争论多年的税改，终于要启动了

本周消费税概念股突然飙升，出现一波涨停，看来思维迟钝的资本市场也终于发现了端倪；有一些唯恐不乱的也开始在宣扬所谓的“右转”，在这些人嘴里，全世界一年能颠覆几次、国家大方向也能180度来回转个几轮。

这其实很奇怪，因为消费税改革无论怎么改都一定要提高税收，必然是对消费概念股的利空，毕竟加税自然降低了消费欲望，但A股厉害就厉害在从来不讲逻辑，或许是因为大家都在期待变化。

但这一轮改革仍然是平稳的，绝对达不到1994年大改革的程度。

今年恰好是1994年分税制改革30周年，新一轮财税体制改革确实要启动了，特别是地方财政普遍困难，成为启动这一轮改革的最直接的导火索，去年中央经济工作会议已经明确说“党政机关要习惯过紧日子”，土地财政受挫、地方财政紧张、债务风险复杂艰巨，化解这些问题的关键还是要给地方补充财力。

通过转移支付是不行的，这就相当于从下到上再到下，中间的环节太多，资金的使用也截然不同于税收的分配，远不如通过税收机制调整来的灵活、高效。

更重要的是，在土地财政之后，需要重建一套能够刺激地方发挥积极性的机制，激励地方政府去创造财富、做大蛋糕，这是转移支付、“跑部钱进”这种分蛋糕的方式无法替代的。当前一个核心政策目标是“刺激消费”，消费税显然很契合这一点，只有让消费能够成为地方财源之一，才能鼓励地方上建立一个更有利于促进消费的环境。

类似于1994年中央财政困难倒逼出了分税制改革，2024年地方财政困难也必将催生新一轮财税体制改革。

其实这项改革早在10年前就已经准备做了，2014年6月30日通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出“新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新”。

就在这次会议之后，房地产税立法工作就已经启动。房地产税虽然从总体规模上比土地出让金小得多，但是由于不需要进行土地平整、基础公共设施等配套建设，所以只要房地产税能够达到土地出让金的五成甚至三成，就足以完成替代，而且特别重要的是，作为全民普遍税，必须在房地产市场上行的时候推出，像现在房地产下行的时候，房地产税是无论如何都不能出台的。

但是房地产税难度太大了，小镇之前已经写了好几篇，总有人觉得房地产税不征收是因为某些人房子多，说白了就是认为政府公务员房子多，所以被抵制。这真就是对中国政府体系完全不懂，在这种国家政策改革上，公务员的意见是最不重要的，也是最配合的，小镇就参与了前期的意见征询工作，各地反馈很积极，当然这可能也因为大家都很清楚，根本不具备征收条件。

房地产税征收难关键在于最基本的条件都不具备，比如全国房产梳理、不同产权性质的房子如何征收，还有习惯了间接税的税务体系，根本没有能力去征收房地产税这类直接税，还有很多基础工作，这些年狠狠补了下欠账，但仍然差得远。

当然2014年提出的“新一轮财税体制改革”并非没有成果，比如营改增、国地税合并、央地间事权和支出责任也重新划分了，但这些改革是继续加强中央财政，地方主体税种反而进一步缺失。

于是到了今天，改革的核心难点是央地、地方之间的税收分配问题，中央需要大量资金、需要保持绝对的控制力，不愿意把财权下放给地方，但是地方也确实没钱了，而以直接税为主体的财税体制也不可能一夜之间建立。

就卡在这里了。

核心是需要寻找一个各方都能接受的切入口，起码先把事情做起来。

于是2019年9月，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，这个方案基本原则是维持现有财力格局总体稳定，核心落脚在两个具体原则上：

一是节流：主要是增值税改革，在巩固“央地五五分享”的基础上，调整地方间的留抵退税分担比例，也就是说不同地区承担的留抵退税任务不同。

二是开源：该方案提出“将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，增强地方应对更大规模减税降费的能力”。

第一项对应的博弈焦点就是《增值税法》立法，按照2015年3月党中央通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，要将当前18个税种全部上升为法律，这也是增强全国人大法定权力的一部分，2024年4月刚刚通过了《关税法》，还剩下5个税种没有完成立法工作：增值税、消费税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税。

后面三个跟土地和房子有关的属于100%地方税，无论怎么改也不可能调整为中央税或者央地共享税，也不涉及地区之间的利益切分，所以地方上对这三个关注度不高。

涉及央地以及地方之间利益调整的，关键就是增值税和消费税。

说实在的，增值税可比消费税难多了，也关键多了。规模就不一样，增值税可是中国第一大税，税收占比常年在四成左右，所以2016年的“营改增”才特别令人关注，把原本属于地方的营业税，改为了央地各占一半的增值税。

但是改革之后也带来了新问题，那就是增值税按不同环节收税，发达地区、大城市更占优势。占多数的欠发展地区、中小城市当然想调整增值税，但问题是能量不足，所以《增值税法》的制定过程反而很顺利，2019年11月财政部发布征求意见稿，基本保持现行框架和水平不变，整体上升为法律。

虽然因为疫情多少耽误了，但2022年12月、2023年8月先后完成全国人大常委会一审、二审，按照目前规划，今年12月将进行三审，经过几次审议，也没什么大变化，而且包括网络在内，对于增值税法也没多少讨论，可见大家还是很务实的，知道根本不可能有大的调整。

于是退而求其次，消费税成为各方博弈的焦点。而且消费税也是目前三大中央独占税中，规模最大、也最适合下放地方的。这也导致消费税的立法进程被打断，而且小镇认为改革的逻辑也要发生变化。

比《增值税法（征求意见稿）》晚一个月，2019年12月财政部发布《消费税法（征求意见稿）》，原本也是按照跟《增值税法》差不多的逻辑，也就是基本保持现行框架和水平不变，整体上升为法律。因此在法律条文和解释说明中，还特别备注，说考虑到消费税改革工作一直在进行中，预计在立法完成后仍将持续，所以还需要全国人大常委会另行授权国务院组织开展相关试点。

如征求意见稿第二十条 国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。

也就是说最初在推行消费税立法的时候，原计划采取“立法先行，改革在后”的方式，但是刚刚完成“营改增”的增值税这么干也就罢了，大家都在盯着的消费税，可不能这样，因为法律跟政策是不一样的，轻易不能修改，而且有非常严格的流程，还得跟其他法律抢立法排期。

如果这样的话，参考增值税法立法，按照最顺利的2024年12月立法完成，哪怕同时授权国务院进行试点、调整相关法律适用，起码也得试点个2-3年，新法一般情况下5年不动，5年后根据试点情况启动修改，这种涉及到钱的不可能一审通过，大概率三审，光人大流程就得一年，算下来2030年前很难落地，如果不改法，在“税收法定”的大原则下，就不可能全国普遍推广。

所以，如果真的想要推动消费税改革，普遍实现“将部分条件成熟的中央税种作为地方收入”，那就必须把改革直接体现在立法上，也就是“改革在先，立法在后”。

所以，之后消费税法的立法进程基本就被搁置了，这中间发生了什么，就不细说，只看结果：

国务院2021年度立法工作计划，明确“提请全国人大常委会审议增值税法草案、消费税法草案”；

2022年度立法计划则改为“预备提请全国人大常委会审议消费税法草案”，之后的2023年度仍然是“预备提请”。

这里简单介绍下国务院立法规划的“提请”“预备提请”“预备制定”，通常工作层面称为一档、二档、三档，顾名思义就是成熟度和优先级。

比如“提请”意思是今年就可以搞了，“预备提请”就是可以准备搞了，当然实际工作中总有变化，计划今年提请的因为情况变化好几年没有开展也是常事，在二档三档里面的突然条件成熟或者有需要，那也可以直接插队，请全国人大单独召开一次常委会都是可以的。

但通常情况下，一个在一档的下调到二档，显然是情况出现了变化，而这又跟消费税改革有关。

早在2013年的十八届三中全会，就确定“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”，前面提到的2019年国务院方案，还确定了基本的央地分成原则，类似1994年分税制改革的调整增量，只不过反过来了：

存量归中央，增量给地方：确定存量部分核定基数，这一部分上解中央，增量部分原则上归地方；同时推进消费税征收环节后移。

舆论上也已经在做准备了，被纳入各类国家决策库的专家们从去年12月开始密集讨论消费税改革，而且观点非常一致。

特别重要的是，征税必须考虑征收的成本和效率。就像开头提到的房地产税，税务部门不具备征收能力，或者征收成本过高，这个税就根本不可能推出。

消费税也一样的，过去之所以在生产和批发环节、向大中型企业征收，就是考虑到征收成本和效率的问题，这也导致消费税来源高度集中，比如全国重点税源企业缴纳的消费税占比一直在90%左右，而重点企业当然大多集中在东部地区和大城市，最缺钱、数量最多的中小城市和东北、中部、西部拿不到多少。

所以消费税改革的逻辑一直很清晰：征税后移至消费环节、确定一个下放给地方的比例、调整征税范围和税率。

但清晰归清晰，想要落实也需要时机，土地出让金锐减、地方财政困境，这就是最好的时机。

今年1-5月的税收数据也加速了变化，前五个月几乎所有的税种都在下降，土地出让金更是只有2021年最高峰的一半，但国内消费税7607亿元同比增长7.2%，已经达到土地出让金规模的60%，在总税收中的占比也达到9.45%，稳居第三大税。

虽然不可能把所有的都给地方，但对于缺乏主体税的地方，也是难得的补充，起码能够短期应急。

当然这个过程不会很快，小镇预计今年内会启动部分地区的试点。这件事更重要的是，争论多年的新一轮财税体制改革，终于在压力下正式启动。

已经快4000字了，头条文章讲究结构完整，有些零散些的细节，就放在次条了。

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