刘帮成：有效调动基层干部干事创业积极性
建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍是党和国家事业高质量发展的重要保障。然而在实际工作中，领导干部尤其是基层干部在达到一定级别后容易面临难以或无法继续晋升的困境。上海交通大学国际与公共事务学院教授、副院长，上海市创新政策评估研究中心主任刘帮成在《国家治理》撰文指出，打破干部升迁“天花板”，切实强化基层干部激励效能，有效调动基层干部活力与执行力，显著提升行政效能，既是关乎高素质干部队伍建设的重要议题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化在基层干部管理实践领域的重要探索。
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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视干部激励问题，先后印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《推进领导干部能上能下规定》等文件，为激发干部干事创业指明了前进方向、提供了根本遵循。完备的激励机制以及高效的政策体系是新形势下支持干部担当作为的关键因素。在众多激励干部干事创业的制度安排中，以职位升迁为代表的“升迁激励”扮演着重要角色。实践中升迁“天花板”现象比较突出，影响了领导干部特别是基层干部的工作积极性和担当作为。
干部升迁“天花板”是指领导干部尤其是基层干部在达到一定级别后晋升空间愈发狭窄，难以或无法继续晋升的一种现象。升迁“天花板”的存在极易诱发干部慵、懒、散、慢，也是“躺平式”“侧卧式”干部出现的一种原因。干部升迁“天花板”现象虽然早就引起注意，但一直未能从根本上解决问题，这不仅不利于干部个人健康发展，也会影响制度执行与效能。
导致基层干部升迁难现象的原因剖析
首先，受不正确思想影响，一些基层干部心理预期较高。部分干部的“官本位”思想较为明显，把做官尤其是做高官视为人生追求与理想目标，认为衡量干部价值的标准就是职位高低以及拥有实际权力的大小——职位越高、权力越大，伴随的资源配置能力越强，社会关注度与地位随之越高。在一些人看来，职位与权力成为反映干部个人职业生涯成功与否的重要象征。因此，追求职务的不断晋升成为一些干部的主要目标之一，而部分秉持“做高官”理念、升迁欲望强烈的干部，往往是能升不能降、能高不能低，如若自身仕途遇到瓶颈，或是他人晋升更为顺畅，他们就可能产生更大的心理落差，进而陷入升迁“天花板”困境中难以自拔。
其次，职业晋升渠道不够顺畅，“该上不上”浪费干部人才资源。当前干部人事制度设计和组织实践不够完善，特别是职业晋升渠道的狭窄与阻塞是诱发基层干部升迁“天花板”现象的结构性因素。一方面，在一些地方和单位，“论资排辈”俨然已成为干部晋升必须遵守的“潜规则”，年头熬不到就难以更进一步。即便已出台了破格提拔的相关规定，但实践中困难重重，严重打击了青年干部的工作积极性。同时，部分工作能力不强、实绩不佳的干部长期留任，无形中助长了部分年长者的惰性，也阻碍了年轻干部的晋升之路。另一方面，对于年纪较长的干部来说，决定干部升迁与否的硬性标准缺乏弹性，时至今日仍有不少地方和单位在干部提拔过程中“死守”年龄线和学历关，淡化甚至不关心领导能力和实际业绩，如要求科级干部在40岁以下、处级干部在50岁以下、没有本科学历就不得提拔等。这种不顾实际情况、无视工作需要、以干部学历和年龄为唯一导向的“一票否决”做法，使得一批进入干部队伍时间早，能力突出、群众公认、经验丰富但教育背景一般的优秀干部难以得到进一步提拔任用，既浪费了干部队伍资源，更是加剧干部升迁“天花板”现象的重要原因。
第三，干部升迁违规乱象时有发生，选人用人与评价机制待完善。科层制的“金字塔形”结构决定了干部晋升的“僧多粥少”。一般而言，只有那些在同一时期、同一领域的储备人才队伍中拥有超出平均水平能力与政绩的干部，才能脱颖而出，并获得晋升机会。这一点，应该说绝大部分干部是认可的。但在干部选拔任用实践中，任人唯亲、拉票贿选、干预投票等严重违反党纪国法的现象时有发生。由于干部选人用人机制的公开性、透明度还不够高，部分善于阿谀奉承搞关系、溜须拍马走后门的人借机上位，而那些埋头干事的实在人却难以得到重视，致使其晋升空间被大大挤占。长此以往，部分有实绩、肯干事的干部可能会心理失衡，觉得即使再积极工作也难以获得升迁机会，便提前放弃、不再上进，这也进一步挫伤了基层干部的工作主动性与干事积极性。此外，在一些地方和单位，基层干部的年度考核与晋升评价标准较为模糊，目标、内容、要求不够清晰，缺乏具体的量化指标与明确的业绩评估，加之干部评价制度颗粒度过大、操作性不足，致使干部晋升备选数量异常庞大，在岗位晋升评价考核时的可参考性大打折扣，也严重影响了干部升迁的公平公正性，加剧了基层干部升迁“天花板”现象。
第四，干部交流和培训机制不健全，加剧了部分综合素质能力不够强的干部所面临的升迁难问题。干部的个人综合素质与能力水平是影响干部提拔与否的重要主观因素。当前，在一些地方和单位，虽有不同层级、不同范围、不同时段的干部培训活动，但总体而言培训内容实用性有限、培训形式较为单一，且相较之下不同公共部门间的学习交流仍显不足。部分地方对外出交流、考察观摩的干部级别有所限制，学习交流制度缺乏经常性、持续性、深入性。很多基层干部长期在同一地区、同一单位开展工作，在自己的圈子内打转无法接触到新鲜事物，难以学到先进经验，导致多年来工作能力毫无提升、工作激情日渐消磨。此外，干部交流沟通机制不够顺畅，组织结构相对封闭僵化，很多基层干部往往只能在本单位、本系统内部的一元化晋升渠道中竞争，不仅约束了他们的发展潜力、限制了他们的晋升空间，而且也容易在干部队伍内部积压矛盾。干部交流和培训机制的不健全，不利于基层干部的成长和提升，加剧了部分干部在晋升中的劣势，致使其因能力不足而一再碰触升迁“天花板”。
遭遇升迁难对干部心理和行为的负面影响
第一，思想上“稳”字当头，追求平稳、拒绝变革，按部就班等退休。对于面临升迁“天花板”的干部而言，传统的晋升激励已然无法发挥有效作用，这类干部认为即使付出再多努力也无法完成个人职业生涯的提升与突破，“投入-产出”无法达到心中预期，难以再从职业目标中寻找新的动力来源，致使个人发展欲望衰减、干事热情消散。其中一些干部因觉得自己不会被重用，感到升迁无望、前途无“亮”，甚至会产生负面情绪，导致心理失衡，将无法升迁归结于制度和组织因素，在日常学习和工作中表现出毫无兴致、三心二意的状态。同时，为了避免降职、撤职、免职风险，这类干部常常秉持“不求有功、但求无过”的所谓处世哲学，热衷于维持现状，能躲就躲，能避就避，宁可“少做”“不做”， 不愿走出舒适区，慢作为、不作为现象也随之出现。
第二，工作中“混”字为要，自暴自弃、得过且过，失去前进的动力。在“无欲无求”的理念作祟下，一些基层干部出现了不屑于提升自我能力与水平，“当一天和尚撞一天钟”，甚至“当着和尚，也不撞钟”的消极状态，每天看起来忙忙碌碌，实则无所事事。面临升迁“天花板”的干部通常担任着一定职位，但他们不仅不以自己的丰富经验来协助上级、引导下级，而是反其道而行之：向上他们精力不集中，大作表面文章，把上级布置的任务工作停留在以文件落实文件、以会议落实会议上，致使政令不畅、执行不力，严重影响领导的管理效力；向下他们缺乏干事劲头，不愿负责、遇锋就避，甘当“甩手掌柜”，致使组织内部弥漫消极情绪、工作效率低下，面对群众更是态度敷衍、没有耐心，长此以往将严重危害党和国家事业的高质量发展。
第三，作风上“乱”字先行，自由散漫、心浮气躁，易发生贪污腐败。一些遭遇“天花板”的干部心理扭曲，认为自己不再可能被提拔，便开始利用手中的权力追求享乐，迷信“有权不用、过期作废”，甚至不惜铤而走险肆意妄为，大搞权力寻租、权钱交易，腐化堕落的现象数见不鲜。个别干部更为极端，看到别人积极工作、逐渐进步、顺风顺水而得了“红眼病”：作为下级，仰仗自己入职早、资历老而不听指挥；作为上级，甚至刻意为年轻有为的青年干部设置障碍以阻止他们进步。还有个别干部为了突破升迁“天花板”，急功近利、投机取巧，不顾客观情况大搞劳民伤财的面子工程，不讲实际效果只求规模规格。更有甚者为“加官进爵”不择手段，罔顾党纪国法，或是拉帮结派、团团伙伙，将可能阻碍自己进步的异己排除在外，破坏组织原本的安定团结，或是通过拉关系、走后门来巴结、讨好上级领导，助长了干部晋升中“跑官要官、买官卖官”的歪风邪气。
破解基层干部升迁难，切实激发干事创业热情
第一，加强干部思想建设，引导其树立正确价值观念。基层干部面临升迁“天花板”困境既有体制机制因素，更源于干部自身的认识不到位。“官本位”思想在我国由来已久，这一观念的消极影响如今依然存在。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，个人职业升迁中难免会遭遇“天花板”，而为人民服务则是永无止境的，不会有“天花板”，更需要广大干部长期坚持。一方面，要发挥党组织在思想建设方面对干部的引领作用，通过持续开展卓有成效的干部教育培训与理论学习工作，引导干部牢固树立正确的权力观、事业观、人生观，切实增强群众观念和公仆意识，时刻牢记并积极践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。另一方面，强化对基层干部的人文关怀和职业生涯指导，使基层干部对职业预期形成相对客观的认识，结合个人实际情况理性分析，对自己能不能升迁、升到什么职位做到“心中有数”，学会理解适应并保持心理平衡，多从积极方面看问题，即使真正遇到升迁“天花板”时也不会茫然失措、郁郁寡欢，而能继续保持开拓创新、积极乐观的朝气活力。进一步地，激励基层干部加强学习、交流和提升，明白自我价值的实现在于所担责任的充分履行以及个人能力的发挥，不在于职位的高低。总之，围绕新时期干部队伍建设的现实需要，进一步强化思想建设，补足精神之钙，既是破解升迁“天花板”的潜在突破口，更是调动基层干部担当作为的思想源动力。
第二，深化组织干部人事制度改革，优化干部绩效考核。坚持“干什么考什么”，根据不同地区、不同领域、不同层级单位与干部的职责要求，针对性地设置各有侧重、各有特色的考核评价指标，除了对一般经济效益、社会发展目标考核外，也可结合各自实际情况，纳入生态文明、民生保障、群众满意度等可持续发展指标，并对各考核指标间的权重进行协调，对现有指标进一步细化、量化、深化，形成具有一定梯度区间的评价等级。同时，要善于运用大数据、人工智能等新兴技术，结合定量与定性方法进行科学考核评价，考核结果要按期如实记录归档，将之作为干部升迁的参考标准，满足干部绩效考核的制度化、规范化、系统化要求。从绩效考核的实施主体上看，应探索建立多元化评价体系。将考核主体从以组织人事部门为主，逐步扩展到人大、政协、新闻媒体、专业机构、普通民众等多元考核评价主体，将来自不同评价方的意见纳入干部晋升考核中，比如可考虑搭建一个面向所有政府服务对象的意见表达平台，便于组织人事部门接收来自不同主体的意见和建议。“自上而下的考核评价”与“自下而上的监督制约”相结合的评价模式既能降低考核部门在考察干部情况时所需的信息成本，也能使基层干部晋升流程更加公正科学，特别对那些工作兢兢业业、成就有目共睹、群众满意度高但“朝中无人”且不善于“向上沟通”的干部来说，可以打破晋升“天花板”，呵护他们的工作激情，激励其更好坚守职责和担当作为。
第三，健全选人用人机制，完善综合激励安排。首先，要树立选人用人的正确导向，确保干部选拔的公平、公正、公开，着力提高选人用人公信度。一方面，“用对一个人、带动一批人”，党的二十大报告提出“选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部”，要坚持德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤，确保德才兼备、阅历丰富、群众公认的干部能够得到重用，坚决破除“唯年龄论”“唯学历论”倾向，不能总让年龄学历占优势但素质能力平庸者获得升迁，也不能使“德、能、勤、绩、廉”等方面表现优异的干部却因为个别非原则性硬性标准的约束而失去晋升机会，切实推动人岗适配、因事择人，着力实现人尽其才、人尽其用。另一方面，探索实施干部差额晋升制度，完善干部公推公选、竞争上岗制度，深化干部任免领导班子集体决策与负责制度，强化干部选拔任用的全过程监督，做到“优中选优”、实现“升得其人”，这样既能使广大干部心服口服，又能从根本上压缩基层干部升迁中违法乱纪现象的生存空间。其次，应综合考虑基层干部配置的梯次结构，储备培养一批来源广泛、数量充足、结构合理、素质优良的后备干部人才队伍，营造良好的干事创业氛围。拓宽选人用人的视野和渠道，尤其注重从基层招贤纳才，有针对性、计划性、目的性地建立储备干部库，使优秀的基层干部有更多的发展机会和更大的晋升空间，最大程度调动他们的工作积极性。此外，还要及时倾听干部的呼声并向未获晋升的干部做出必要解释，让他们感到被尊重，增加他们的信任感，减少他们的相对剥夺感，以缓和因职务晋升而可能造成的人际矛盾与利益冲突，积极营造和谐团结、努力向上的组织氛围。第三，正向激励与负向激励齐头并进，疏通干部晋升渠道，完善基于制度的干部激励实践。切实用好职务职级并行制度，灵活通过“升级不升官”“升官不挪位”等方式解决基层干部职务晋升的瓶颈问题，深化基层干部工资结构和薪酬制度改革，合理设定职务职级工资比重，缩小职务工资梯度、扩大职级工资梯度，稳定基层干部队伍，激发广大基层干部干事创业的热情。同时，建立健全干部动态管理制度，严格执行问责制度，对那些履职尽责情况较差、绩效考核结果不佳的干部要及时进行相应的教育和处理，维护干部管理条例和规范的严肃性，真正实现“能者上、庸者下”，推动形成升降有序的干部变迁氛围。此外，除了要将干部的工资待遇同工作绩效关联起来外，也可积极探索其他可能的替代性激励方案。比如可优化弹性工作制、弹性调薪制、带薪休假等制度安排，切实提高基层干部的福利待遇，或对部分工作能力突出却暂时未能获得升迁的干部予以荣誉表彰，让想干事、能干事的干部有奔头、有甜头，多管齐下有效激励基层干部担当作为。
第四，完善干部教育培训和交流机制，夯实基层干部履职素质和能力。面对世界百年未有之大变局和“三新一高”重大战略部署，加强新时代干部队伍能力建设至关重要。一方面，要进一步优化干部教育培训机制，全面提升干部履职素质和能力。有别于传统的大水漫灌式教育培训，基层干部的学习可锚定具体领域，查漏补缺、有的放矢。比如，不善于口头表达、公文写作、数理运算等基本技能的干部，可以参加基础技能培训；不熟悉数字化设备系统的干部应积极参与技术技能培训；也可根据干部不同需要组织开展相应的培训，如团队管理、招商引资等。另一方面，要进一步完善现有干部交流机制，有效拓宽交流渠道，增加交流任职机会，推动基层干部轮岗交流与培养两相结合，让他们在不同岗位上锻炼、在多种环境下磨砺。既要重视传统的自上而下的纵向交流方式，也要注重跨地区、跨部门、跨编制的干部间横向交流，这不仅可以丰富干部的工作经历和经验，提高他们的履职素养和能力，也有助于克服干部同地同岗任职时间过长可能出现的任人唯亲、裙带关系、拉帮结派等严重违反组织规定的现象。通过强化干部教育培训和轮岗交流，不但有助于夯实个人综合素质和提升业务能力，也有助于减少因自身素质能力不足而遭遇升迁“天花板”的可能，进而有效调动基层干部整体活力与执行力，显著提升行政效能，更好助力实现治理现代化目标。
【本文系国家社科基金项目“完善干部担当作为的激励机制研究”(项目编号：20AZD020)的阶段性研究成果；上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生孟令航对本文亦有贡献】
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来源 | 《国家治理》2024年第7期
原文标题 | 切实强化基层干部激励效能
作者 | 上海交通大学国际与公共事务学院教授、副院长，上海市创新政策评估研究中心主任 刘帮成
原文责编 | 罗 婷
新媒体编辑 | 王 洋
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