赵文举，张曾莲 | 官员返乡任职与地方财政教育经费的“量”与“质”——基于双重差分模型的实证检验

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官员返乡任职与地方财政教育经费的“量”与“质”

——基于双重差分模型的实证检验

赵文举，张曾莲

(北京科技大学 经济管理学院， 北京 100083)

摘　要：在正式制度所不能及的改革盲区内，中国教育事业的发展能否得到非正式制度的配合和支持？利用全国31个省(自治区、直辖市)2007－2015年322个地级市的相关数据，运用双重差分模型(DID)和超效率DEA模型，实证检验了官员返乡任职后“乡土情结”这一非正式制度对财政教育经费投入规模和效率的影响作用。研究发现：官员返乡后“乡土情结”有效扩大了官员家乡财政教育投入的规模，这种扩大作用主要发生在了基础教育和高等教育领域；然而，“乡土情结”并没有改善财政教育经费的使用效率，官员返乡任职后对家乡教育事业的关怀停留在教育经费数量的表面而缺乏对教育经费使用质量的关注。研究结论为教育改革如何获取非正式制度的支持提供了“乡土情结”的思路，并据此对当前中国教育事业的发展提出了几点政策性建议。

关键词：正式制度；非正式制度；地方认同；乡土情结；财政教育经费

一、引  言

教育资源主要包括人力资源、物力资源和财力资源三部分，其中人力和物力资源本质上是由财力资源转化而来，因此，教育资源本质上是指教育经费的投入，教育经费投入的均衡性，也刻画了教育资源分配的公平性^[1]。从教育经费的供给看，教育部公开数据显示2020年全国财政性教育经费总投入为4.289万亿元，国家财政教育经费占GDP比重为4.707%，连续9年超过4%，但根据世界银行的划分标准与数据，2020年中国所处中等偏上收入国家分组中，公共教育经费占GDP的比重平均为4.981%，中国教育投入总体规模仍有上升空间；在教育经费的使用效率方面，教育经费使用存在“重硬件轻软件、重支出轻绩效”的问题，监督管理有待进一步加强^[2]。2021年国务院印发《关于“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》的通知，要求将教育支出用在“刀刃上”，坚决避免资源低效利用甚至闲置浪费。可见，我国财政教育经费的投入规模和效率仍有改进空间。

中国教育事业的发展过程中，缺乏非正式制度的支持容易受到忽视。吴康宁(2010)^[3]认为“利益”的制约阻碍了教育改革推进。改革不可避免地会涉及对原有权力行使空间和资源配置现状的重构，改革的参与者会根据自身对利益的权衡来决定是否支持改革。因此，教育事业发展便有其固有的正式制度所不能及的盲区，甚至会出现正式制度之间相互掣肘的现象。一方面，现行官员晋升制度使地方官员较少关注诸如教育等民生领域投入，形成“扭曲效应”^[4]；另一方面，分税制改革、“减税降费”及“营改增”不断压缩了地方政府财权，使地方政府过分青睐基础设施领域等具有收益性的财政投资^[5]。部分正式制度的安排对地方教育事业发展产生了不利影响。相比之下，官员的“乡土情结”这一非正式制度可以弱化制度安排之间的相互掣肘，使得地方官员较大限度地回应民众关切，重视当地教育等民生事业的发展。选择“乡土情结”作为非正式制度的切入点主要有以下几点原因。第一，家乡是中国几千年传统文化中最令人感动的情感符号，从古至今，文人墨客对家乡的眷恋延绵不绝，“衣锦还乡”与“荣归故里”的传统文化挟裹着中国人几千年来前赴后继地投入到家乡各项事业的发展中。研究“乡土情结”对中国教育事业的影响，既具有中国特色，又具有中国意义。第二，教育事业是民生事业领域中最被民众关切的事项之一，其典型的公益性和长周期性可能更能激发官员“泽被后代，功在桑梓”的故土情怀。因此，研究“乡土情结”对家乡教育事业发展的影响，具有先天的契合性。第三，“乡土情结”有较为扎实的理论基础，近年来，人文心理学，社会心理学和环境心理学都为“乡土情结”这一话题提供了较为严谨的理论铺垫，甚至出现了将身份认同这一概念引入新古典分析框架中的身份认同经济学^[6]。这些优秀理论的出现保证了研究的科学性。第四，官员是否返乡任职是一个完全外生的变量，家乡人民的意愿几乎不能左右官员是否返乡任职，家乡教育发展的水平也不能决定“老乡”在何处任职，因此，研究“乡土情结”可以有效缓解模型的内生性问题。

相比于已有文献，本文的边际贡献有：第一，研究官员返乡任职对地方教育投入规模和效率的影响，弥补了非正式制度对教育事业影响研究的不足。第二，研究了“乡土情结”对财政教育经费规模及其在各个教育阶段使用效率的影响，既从量上考察，又从质上研究，保证了研究的完整性和说服力。第三，研究“乡土情结”对地方教育事业发展的影响，可以配合当前教育体制改革的各项正式制度安排，发挥非正式制度的协调配合作用，相互配合，互为表里，为政府决策提供有益的借鉴。

二、文 献 综 述

当前对于正式制度影响财政教育支出的研究比较广泛，学者主要从经济增长^[7]、转移支付^[8]、财政分权^[9]、科技发展^[10]和晋升激励^[11]等角度对正式制度如何影响财政教育支出规模和效率进行讨论。学者发现正式制度中有部分安排对教育事业发展造成了不利影响。Busemeyer(2007)^[12]通过研究21个OECD国家的混合数据，分析了财政分权与公共教育支出之间的关系，发现财政分权的提高使得地方政府更加关注具有快速回报周期的生产部门，而忽视了教育等公共福利事业。Guo(2007)^[13]发现中央政府通过惟GDP的晋升指标强化了地方政府官员片面追求经济增长的动机，由此诸如教育等公共物品的供给将会被作为次要目标。国内部分文献的观点也认为中国式的财政分权并没有促进中国教育事业的发展，从供给总量上看，财政分权没有促进地方政府财政教育支出总额的增加^[14]。从教育经费的效率上讲，中国的晋升机制无益于财政教育经费支出效率的提高^[15]。

非正式制度，又称非正式约束、非正式规则，是指人们在长期社会交往过程中逐步形成，并得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为准则，包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等^[16]。已有研究表明非正式制度中的心智^[17]、文化信仰、家族关系^[18]和共识^[19]等对宏观经济发展具有重要影响。同事关系^[20]、社团关系^[21]、声誉^[22]和社会资本^[23]等在企业治理也占据重要地位。将非正式制度发挥作用的领域具体到政府治理，发现非正式制度可以发挥对地方官员问责的作用，促使其履行上级政府的政策要求，更多地关注社会公共物品的供给。Helmke(2004)^[24]认为非正式制度能够在一定程度上约束官员行为，使官员对激励机制产生更深刻的理解。Hodler and Raschky(2014)^[25]认为地方官员将资源向家乡倾斜属于一种寻租或腐败行为，Cohen et al.(2011)^[26]也发现官员会向家乡进行更多的转移支付和国会拨款并以此来获取更多家乡选票，这些行为都导致了官员家乡更快速的经济增长。地方官员对家乡有资源“偏袒”的倾向，张平(2012)^[27]研究发现中央政治局委员的家乡都有较快的经济增长速度；范子英等(2016)^[28]研究发现中央部委官员更加倾向于向自己家乡进行更多的转移支付；李书娟和徐现祥(2016)^[29]研究发现返乡任职的省级官员会对家乡进行更多资源分配，从而促进了家乡经济的超额增长。此外，乡土情结对于家乡环境污染的治理在学界也有较为充分的研究，家乡的认同感能够增强当地居民的环保意识^[30]和环保合作程度^[31]。这种地方官员对家乡的“偏袒”不仅仅存在于为家乡带来更多经济增长的机会上^[28]，还体现在对于诸如教育、医疗和环境等家乡公益事业的关注之上^[32]。

从上述文献归纳可以看出，当前学界持续地关注正式制度对财政教育经费的影响，也不断地挖掘非正式制度对宏观经济、公司治理和政府治理的作用，却少有从文化传统、风俗习惯甚至官员心理等非正式制度入手研究其对财政教育支出的影响力。有鉴于此，本文将“乡土情结”这一因素从诸多非正式制度中单独抽离出来，研究地方官员对家乡的偏爱是否会影响地方教育经费的投入规模。此外我们从财政教育经费效率的视角挖掘“乡土情结”影响地方教育的深层次内涵。量的增加可能只是一个态度的转变就可以实现，但效率的提高却有着相对复杂的实现机理，因此从“量”到“质”的研究可以构建起本文相对完整的研究框架。

三、理论分析与研究假设

近年来，社会学与经济学的交叉产生出许多可以解释诸如“乡情”这类非正式制度的优秀理论，其中“身份认同经济学”便可以较为严谨地阐释“乡土情结”如何影响地方官员行为。“身份认同经济学”认为一个人的不同身份从属于不同的社会归类，在不同的社会归类中受到不同的社会规范影响，不同的社会规范造成了一个人在不同身份之下的行为差异。“身份认同经济学”的内容分为身份认同与身份选择两部分。Akerlof and Kranton(2010)^[6]将身份认同引入到古典分析框架之中，并将身份认同定义为一种与某种社会范畴相联系的人的一种自我感受(sense of self)，并重塑了个人效用模型的三个因素，即自己的行为，群体中其他人的行为和身份认同。新的个人效用模型阐释了个人效用的最大化不仅受到自身行为的影响，还受到群体中的其他人以及自身对身份认同的影响。这使得每个人不再是一个完全理性的“经济人”，身份认同成为影响个体行为的关键因素。一个地级市的市委书记或市长作为家乡人民的“老乡”，“老乡”的身份便会使其产生身份认同感，从而影响其行为。身份选择理论则认为，人不可能只有一个身份，任何人都是多种身份的联合体，各种不同的身份刻画了一个人复杂的社会属性。身份选择则指的是当不同的身份发生冲突时，个人会选择，或者是倾向于哪种身份，并按照选中的身份所遵循的社会规范去行动。一个市长或市委书记，既是一个地级市的主政大吏，又是家乡人民的“老乡”，可能还是一个书法家、球迷、父亲、儿子、丈夫或妻子。这些多种多样的身份都接受着不同社会规范的约束，当某些身份发生冲突时，就会发生身份选择的问题。比如当一个市长或市委书记面临着地方官员与“老乡”两种身份冲突时，便势必会倾向于归属某一个身份。当作为地方官员时，市长和市委书记面临着促进经济增长和自身晋升的压力，而作为“老乡”他们又面临“回馈乡里”的压力。这两种身份不仅会存在利益的冲突，也可能存在利益的相通，利益冲突导致地方官员做出身份选择，而利益相通则可能会缓解地方官员进行身份选择时的内心矛盾。本文假设，地级市市长或市委书记返乡任职会产生官员回馈乡里的“乡土情结”，并因此促进地方财政教育经费投入规模的扩大以及效率的提高。主要有如下几点理由。

第一，“乡土情结”会使地方官员产生对家乡的偏袒，并因此造成教育资源的倾斜。“露从今夜白，月是故乡明”。中国几千年的传统文化使每个中国人在“家乡”这一地缘和感情要素上产生强烈的归属感。“荣归故里，衣锦还乡”在中国人的血液里代代相传。身份认同理论下，地方官员在“老乡”这一身份上产生强烈的认同感，并因此形成对家乡的资源“偏袒”^[33]。一个地级市的市长或市委书记，是实际掌握该地区资源分配权力的地方大吏，而教育资源作为地方政府分配的众多资源的一部分，有可能会因为地方官员对某一地区的“偏袒”而发生倾斜。

第二，“乡土情结”可能会使地方官员更加关注民众诉求，更加关注教育等社会公益事业。如果说“偏袒”带来的是地方官员对家乡所有资源无差别的倾斜，那么究竟为何返乡官员会更加关注地区教育事业呢？对于这个问题的回答将给出资源从“倾斜”到“向教育倾斜”的理论路径。一个地区可供分配的资源总是有限的，向某个领域倾斜势必会带来另外领域资源的减少。返乡官员向教育领域进行资源倾斜的主要原因是教育是社会福利事业中最具公益性、民众诉求最高的领域。一个家庭最关注的往往是孩子的成长和教育问题，近年来，天价幼儿园、高考移民、学区房、家长陪读等社会问题折射出的正是老百姓渴望孩子成才、渴望更好教育资源的强烈愿望。相比于环境、基础设施、文化建设等社会福利事业，教育事业最能反映社会大众的迫切需求^[34]。在这种情况下，返乡官员便会更加倾向于回应社会民众最强烈的愿望，将资源向教育领域倾斜。

第三，“乡土情结”可能降低地方官员的“利己”心态，缓解教育发展与经济发展之间的短期冲突。从身份选择理论上讲，地方官员在同时面临“主政官员”与“老乡”这两种身份的情况下，地方官员会向“老乡”这一身份上倾斜。事实上，“官员”身份本身包含着造福百姓，为百姓谋福祉的规范，这与“老乡”身份下的社会规范不谋而合，因此，虽然地方官员面临着晋升压力，但是两种身份下的行为规范存在利益相通，缓解了地方官员进行身份选择时的内心矛盾，从而倾向于选择“老乡”身份，进而关注教育事业的发展。另一方面，从官员个人效用的最大化角度来说，在非返乡官员的群体中，官员效用的最大化往往取决于官员的晋升可能性，但是在返乡官员的群体中，官员个体效用的最大化还受到家乡民众需求以及自身身份认同的影响。在加入了这两个维度之后，回应家乡人民对教育的关切，成为地方官员效用最大化的重要因素，因此，返乡官员更有可能回应公众需求，加大教育投入，促进家乡教育事业发展。

四、研 究 设 计

(一)变量与数据

选取全国31个省(自治区、直辖市)322个地级市2007－2015年的面板数据。相关变量设置如下。

1.“乡土情结”的度量。参考曹春方等(2018)^[33]的做法，利用籍贯地这一指标度量官员的“乡土情结”。按照双重差分模型(DID)的建模思想，我们假定每个地级市的市长和市委书记都具有“乡土情结”，如果某地官员返回到其籍贯地担任市长或市委书记，那就对该地级市赋值为1，表明“乡土情结”这一非正式制度在该地区发生，反之则赋值为0。

2.财政教育经费的“量”与“质”。本文采用财政教育经费支出的年增长率衡量财政教育经费投入规模。在财政教育经费“质”的度量上，我们借鉴现有文献，设置表1所示投入产出指标，采用超效率DEA模型计算各类学校财政教育经费的使用效率。

3.控制变量。参考现有文献，从官员特征、宏观经济两个维度考察其他有可能对财政教育经费产生影响的因素。详细的变量定义如表2所示。

各地级市历任市长与市委书记任职信息从择城网(www.hotelaah.com)上手工整理得到，官员特征数据均从百度百科与各地政府网站手工搜集得到，其余数据均来自各年度《中国统计年鉴》与《中国教育统计年鉴》。在剔除了数据缺失的样本之后，我们合并整理并最终获得了以322个地级市为基础的各类指标共计2898个有效观测值，为控制异常值的影响，我们还在1%的水平上进行了缩尾处理。

(二)模型设定

为考察官员返乡任职对家乡财政教育经费投入规模及效率的影响，设计如下双重差分模型：

五、实证结果与分析

（一）描述性统计

从表3的描述性统计可以看出，财政教育经费支出的总体增长率为21.4%，增速较快。从规模上看，普通幼儿园的财政教育经费增速最快。从效率上看，各教育阶段财政教育经费使用效率均在0.5以下，效率普遍偏低。从控制变量上看，各地级市市委书记(“一把手”)的专业略偏经济管理类，学历水平以硕士研究生为主，平均年龄为52岁，平均任期为3年。这些指标基本符合当前中国地方政府官员的基本特征。

(二)回归分析

为了检验“乡土情结”对财政教育经费投入规模的影响，首先采用依次增加控制变量的方法检验“乡土情结”对财政教育经费投入规模的影响力，之后将投入规模拆分为四个教育阶段分量，研究“乡土情结”影响财政教育经费投入规模的具体方向。表4(1)～(3)列显示，在依次增加了官员特征与宏观经济两个维度的控制变量后，“乡土情结”的系数均显著为正，表明地方官员返乡任职之后，“乡土情结”扩大了地方财政教育经费的总体投入规模，我们的核心假设中关于教育经费总量的部分得以验证。(4)～(7)列分别验证了“乡土情结”对普通幼儿园、普通小学、普通中学以及普通高等学校财政教育经费投入规模的影响。结果显示，除普通幼儿园外，“乡土情结”对普通小学、普通中学和普通高等学校的财政教育经费投入规模都有显著正向的影响。这说明“乡土情结”对财政教育经费投入规模的扩大主要集中在了普通小学、普通中学和普通高等学校三类学校上，对普通幼儿园的扩大作用并不明显。如前所述，普通幼儿园的财政教育经费投入规模增长率最高，但其受到官员返乡后“乡土情结”的影响却较弱，可能说明针对普通幼儿园的财政教育经费增长是一种普遍现象，不管官员是否返乡，各地区的普通幼儿园财政教育经费的增长率都很高。“乡土情结”发生作用主要针对家乡较为薄弱的公益事业，因此，普通幼儿园强大的增长惯性反而弱化了“乡土情结”对家乡普通幼儿园的影响力。

表5中(1)～(4)列分别展示了“乡土情结”对四类学校财政教育经费使用效率的检验结果，结果显示，不管是哪一类学校，官员返乡后“乡土情结”均无法提高财政教育经费的使用效率，普通幼儿园和普通高等学校“乡土情结”的系数均为负数，在普通高等学校模型中，“乡土情结”对财政教育经费使用效率的负向影响在5%的显著性水平上是显著的。也就是说，“乡土情结”不但对财政教育经费使用效率的提高无所裨益，甚至出现了拉低财政教育经费使用效率的现象。在“乡土情结”提高了财政教育经费投入规模的情况下，效率却得不到提升。反映出返乡官员关心家乡教育事业的方式仅仅停留在“量”上，没有配合管理制度、管理理念和管理人才队伍的改善，以促进财政教育经费“质”的提高。

六、稳 健 性 检 验

(一)安慰剂检验

双重差分模型的建模条件是实验组与控制组在事件干预之前的被解释变量都具有相同的发展趋势。为了保证模型的有效性，我们对“乡土情结”这一变量进行了重新定义。当官员返回家乡城市任职时，在变更前一年取1，变更前两年取0；在官员去到另一个不是自己家乡的地区任职时，变更前一年和变更前两年均取0。重新定义的变量记作“乡土情结2”，使用新变量对模型重新进行回归，关于财政教育经费投入规模的回归结果如表6所示。在表6中，(1)～(5)列 “乡土情结2”的系数均不显著，说明官员返乡任职的实验组与未返乡任职的控制组的财政教育经费投入规模在官员返乡任职之前没有差异，DID模型的共同趋势条件成立。我们亦对财政教育经费使用效率的模型进行了安慰剂检验，结果也显示存在共同趋势，回归结果限于篇幅不再展示。

(二)替换变量

将财政教育经费投入规模指标从财政教育经费支出金额的增长率调整为各地级市人均财政教育经费支出金额的自然对数，将新指标纳入回归模型重新回归，结果显示“乡土情结”对财政教育经费投入规模与效率的影响没有发生变化，说明研究结论是稳健的，回归结果限于篇幅不再展示。

(三)考虑政策影响

2010年7月29日，中共中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020)》，标志着中国教育事业无论是从教育投入还是教育绩效考核上，都进入了一个新阶段。为了考虑政策因素对“乡土情结”影响作用的干扰，我们对2011－2015的子样本进行单独回归，回归结果显示“乡土情结”对财政教育经费投入规模与效率的影响作用并没有发生改变，说明我们的结论在考虑了政策影响后仍然是稳健的。回归结果限于篇幅不再展示。

七、结 论 与 建 议

本文利用全国31个省(自治区、直辖市)中322个地级市2007－2015年的相关数据，运用双重差分模型(DID)和超效率DEA模型，实证检验了官员返乡任职后“乡土情结”这一非正式制度对财政教育经费投入规模和效率的影响作用，主要结论如下。

第一，官员返乡后，“乡土情结”显著提高了官员家乡财政教育经费的投入规模。这说明“乡土情结”这一非正式制度影响了地方官员在家乡资源分配上的决策，使得地方官员更加回应民众诉求，关注家乡教育事业的发展。具体来看，“乡土情结”对财政教育经费投入规模的影响主要发生在基础教育和高等教育阶段，对学前教育的影响力不明显。出现这种现象的原因可能是学前教育本身拥有普遍较高的财政经费增长率，弱化了“乡土情结”的影响力。

第二，官员返乡的“乡土情结”虽然扩大了家乡财政教育经费的投入规模，但却没有提高家乡财政教育经费的使用效率。尤其是在高等教育阶段，“乡土情结”反而显著降低了其财政教育经费的使用效率。说明官员返乡任职后对家乡教育事业的关怀更多的是对教育经费投入量的片面关注，如果教育经费的管理制度得不到改善，陈旧的管理理念得不到转变，管理人才队伍得不到充实，质量得不到提高，财政教育经费规模的扩大反而成为地区教育事业“冗费”的触发条件。

基于以上研究结论，我们提出如下政策建议。

第一，“乡土情结”这一非正式制度可以纳入防止地方官员挪用教育经费、弱化教育发展地位等问题的解决措施中。首先，官员任免制度不应该完全排斥地方官员的家乡任职现象，应当在正式制度的规范下，适当加入官员乡土情结这一非正式制度的考量；其次，在经济发展水平欠佳，教育体制改革难度大的地区，考虑任用具有“乡土情结”的官员主政或负责教育事业，促使地方官员更多回应与民众切身利益相关的公益诉求，促进教育事业的发展。

第二，改善财政教育经费使用的管理制度，转变相关责任人的教育经费管理理念，提高教育经费管理人才队伍的整体素质，确保在教育经费“量”的提高上持续改善教育经费的使用效率。尤其在已经存在官员返乡任职的地区，更应该强调财政教育经费的使用效率问题，关注家乡教育事业的内涵发展。

第三，正式制度与非正式制度并不是非此即彼的对立关系，而是相辅相成的辩证统一关系。就干部任免制度而言，应该建立以正式制度为主，非正式制度为补充的制度模式，使制度安排更科学、更合理、更富人文关怀。相关部门及主政官员应该转变观念，用正式制度与非正式制度的融合互补，推动中国各项事业的发展。

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（原文刊于《教育与经济》2022年第1期）

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