“有关法律问题的决定”：功能、性质与制度化
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摘要：
全国人大及其常委会制定的“有关法律问题的决定”，在立法不能时满足实践对规范的需求，在立法滞后时补充和完善法律，在职权行使时提供便捷方式，由此成为我国法律体系的重要组成部分。就其性质而言，此类决定并非严格意义上的法律，但与法律有着相当密切的关联；虽在形式上表现出“决定”的某些外部特性，但在实质内容上亦有别于其他性质的决定。就其效力而论，此类决定的效力应低于宪法和法律，且不得规定法 42 31579 42 13306 0 0 1239 0 0:00:25 0:00:10 0:00:15 2937保留事项，亦不可过度地变更法律的实施。此类决定得以在繁多法律的“夹缝”中产生，乃是缘于其特有的功能和效用，但由于制度化的缺失与不足，其宪法地位却颇为尴尬。故而需借由有效的制度化方式，促使其功能得以正当持续地发挥。
［关键词］有关法律问题的决定 全国人大及其常委会 法律 效力 类型化 制度化
作者| 秦前红，武汉大学法学院教授；刘怡达，武汉大学法学院博士生
（摘自《广东社会科学》2017年第6期 P210-221）
一“有关法律问题的决定”的产生与功能
在严格意义上的法律之外，“有关法律问题的决定”缘何会出现乃至勃兴，并能够成为中国特色社会主义法律体系的重要构成部分，这无疑与此类决定的功能及作用有着尤为密切的关系。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关，行使着国家立法权，可以通过制定法律对各类社会事务进行管理和规范。然而，单纯的立法并不足以有效解决所有问题，有些事项难以甚至无法由法律进行规定。此时，“有关法律问题的决定”基于其特有的功能便可在相当程度上弥补此一缺憾，也正是由于此，此类决定才得以在繁多法律的“夹缝”中产生。
第一，立法不能时通过决定满足规范需求。社会控制主要是通过法律发生作用。所有其他社会控制的手段都被认为只能行使从属于法律并在法律确定范围内的纪律性权力。然而，法律（立法）绝非万能的，当遇及立法条件不成熟、立法时间急迫、立法权欠缺等立法不能的情境之时，“有关法律问题的决定”便能很好地发挥功用，以此满足社会实践对规范的迫切需求。其一，在立法条件不成熟时，可以通过全国人大及其常委会作出决定，来对特定的事务进行调整。其二，在立法时间急迫时，可以借由“有关法律问题的决定”满足实践对规则的需求。此外，各类形式的决定、决议对于没有立法权的地方人大具有更加重要的意义。
第二，立法滞后时通过决定补充完善法律。法律是稳定的，而我们所处的社会是进步的。此时若欲使法律得以有效应付瞬息万变的社会事务，法律亦需随之处于时常变化的状态。然而，过分的变动和时常变化的状态会导致法律的朝令夕改，所以这些状况与真正含义上的法律是不相符合的。必要的稳定同样关乎着法律的威信和权威，因为朝令夕改，今年定了明年改，法律就会失掉它应有的作用，法律的威信就难以树立。不过，当法律开始并日渐滞后于社会实践时，我们对此亦不可视而不见，而应当通过适当的方式来补充和完善法律。法律修改、法律解释、实施细则、配套规定等皆可作为补充完善法律的有效方式。与此同时，全国人大及其常委会通过制定“有关法律问题的决定”亦可用以补充和完善业已滞后的立法。
第三，借由决定有效行使人大的各项职权。人大及其常委会作为国家权力机关，享有相当广泛的权力。我国《宪法》和法律对全国人大及其常委会的职权有着较为具体的规定。在全国人大及其常委会行使职权的诸多方式当中，制定“有关法律问题的决定”即为其中一种。全国人大及其常委会为何选择以此方式来行使职权，其原因主要有二：一是源于法律的规定，有些职权依法应当以决定的形式来行使。例如，根据我国《立法法》第9条的规定，全国人大及其常委会授权国务院就法律保留事项进行立法时，应当采用授权决定的形式。再如，根据我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》第14条的规定，人大常委会行使监督权、听取审议专项工作报告的过程中，可以对专项工作报告作出决议。除法律明确规定行使职权应采用“有关法律问题的决定”的方式之外，全国人大及其常委会运用此种方式，更多地是因为此类决定适用广泛、灵活、针对性强，是便于人大表达人民意志和利益的好方式。
二“有关法律问题的决定”性质与效力辨析
全国人大及其常委会制定的“有关法律问题的决定”具有法的效力应是无疑义的。当然，亦有论者认为，“有关法律问题的决定”应由国家主席公布才能发生法律效力。笔者以为，此种观点在很大程度上混淆了“有关法律问题的决定”与严格意义上的法律，前者虽未经过《立法法》所规定的立法程序，但这只是使其不具备严格意义上的法律效力。不过，“有关法律问题的决定”效力的讨论与法律有着相当程度的关联，例如，“有关法律问题的决定”与法律在效力上孰高孰低？是否容许以决定的形式变更法律的实施？以及是否容许在决定中规定法律保留事项？
首先，“有关法律问题的决定”的效力低于《宪法》和法律。一般说来，在确定规范性文件的效力位阶时通常遵循制定主体和制定程序的判断标准，亦即效力位阶首先取决于制定机关在国家机关体系中的地位，其地位越高，由其制定的规范性文件效力随之越高；若是制定者系同一主体，则按照特定的、更为严格的程序制定的规范性文件效力相对较高。依此逻辑，“有关法律问题的决定”因制定主体系全国人大及其常委会，故而其效力自然高于行政法规、部门规章、地方性法规及地方政府规章。同时，由于此类决定的制定程序不如立法程序那般严格，故而其效力应低于《宪法》和法律（包括立法解释）。
其次，在既有的实践中，不少“有关法律问题的决定”的内容是暂时调整或者停止某些法律的适用，其在某种意义上是变更了法律的实施。在试错性改革日益普遍的背景之下，全国人大及其常委会借由“有关法律问题的决定”促使改革于法有据，这可以说是在很大程度上兼顾了合法性（正当性）与有效性。不过此般做法依旧面临诸多正当性质疑：一是以“有关法律问题的决定”变更法律的实施是否合适？二是以全国人大常委会作出的决定变更全国人大制定的基本法律之实施是否合适？对于前一质疑，在《立法法》于2015年进行修改之时，为了实现立法和改革决策相衔接，即在新修改的《立法法》当中增加规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定。对于后一质疑，鉴于全国人大常委会的职权与全国人大的职权在广度、深度、强度等方面均存在较大的差异，故而，对于基本法律的变更适用应当由全国人大为之将更为正当。此外，还有论者将此类决定视为修改法律的方式之一，并认为全国人大及其常委会有权以“有关法律问题的决定”的方式修改法律。本文以为，根据我国《立法法》第2条的规定，法律的修改适用《立法法》之规定，而“有关法律问题的决定”的制定过程并未遵循《立法法》所规定的程序，因此不得将其视为法律修改的方式，亦不得据此认为全国人大及其常委会有权变更法律的实施。
再次，“有关法律问题的决定”不得规定法律保留事项。《立法法》第8条确立了我国的法律保留原则，该条列举的事项原则上只能制定法律，而且此处的法律显然是最为狭义的法律，亦即由全国人大及其常委会按照《立法法》的规定制定的规范性文件。因此，随着法律保留原则在《立法法》当中的确立，“有关法律问题的决定”便不得再对法律保留事项作出规定。再者，有论者经由研究发现，在《立法法》施行之后，全国人大及其常委会也很少使用“有关法律问题的决定”的形式来规定法律保留事项。与此同时，对于《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等当中的法律保留事项，“有关法律问题的决定”亦不得对其作出规定。
三“有关法律问题的决定”的制度化前景
诚如上述，“有关法律问题的决定”作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在我国的法律实践中发挥着相当的功能。然而与其功能诸多迥异的是，由于制度化的缺失与不足，此类决定的宪法地位却颇为尴尬。如此一来，合理有效的制度化方式，将成为“有关法律问题的决定”之功效得以正当持续发挥的关键。
其一，“有关法律问题的决定”制度化之必要。在逻辑上，“有关法律问题的决定”之所以有必要制度化，乃是因为欠缺制度化使其未能良性运作，并由此面临诸多有效性与正当性的质疑。因此，“有关法律问题的决定”的制度现状，以及制度化能为其带来的益处，便构成了促使其制度化的前提条件和必要基础。其二，“有关法律问题的决定”制度化的方式。“有关法律问题的决定”的制度化如何实现？对于此一问题，本文以为，既不可滞碍此类决定功能持续有效地发挥，亦需规范全国人大及其常委会制定此类决定的行为。
（插图来源：视觉中国）