衔接的实现依赖于对反贫困政策框架的整体设计，也需要从信息库建设、家计调查、社会力量参与、政策评估等多个方面予以考虑。
［关键词］贫困 反贫困政策 社会救助 扶贫开发 低保
作者| 刘宝臣，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，中共西藏自治区党委党校讲师；韩克庆，中国人民大学劳动人事学院教授
（摘自《广东社会科学》2016年第6期 P5-13）
改革开放以来，中国反贫困领域存在着社会救助和农村扶贫开发两类重要的政策体系，在两类政策的共同作用下，中国的反贫困斗争取得巨大成就。然而，这两类政策体系覆盖的人群在相当程度上是重合的，在功能上也有交叉，实现两类政策的有效衔接，无疑可以提高反贫困政策的运行效率。但是，现实情况是，两类反贫困政策一直以来基本上处在相互独立的状态，并没有整合成一个相互衔接的反贫困政策体系。这种两类制度分裂的情况是一直就存在的，还是在长期的制度实践中逐渐形成的？为此，需要对两类政策的发展演变过程进行梳理。
一中国社会救助制度的演进
社会救助是人类历史上最基本、最悠久的制度安排。新中国成立后，我国就在积极探索与计划经济相适应的社会救助制度。我们现在所说的社会救助，往往是指改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制改革而建立起来的新型社会救助制度。对当前社会救助制度的评价：首先，设计理念日趋合理。其次，制度框架基本形成。第三，制度管理逐渐规范。第四，覆盖人群趋于稳定。
二中国农村扶贫开发的演进
农村扶贫开发是针对特定农村区域的以改善贫困人群的生产生活条件、提高收入水平为目标的政策安排。改革开放以来，扶贫开发工作随着我国农村区域性贫困问题的突显而出现，并根据不同时期农村贫困发生情况和贫困特征的变化而进行政策调整。农村扶贫开发工作是我国成功实现大规模减贫的重要政策保障。对扶贫开发政策的评价：首先，开发式扶贫是主要方式。其次，瞄准单元愈加精准。第三，扶贫开发成效显著。
三社会救助和扶贫开发的分裂
通过对社会救助和扶贫开发两类政策历史和现状的考察，可以发现，虽然政策对象在一定程度上是重合的，政策实施中的一些具体措施会有交叉，二者却是两个独立运行的政策体系，在许多方面存在不同。
1. 政策对象不同。一是两类政策的目标人群不同。二是两类政策选择受助对象的方法不同。
2. 运行机制不同。一是政策所动用的资源不同。二是政策实施方式不同。三是管理机构不同。
3. 政策属性不同。一是政策目标不同。二是政策弹性不同。三是政策领域不同。
四社会救助和扶贫开发的整合
从我国反贫困政策的实践来看，社会救助制度和扶贫开发这两类重要的政策，已经在许多方面出现了交叉和重合。如果继续把二者作为两个独立运行的政策体系，势必影响到我国反贫困政策效果的实现。因此，推进社会救助和扶贫开发的政策整合，有其现实必要性：一方面，反贫困目标实现要求两个政策能够有效配合，通过两类政策共同作用。另一方面，推进两类政策的整合可以避免福利的叠加和漏出。
首先，贫困治理理念的转变。这种理念的转变体现在两个方面，一是从消极救助到积极救助的理念发展，不仅把社会救助看作是一个消极的化解生存风险的制度安排，而且将其看作是一个增强发展能力的制度安排。二是精准扶贫理念的提出和实施，暗含着对有不同需求的贫困家庭提供针对性政策的内容。在这种背景下，两种政策体系在理念上是相同的，不会出现理念打架的情况。
其次，政策重合人群规模扩大。两个政策所涉及到的共同人群范围不断扩大。人群的重合带来了业务的交叉，使二者有了共同发生作用的对象和空间，这是两类政策整合的实践基础。
第三，行政体制改革和政府职能转变。近年来推行的政府行政体制改革，理顺了政府间关系，不同政府部门间的协作越来越成为可能。虽然部门利益的阻碍并没有完全消失，但毕竟是一个值得期待的趋势。
第四，技术进步尤其是信息技术进步，使得政府在“政策筐” 中可供使用的工具越来越多。随着大数据技术的应用和各类基础信息平台的建立，政府在获取信息、使用信息方面会有极大的进步，阻碍制度整合的信息分割的情况将会得到有效解决，从技术角度来看，建立一个统一的贫困信息库并非难以实现。
虽然存在许多的有利条件，为两类反贫困政策的整合提供了良好的基础，仍然有三个重要的障碍因素值得讨论，这些因素可能会对反贫困政策的整合带来理论或者现实上的挑战。其一，扶贫开发会不会作为一个长期的政策体系运行下去。其二，在城市范围内，不存在与农村相类似的针对贫困人群的扶贫项目。其三，两条贫困线造成制度的碎片化。
理论上，处理社会救助与扶贫开发的关系有三种可以选择的策略：（1）维持原状，（2）将两类政策合并，（3）在保持政策独立的状况下实现政策的衔接。
通过前面的分析可以看出，维持原状的策略限制了中国反贫困政策效果的实现，并不可行。把两类反贫困政策合并的思路也可以被排除，主要是因为两类政策的性质明显不同，政策基础、运行机制等各个方面都存在差异，任何一方并入另一方都可能造成“消化不良”。
我们认为，把两类政策整合进一个政策体系，既不现实，也无必要。二者之间的关系不是相互替代，而应该是相互配合、相互补充。理想的状况应该是在保持政策独立的状态下，实现两类政策的有效衔接、合理分工合作，这样更有利于发挥政策合力，取得更好的反贫困效果。在目前的政策框架下，存在“政策选人” 的情况。如果设计一种反向的思路，即根据贫困家庭的情况来选择政策，或许能够在一定程度上解决这一问题。长远来看，两类政策目标应有明确区分，扶贫开发侧重于贫困地区的社区发展，社会救助侧重于满足贫困人口的基本生活。
五研究结论和政策建议
通过前文分析可以看出，扶贫开发工作和社会救助制度之间存在很大差别。但同时，两类政策在许多方面又存在交叉和重合，这就为两类政策实现整合提供了基础。在目前的政策框架下，政策整合要以贫困家庭的情况为基础。长远来看，两类政策目标应有明确区分，扶贫开发侧重于贫困地区的社区发展，社会救助侧重于满足贫困人口的基本生活。目前来看，虽然对这两类政策进行整合势在必行，但如何进行整合，仍然是一个需要讨论的问题。
首先，建立统一的贫困家庭信息库。要实现社会救助和扶贫开发的政策衔接，首先要解决的就是贫困家庭信息共享的问题，建立统一的贫困家庭信息库势在必行。一是做好建档立卡的基本工作，搜集贫困家庭的相关情况，保证适当、准确、及时。二是建立起数据共享机制，这种机制要体现在输入和输出两个方面，确保与反贫困工作相关的部门和机构能够及时获得相关信息，也能及时将本部门获取的信息导入。三是做好信息的动态管理，如果能实现一定程度的预测和预估更好。
其次，统一贫困线和家计调查方法。如果要实现两类政策的有效衔接，统一贫困线是必不可少的，在统一贫困线的基础之上，需要进一步完善家计调查方法。实现这两项，就能够实现两个制度所瞄准的贫困人群没有大的出入。在实际操作中，家计调查可能难度更大。在社会救助领域，目前主要是采取最低生活保障申请人出示收入证明、社会救助工作人员入户调查和邻居取证等方式展开，难以全面准确的掌握家庭的经济状况。
第三，社会力量参与。反贫困是政府无可推卸的责任，在整个反贫困政策体系中，政府也是毫无争议的责任主体，但这并不排斥市场机制、社会组织（慈善组织） 在反贫困工作中发挥作用。在反贫困政策实施的过程中，应该积极引导各类主体的有效参与，把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来。瑐瑥此外，还应该注重对贫困人口赋权，注重激发贫困人口在摆脱贫困中的积极性和主动性，让贫困人口参与到反贫困政策的设计和实施中来。
第四，开展政策评估。对反贫困政策的实施进行科学评估至关重要，只有通过科学的评估，才能获得对于政策的合理评价和反馈，推动政策的完善和改进。进行科学评估，有两个问题需要慎重考虑：一是评估指标的设计。评估的指标和标准具有导向性，不合理的评估指标甚至会引导制度走向偏离政策目标的方向。二是谁来评估。由政策制定者或实施者评估本身就具有风险，这些机构可能会把评估引向对自己有利的结果。引入第三方评估或许是个可行的选择。但需要注意的是，引入第三方评估，在多了一个参与方的同时，也多了一个利益主体，在多了一重保险的同时，也多了一分风险，所以必须要保证评估机构的中立性和公平性。
总而言之，反贫困是一项长期而又艰巨的任务，想在短期内消灭贫困是不可能的，反贫困政策应该定位于尽可能的减少贫困的发生，缓解贫困产生的影响。同时，在不同时期、不同阶段、不同经济社会环境下，贫困问题表现出不同的特征，反贫困政策也应该根据贫困问题的变化进行适当调整。
（插图来源：百度图片）