技经观察丨警惕美西方因俄乌冲突对中国实施次级制裁
自2022年2月俄乌冲突爆发以来，美联合其西方盟友对俄采取了外交孤立和一系列“毁灭性”制裁政策，涵盖经济、金融、科技、能源、外交、政治等几乎所有领域，甚至包括以谷歌、苹果、微软等为首的20多家科技巨头也相继宣布对俄停止投资和供货。这是迄今为止美国联合盟友对俄罗斯发起的最严厉的制裁。同时，美国不断释放要向中国施加次级制裁的威胁信号，拜登等美国政要威胁称若中国不遵守对俄制裁，其将对中国实施报复性措施。对此，我应高度警惕美西方借俄乌冲突对我实施次级制裁，做好风险研判和应对准备。
一、美国次级制裁含义及内容
次级制裁是一国凭借其国际优势地位，通过增加第三国违抗美国制裁措施的成本，将其单边制裁转变为多边制裁的强制手段，是域外管辖的重要政策工具。美国的域外管辖包括一级制裁和次级制裁，一级制裁的适用情况是相关主体属于“美国人”，或相关交易在“人”“财”“物”等方面与美国存在联系；次级制裁指在相关主体不属于“美国人”，相关交易与“美国人”无关、不使用美国金融系统、不涉及美国原产货物和美国含量超过特定比例的货物的情况下，美国仍然禁止或限制相关主体与受制裁对象进行该交易，如果第三国企业或个人实施了该交易将面临美国的制裁。
美国是使用次级制裁最频繁的国家，其利用自身在世界经济中的主导地位，援引《对敌贸易法》《国际紧急状态经济权利法》等国内法，将次级制裁发展成为推行美国外交政策的重要工具。美国次级制裁的目标国家和地区包括伊朗、古巴、朝鲜、委内瑞拉、叙利亚、俄罗斯、克里米亚、卢顿地区等。次级制裁对象包含针对特定行业的制裁（限制第三国实体与特定国家某些行业进行交易，如伊朗金融业、汽车业、能源业）；以及针对特定个人或实体的制裁（限制第三国的实体与特定国家部分个人或实体进行交易，通常在“特别指定国民”名单中且被标注“受到次级制裁”）。美国针对第三国的次级制裁手段主要包括冻结制裁、美元账户制裁和菜单式制裁，如禁止美国金融机构为其提供任何汇款或支付、禁止为与其有关的物项颁发特殊出口许可、禁止其参与政府采购、禁止在美开设代理账户与过款账户等；执行次级制裁的主要机构为财政部外国资产监控办公室（OFAC）、商务部工业与安全局（BIS）。
二、美实施次级制裁的实践
美国实施次级制裁可追溯至于1996年生效的《古巴自由和民主团结法》（LIBERTAD）（通常称为《赫尔姆斯-伯顿法》），以及《伊朗-利比亚制裁法》（ILSA）（有时称为D'Amato法）。这两项法律均旨在阻止美国和外国公司与古巴、伊朗及利比亚进行某些交易。ILSA的主要发起人、参议员达马托（D'Amato）总结了美国的态度：“现在世界各国将知道，他们可以与他们（伊朗和利比亚）进行贸易，也可以与我们进行贸易。他们必须做出选择。”
过去二十年，美国越来越多地使用次级制裁，作为达到自己外交战略目标的手段。美商务部的报告显示，自2000年以来，外国资产控制办公室（OFAC）的列名（designation）总共增长了9倍多。
需重点关注，美国对涉及美国金融系统的认定相当宽泛。例如，英国阿拉伯商业银行（BACB）因与受美国制裁的苏丹客户汇款途经其纽约的分行而遭次级制裁。2010年9月至2014年8月，BCAB代表7家苏丹金融机构办理了总额达1.907亿美元的大宗资金支付。尽管BACB与苏丹客户之间的美元交易本身未直接使用美国金融系统，且所有涉及苏丹的美元交易均在非美国金融机构且在美国境外处理，但美元资金汇转的途中，经由的非美金融机构在美国开立了美元清算账户，OFAC认定此环节涉及美国金融系统，因此对该银行进行次级金融制裁，并处以2.2亿多美元罚款，后经英国审慎监管局（PRA）协商和该行积极补救，才将罚金降至400万美元。
在特朗普执政时期，美国政府还加大了针对非美国企业的次级制裁。在这样的背景下，一些中国公司已经由于和伊朗等被制裁的国家有贸易往来而受到了株连。例如，中兴通讯因出口美国电子产品至受美国制裁主体伊朗而受到次级制裁，交纳高额罚金后才得以解除。2016年3月，美商务部工业与安全局（BIS）认定中兴通讯违反美国出口管制政策，未经许可向伊朗转出口受管制的美国电子产品，将中兴通讯及其三家关联企业纳入“实体清单”，要求美国企业向中兴通讯出口产品时必须获得BIS的特殊许可，一年后双方和解，中兴支付罚金8.9亿美元以消除出口禁令。2018年4月，美商务部指控中兴通讯对涉及历史出口管制违规行为的某些员工未及时处罚、违反和解协议，再次启动出口禁令，中兴通讯缴纳14亿美元巨额罚款及保证金后出口禁令获得解除。
美国凭借自身在全球贸易体系和金融体系的中心地位，以次级制裁威胁全球。美国过往次级制裁案例表明，由于美国处于世界经济金融中心，凡涉及跨国贸易、跨境资金流通、高精尖科技的实体与美国不存在“最低限度联系”的难度很高，与美国站在对立面的成本也很高。基于此，美国容易从金融和贸易上对他国实体发难，一方面，通过直接制裁切断他国实体产品和资金链，另一方面，以实施次级制裁、切断第三方与受制裁实体往来威胁跨国企业和金融机构遵守制裁规定，加大制裁威慑效果。
三、美西方次级制裁对我潜在影响与风险
俄乌冲突以来，美加大对俄制裁的同时向中国政府明确表示，若中国“破坏”美对俄制裁，将会有相应后果。美总统国家安全事务助理沙利文曾对此发出警告。美商务部长雷蒙多则表示，中国企业若违反美对俄出口限制，可能会被切断生产产品所需的美国设备和软件供应。鉴于中国是俄罗斯的重要贸易伙伴，中国面临较高的美国次级制裁风险，航空航天、能源、通信、先进制造等关键敏感行业的高科技企业以及金融机构受到美国制裁波及的风险不容小觑，我应做好风险研判和充要准备。
第一，美或将渐次针对通信、航空航天等重点领域中企实施更多次级制裁行动。美商务部负责出口管理的助理部长帮办马修·博尔曼在采访中解释了触发次级制裁的部分条件，即“如果企业向俄出口产品中有超规的‘美国成分’或产品基于美国的软件、技术等生产，就可能受到次级制裁的限制”。近期英国《金融时报》称，美国正考虑对中国视频监控设备商海康威视（Hikvision）实施“至今最严厉制裁”。该报道援引知情人士消息称，美财政部将公布一份“特别指定国民”（SDN）名单，禁止美国企业或公民与名单上的人进行交易，并冻结其在美资产。若此次新制裁落地，海康威视或将成为首家被列入SDN名单的中企。由于经济制裁的执法历来有一定的滞后性，预计因这些原因引发的相关领域的次级制裁情况会在未来一段时间逐渐浮出水面。
第二，中国高科技企业尤其是向俄出口基于美国技术或软件生产产品的企业，是美政府重点关注对象，受美次级制裁风险加大。2月24日，美商务部工业与安全局修订“外国生产的直接产品”规则（Foreign-direct Product Rules）规定，涉及微电子、电信设备、航空电子设备等高端技术行业的CCL3-9类产品，如基于超过25%以上的美国技术或软件生产，就须经申请获得许可才能向俄出口，否则就可能触发罚款或禁止交易制裁。受该规定影响，我国高新技术企业在俄高新技术市场贸易可能面临技术封锁和供应链隔离的双重风险。
第三，美有较大可能在无足够实证情况下对中企施加次级制裁。例如，中芯国际。美商务部长吉娜·雷蒙多表示，如果中芯国际和小米等企业对俄提供芯片代工服务，将被美方视为违反其单方面指定的所谓制裁措施，可能受到次级制裁。而近期有俄罗斯媒体报道，在台积电宣布暂停为俄罗斯提供芯片后，俄罗斯芯片设计商贝加尔电子和MCST可能寻求向中芯国际采购。近期，乌克兰官员和公民指责中国无人机制造商大疆创新科技向俄泄露了乌军队的数据，德国最大电子零售商MediaMarkt还下架了大疆的无人机产品，且大疆及其全球合作伙伴的社交媒体账号均遭受了协同一致的水军刷屏攻击，诽谤大疆在国际局势中有不当行为，给多方社交媒体运营带来了困扰，大疆宣布暂停在俄乌两国的所有业务。
第四，美次级制裁不确定性带来的寒蝉效应也需警惕。出口管制对企业的影响可能不止体现在实际制裁后的断供和短缺等方面，还会有项目期延长、合作受阻、成本增加、现金流断裂等由于其他企业担忧而造成的企业生产经营受损等。例如，俄乌冲突及美西方对俄罗斯、乌东地区的制裁使中企海外权益受到影响，川开实业集团在哈尔科夫建设的光伏发电站已因为俄乌冲突停运；中国电建的在建项目也全部停工。
四、对策建议
面对美西方的频频威胁，我应提前做好应对预案。
一是加快突破关键核心技术“卡脖子”局面，聚焦科技自立自强。核心技术受制于人是国家在发展中面临的最大障碍。我应树立底线思维，有效评估和识别涉及国家重大科技安全、经济安全、政治安全的“卡脖子”技术；加强顶层设计，发挥科技创新的举国体制优势，激发市场主体活力；完善产业科技安全预警监测系统，加快研发产业科技安全的预警监测平台和共性技术开发平台；加大自主创新投入，加快原始创新型人才培养，提高把握技术赶超机遇的能力。
二是企业应建立合规体系，系统性梳理风险要素，完善应急条款。一方面，建立合规体系可最大限度地帮助企业减少违反美次级制裁相关规定的风险；另一方面，建有合规体系的公司即使违反了美国的相关规定，在认定和处罚力度方面也会有相应程度的减少，不具有主观恶意，所以能更好地和美国政府达成和解。建议中国企业在涉俄罗斯的合同中约定双方遵守交易所适用的出口管制、经济制裁等领域的包括联合国、中国等在内的规定，并在政治情势发生重大变化时，有较好的退出机制。对于已经受到次级制裁的企业，鼓励其积极申诉，维护企业自身正当利益。此外，企业还应积极排查“涉美”情况（是否在美境内有关联企业、机构或员工，是否雇佣美籍或美绿卡员工等），避免内部引发出口管制和次级制裁等风险。
三是面对无理打压，政府层面积极完善法律法规相关政策并探索企业如何有效利用这些法律法规的案例。我方应运用好2021年6月出台的《中华人民共和国反外国制裁法》第三条第二款之规定对美方制裁中涉及中国的歧视性限制加以反制，灵活应对制裁情景；运用《不可靠实体清单规定》与《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，对其他企图参与和协助美国涉俄单边制裁的组织与个人竖起威慑性的法律保护屏障，警惕美国借制裁俄罗斯之机切断中企与全球供应链的联系、孤立中国高科技产业发展。同时，《反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》将如何影响这些执法行动目前还未明朗，值得企业密切关注。
四是鼓励企业间的正常交流与合作。倘若美西方借俄乌冲突对我施加次级制裁，我在警惕其不确定性带来寒蝉效应的同时，仍应为各国企业的运作和正常合作创造条件，并鼓励企业间的正常交流与合作，尽力弥补出口管制对企业带来的断供和短缺、成本增加、现金流断裂等影响。
此外，我还应加速推行人民币国际化。美元是美国霸权的重要支柱，要抑制美西方次级制裁带来的损害，“去美元化”并加速推行人民币国际化是反制次级制裁的必经路径。美欧对俄祭出“金融核弹”，将多家俄罗斯银行踢出SWIFT（环球银行间金融通信协会）支付系统。为应对西方制裁，俄罗斯央行已于2014年开发了本土版金融信息传输系统（SPFS）。俄罗斯被踢出SWIFT系统，则有可能会更多地增加与中国的联系，除俄罗斯外，近年来，欧盟、印度、日本等国家或地区均纷纷采取措施，试图填补美元所失去的市场。中国应当抓住时机，顺势加速人民币的国际化。
参考文献：
[1]Federal Register, “Implementation of Sanctions Against Russia Under the Export Administration Regulations (EAR)”, March 3, 2022, https://www.federalregister.gov/documents/2022/03/03/2022-04300/implementation-of-sanctions-against-russia-under-the-export-administration-regulations-ear.
[2]Bureau of Industry and Security, “Export Administration Regulations 734.4”, March 2, 2022, https://bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file.
[3]http://www.kzaobao.com/shiju/20220427/115741.html
[4]https://www.zaobao.com/realtime/china/story20220505-1269500
[5]2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国反外国制裁法》。
[6]贾辉、鞠光：《识别美初级制裁和次级制裁》，《中国外汇》，2019年9月15日。
[7]罗国强、刘恬：《我国《反外国制裁法》的使用规则及其法律调适和完善》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2022年第2期。
作者简介
杨金洁 国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室，三级分析员
研究方向：科技战略、经济安全、产业安全
联系方式：yangjinjie@drciite.org
作者简介
贾舒喆 国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室，三级分析员
研究方向：科技战略、出口管制研究
联系方式：jshzh2016@drciite.org
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作者丨杨金洁 贾舒喆 戴泽瑞（实习生）
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