处罚公示、严重失信与信用修复——解读市监总局的信用管理 “三政策” | 申浩视点

2021年11月9日，上海市市场监管局在其微信公众号上公布了4则信用修复典型案例，其中1则摘录如下：

上海市某企业2019年因地址失联列异界满三年被列入严重违法失信企业名单。2021年6月该公司因被列入严重违法失信企业名单，银行对其账户设定为“中止业务”，其已无法继续正常开展经营活动，只有移出“黑名单”，方可恢复经营。按照原《严重违法失信企业名单管理暂行办法》的规定，该公司不符合移出条件，9月1日《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》施行后，对原来的严重违法失信情形进行了调整。辖区市场监管局要求该公司根据新规要求提交相关材料，帮助其完成了整改。两周后，该公司顺利完成信用修复，移出了严重违法失信企业名单，走出了经营困境。
一次失信，处处受限，这样的例子数不胜数。然而，事情迎来转机。

早在2019年，就“信用中国”网站及地方信用门户网站的行政处罚信息，国家发改委曾发文明确其信用信息修复机制。随后，税务、城管、卫健等部门均陆续建立了各自的信用修复制度。而市场监管总局主管的国家企业信用信息公示系统，作为信用体系建设中举足轻重的平台，终于在前不久出台了相关的修复政策。

2021年7月30日，市场监管总局公布《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（以下简称《失信管理》）《市场监督管理行政处罚信息公示规定》（以下简称《公示规定》）及《市场监督管理信用修复管理办法》（以下简称《修复管理》）等3个部门规章和规范性文件（以下简称“三政策”），自2021年9月1日起施行。

新规中缩短了行政处罚信息公示期限，建立了提前停止公示制度，引发广泛关注。此后，各地市场监管部门纷纷建立信用修复机制。而在近期的上海，各区县市场监管局已经陆续开始接受企业的信用修复申请，上海市市场监管局公布了数则信用修复典型案例，相信后续也会陆续出台具体的实施方案。本文将结合新修订的《行政处罚法》，对上述“三政策”进行解读。

01

处罚公示

此次《公示规定》对于处罚公示，一改过去“一刀切”的方式，而是依据行政处罚信息的性质进行分级管理，同时，对处罚决定公开的异议、撤回与救济也建立了相应的机制。这既保障了公众知情权和监督权，也符合行政法“过罚相当”的比例原则。

一、公示范围

《行政处罚法》中对于公开的行政处罚，加上了“具有一定社会影响的”这一限定前缀，但未将这一概念予以具体化，而是赋予了行政机关较大的裁量权。《公示规定》将适用普通程序做出的行政处罚认定为具有一定社会影响的案件，并明确规定了应公示和不公示的范围：

1、应公示：适用普通程序作出的行政处罚案件。根据《行政处罚法》，适用普通程序的行政处罚案件，是除简易程序以外的案件。

2、不公示：仅受到警告、或适用简易程序作出的行政处罚。《行政处罚法》对于简易程序的定义如下：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。”

二、公示内容

《公示规定》对于公示的内容进行了规范，在公开处罚决定书和摘要的基础上，对可能侵害商业秘密和个人信息的内容，需进行技术处理。

1、应公示：行政处罚决定书、行政处罚信息摘要。其中摘要的内容包括：文号、当事人基本情况、违法行为类型、处罚内容、行政机关名称和日期。

2、不公示：公示信息不得泄露国家秘密，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

3、保密处理：对涉及商业秘密和个人信息，应对信息进行必要的处理。

三、公示方式

按照“谁办案、谁录入、谁负责”，由相关行政机关在处罚信息公示平台“国家企业信用信息公示系统”予以公示。并且根据作出处罚的机关与当事人的登记地（住所地）是否在同一省、自治区、直辖市（即“同一地”），分为以下两种情况：

1、同一地：自作出行政处罚决定之日起20个工作日内公示。但国办发[2018]118号文曾规定，行政处罚信息要在决定作出之日起7个工作日内公开，各地也一直是按照此时限操作。因此，在各地的具体实施细则中，很可能会继续沿用“7个工作日内公开”的方式。

2、不同地：做出处罚决定的单位录入信息，在10个工作日内通过公示系统进行推送流转，并协助接收单位在收到后10个工作日内完成公示。

四、公示期限

《公示规定》将处罚信息进行分级分类管理，具体规定如下：

1、仅受到通报批评或者较低数额罚款的，公示期限3个月。“较低数额罚款”由省级以上市场监管部门结合工作实际规定。

2、除此之外，一般情况下，公示期限由原来的五年缩短为三年。

3、被限制开展生产经营活动、限制从业超过三年的，公示期限按照实际限制期限，且不得提前停止公示。

五、信息更正

同时，信息公示后，《公示规定》也设置了三种纠错机制。

1、复议改变、诉讼改变：因行政复议或行政诉讼程序，行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，市场监督管理部门应当在三个工作日内，撤回行政处罚公示信息并说明理由。

2、异议更正：公民、法人或者其他组织有证据证明市场监管部门公示的行政处罚信息不准确的，有权要求该市场监督管理部门予以更正。

3、主动纠错：市场监管部门发现其公示的行政处罚信息不准确的，应当及时更正。

02

严重失信

《失信管理》对于列入严重违法失信名单（以下简称“名单”）进行了规范。而企业一旦被列入名单，不仅将严重影响其取得行政许可、资质、资格、政府采购项目、工程招投标，同时将被行政机构列为重点监管对象，对于企业正常运营将产生重大影响。

一、一般标准

《失信管理》明确规定了列入名单的标准：违反法律、行政法规，性质恶劣、情节严重、社会危害较大，受到较重行政处罚的。

其中，较重行政处罚的设定参考了可以申请听证的处罚类型，包括：（1）依照行政处罚裁量基准，按照从重处罚原则处以罚款；（2）降低资质等级，吊销许可证件、营业执照；（3）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（4）法律、行政法规和部门规章规定的其他较重行政处罚。

除此之外，《失信管理》同时还规定，是否列入名单，还应当综合考量主观恶意、违法频次、持续时间等因素。此外，在行政决定作出后，当事人有履行能力但拒不履行、逃避执行，也被纳入名单范围，以增强市场监督管理部门的公信力和执行力。

二、特种领域

还有一些领域由于其行业特殊性及专业性，《失信管理》中也相对应列举了其特殊的违法行为，例如《失信管理》第5-11条列举了食品、药品、医疗器械、化妆品、质量安全、消费者权益保护、不正当竞争、价格、知识产权、传销、广告等领域中的严重违法行为。当这些行为同时符合“违反法律、行政法规，性质恶劣、情节严重、社会危害较大，受到较重行政处罚的”这些情形的，将被列入严重违法失信名单。

同时，《失信管理》中规范了告知、听证、送达、异议处理等名单列入程序，保障当事人的程序性权利。

【扩展.经营异常名录】根据《企业经营异常名录管理暂行办法》的规定，如存在下列情形，企业将被列入经营异常名录：（1）未在规定的期限公示年度报告的；（2）未在《企业信息公示暂行条例》第十条规定的期限内公示企业相关信息的；（3）公示的信息存在隐瞒真实情况、弄虚作假的；（4）通过登记的住所或者经营场所无法联系的。

03

信用修复

何为信用修复，是指将符合条件的当事人依法移出经营异常名录、恢复个体工商户正常记载状态、提前移出严重违法失信名单、提前停止通过国家企业信用信息公示系统（以下简称“公示系统”）公示行政处罚等相关信息，并依法解除相关管理措施。

如何进行信用修复？《公示规定》、《失信管理》、《修复管理》均作出了具体规定，我们进行了如下归纳。

一、修复条件

如前文所述，仅受到警告或依据简易程序作出的行政处罚不予公示，而仅受到通报批评或者较低数额罚款的，公示期限仅为3个月。但是，一般情况下，公示期限为3年。

除此之外，《修复管理》根据行政处罚的性质轻重设置了不同的修复条件，既鼓励当事人主动纠错、改过自新，又对于“屡罚屡犯、屡禁不止”的当事人加强了对其的信用监管。

1、一般情况：当事人已经自觉履行行政处罚决定中的义务、主动消除危害后果和不良影响、未因同一类违法行为再次受到市场监管部门处罚的，在公示期届满6个月（食品、药品、特种设备领域需满1年），可以申请进行信用修复。

2、严重失信：被列入严重失信名单，在当事人已经自觉履行行政处罚决定中的义务、主动消除危害后果和不良影响、未再受到市场监管部门较重行政处罚的，公示期届满1年后，可以申请进行信用修复。

3、经营异常：已经对其经营异常行为进行了改正（例如已补报、已公示、已更正、已实际取得联系的），即可申请修复。

二、禁止修复

《公示规定》第14条3款规定了一些不得提前停止公示的情况：责令停产停业、限制开展生产经营活动、限制从业、降低资质等级、吊销许可证件、吊销营业执照及市场监管总局规定的其他较为严重行政处罚。

三、修复程序

申请信用修复需向做出处罚决定的市场监管局提出申请，根据各地政策，可能需要提交下列资料：申请表（书）、整改报告、原处罚决定书、已经履行义务的证据、主体身份信息、守信承诺书等。一般来说，当事人的申请被受理后，需经办案机构提出处理意见、案审机构会审、相关负责人审批后，自受理之日起十五个工作日内应当作出决定。如准予修复的，应自作出决定之日起三个工作日内，停止公示相关信息。如不予修复的，也应告知当事人并说明理由。

四、救济途径

是否能够得到信用修复，将对当事人产生重要影响，因此在具有诉的利益情况下，应当保障行政相对人不服信用修复决定的救济权。《修复管理》第16条规定，行政相对人对市场监管部门信用修复的决定（包括准予提前停止公示行政处罚信息决定和不予提前停止公示行政处罚信息决定），可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。明确规定相对人不服信用修复决定的救济途径，可见行政机关在保证实体公正外，更是加强了对于程序公正的重视,这将有利于促进“依法行政”。

04

结语

党的十八大以来,商事制度改革进行得如火如荼。工商登记的便利化，带来的是市场主体新增数量呈几何级增长，但在“宽进”的同时，“严管”措施也在不断完善。原工商总局于2014年8月19日制定并发布了《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》（随着三政策的实施，该规定现已失效），建立了行政处罚信息公示制度。以信息公示加之于企业,使其充分接受社会监督，促其“合规”，从而维护市场公平竞争秩序。

但是，信息公示制度需要不断完善，它在承载信用监管功能的同时，却也存在影响企业经营、侵犯商业秘密、个人信息如何保护等问题。试想，仅因为对法律法规不熟悉或无心之失，一些企业无法参与招投标、申请贷款等，甚至被迫解散注销，对于一些企业而言，是无法承受的打击。因此，给企业送上“后悔药”，鼓励和引导其守法合规、不再失信，能够为社会经济发展注入新活力。从全面完整的社会信用体系建设来看，失信惩戒并非全部，信用修复也是其中的重要一环。

本文作者：上海申浩律师事务所 上海办公室 王源

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