因疫情封控在家，翻看朋友赠送的吕德文研究员新作《基层中国：国家治理的基石》，颇有感触，结合自己了解的情况，做点读书笔记，聊以打发时间。逢年过节回老家，有时会碰上一些新政策出台。我问邻里长辈、同学朋友怎么看，听到最多的就是：“瞎折腾”。说实话，现在的基层干部，不能说全部，但至少是多数，能力水平相较于之前，都有了很大的提升，特别是在理解上级政策方面，没有任何问题。但为什么还有那么多的“打乱仗”“瞎折腾”呢？有些政策，明显不符合我们的实际情况，但镇上、村里都要照转，还必须得执行，因为是上级规定的。比如，环保方面的“一刀切”，柴火不能放在房前屋后，甚至院里也不让放，只能堆在大田地里，每次做饭烧火，得用三轮车从地里拉过来，十分不便。这是怪镇上，还是怨村里？我感觉他们也很委屈、无奈。难道他们不了解基层实际？听不到群众背后的指指点点、议论纷纷？吕德文先生说：“与折腾老百姓付出的代价相比，不折腾所受到的问责处罚更大。”某种程度上，基层确实正在经历一个堪称“折腾式”治理的过程。很多原本属于乡镇、村居自己自主裁量的治理空间，被太多“时间紧、任务重的政治任务”给无情挤压了。扶贫、环保、党建、维稳等，哪个不是重点工作？哪个不是“一把手”工程？哪个不是“一票否决”项目？在干好常规工作的前提下，基层还要不断地去迎接这一个个“重点工作”、“中心工作”、“头等紧要工作”等。实则，全是重点，全都不是重点；都是中心，就没有中心；都紧要，都不紧要。而没有重点，也就没有政策。一句“时间紧、任务重”，容不得基层干部拿出必要的时间、精力，来考虑应该采取哪种方式，才能更契合实际；一句“政治任务”，容不得基层干部有可以自主发挥的空间，即必须规规矩矩，不允许“讨价还价”。事实上，乡村基层成了一个机械的政策执行者。上面叫干啥就干啥，没叫干的坚决不干。即使明明知道，某些政策比较折腾群众，甚至会出现不好的倾向、苗头，但也不愿再耗费更多的精力。在这样的环境下，牺牲一些老百姓的便利，也就在情理之中了。有人不禁要问：基层干部为什么就不能创造性、创新性地开展工作呢？我想原因可能在于以下两个方面：一方面，近年来，不论社会公众还是上级，对基层治理的规范性要求越来越高。在上级的政策文件中，我们往往可以看到这样的明确表述，比如，要“不折不扣贯彻落实”，不能“搞变通”“打擦边球”等。尽管这些要求的精神可以理解，但传达出来的信号，就是在要求基层必须规规矩矩执行，不得逾越雷池半步。另一方面，完全按照上级政策要求执行，基层就获得了免责的“挡箭牌”。眼下，基层问责确有泛滥的倾向。为了合理规避自己将来可能会承担的责任，基层干部在执行上级政策时，必然会有顾虑。如果完全按照上级政策执行，即便真出了问题，还有上级政策为自己“站台”。可一旦逾越了上级政策要求，出现问题后，谁来承担责任呢？就像产业扶贫，假使真去搞产业，怎么能没有风险呢？究竟是选择分红式的产业扶贫，还是会选择开发式的扶贫？我想，有不少基层干部只能选择更为保险的前者。很明显，这并不是一种正确负责的工作态度，甚至是一种必须给予批判的工作态度。早在上世纪三十年代，毛泽东同志就在《反对本本主义》一文中深刻地指出：“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行，这种单纯建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”（《毛泽东选集》第1卷）客观地说，在基层还拥有比较大的治理空间时，它就应当创造性地去转化上级政策，甚至可以自主去统筹调配各种治理资源。这是本职。但是，在基层治理空间不断被挤压的今天，再提这些要求，无异于强人所难。上级政策究竟应该规定到何种程度？是仅仅提出一些原则性要求，容许基层结合实际，创造性开展工作，还是尽可能规定得事无巨细，必须“照此办理”？这是值得决策者深思的问题。在基层治理方面，我国历来有“皇权不下县”的传统。也就是说，“县以下”与“县以上”的治理是不同的，“县以下”更注重自治，而不是刻板的官僚政治。现代社会，国家机器深入到各个层级、方面，不可能存在权力真空地带。但是，一味剥夺乡村自治自主权，一再压缩乡村治理空间的做法，是否存在需要检讨的地方？恢复宗族、乡贤那一套，当然不现实，但传统社会的基层治理经验，是否需要借鉴学习？
我喜欢和基层的朋友聊天，特别是在私下里，他们能提供不少真实的情况。而对于任何调查来说，真实都是第一位的。有朋友就说，你以为我喜欢搞这些花里花哨、形式主义的东西？我就不想干点实事？我就不知道老百姓对搞形式主义有怨言？来了几年，净做表面文章了，连我自己都看不上干的事儿。这话我信。而且，我也表示理解。有时我也会思考：如果我是一名乡镇干部，我该怎么做？我会比他做得好吗？如果问，有谁对形式主义深恶痛绝？基层干部要是排在第二，没人敢排第一。没错。基层是形式主义的重灾区，而很多形式主义就是基层干部搞出来的。但是，基层干部同时也是形式主义最大的受害者。首先，基层干部心里最清楚自己在干什么。他们就在老百姓中间，“亦官亦民”的身份，使他们与老百姓天然地没有任何距离。哪些政策符合实际，老百姓喜欢，哪些政策不切实际，老百姓厌恶，没有比他们更清楚的。被迫搞形式主义，人人喊打，他们成了“过街老鼠”，心里有苦说不出。其次，多数基层干部都是本地成长起来的干部，乡里乡亲的，各家各户都离得不远，谁不想把自己的家乡治理好、建设好？谁不想让亲戚邻居们点个赞、说个好？但搞形式主义，对于家乡建设，半点好处没有。有的被骂“站着茅坑不拉屎”，尸位素餐，确实对不住家乡人。再次，在乡村基层搞形式主义，可不单单是开会、发文，坐在办公室写写材料，更多是起早贪黑，甚至熬夜填表格、做台账，5+2、白+黑，风雨无阻，24小时在岗，无时无刻不是在消耗身体、透支生命。因加班熬夜累垮的，有多少是上级领导机关的官老爷？又有多少是乡村基层干部？简单统计一下，就十分明了。更为关键的是，老百姓对这些并不领情。你说基层干部热衷于搞形式主义，图的是个啥？无数鲜活生动的实例告诉我们：形式主义的根源不在搞形式主义的人身上，而在沾了官僚主义恶习的大大小小的官僚身上。关于形式主义和官僚主义的深层关联，这几年，我写过不少文章加以阐释。关于毛泽东同志反对形式主义官僚主义的经典论述，我也梳理过不下百余则。时至今日，我仍然坚持认为，尽管并不是所有的形式主义都是为了应付官僚主义、而被官僚主义给逼出来的，但几乎所有形式主义的背后，都可以找到官僚主义的影子。官僚主义不死，形式主义不止！这个判断，总体上是符合基层治理问题现状的。事事留痕的“痕迹主义”，是形式主义的一个突出表现形式。就是说，在基层工作，你不仅要花精力做实事，而且要拿出证据证明做了哪些事。吕德文先生写道：“基层治理几乎变成了‘盒子治国’了：事事都有台账，一丁点小事都要把材料整理得厚厚的。”这些“盒子”里的材料，能反映出多少工作量呢？能在多大程度上反映出工作实效呢？最根本的一个问题，为什么要有这些“盒子”呢？简单地说，是因为各种督查与考核的存在。尽管中办、国办多次下发关于规范督查、考核工作的通知，但以调研名义改头换面的变相督查、考核，依然层出不穷，让基层干部疲于应对、疲惫不堪。不可否认，督查有助于政策落实，甚至有的基层干部还希望通过上级督查，引起领导机关对某些工作的重视，进而解决实际问题，造福百姓。但同样要看到，督查、考核本身并不能代替基层具体开展工作，大量的工作任务需要基层一线来落实，仅仅依靠督查、考核，是无法完成工作任务的。也就是说，基层是一线治理者，主要是做实事的。基层开展工作是主体，督查、考核只是辅助。上级在开展督查工作时，首先应当意识到这个主从关系。不仅督查、考核不能代替基层工作，上级还要避免犯“逃跑主义”错误。就是下级出了问题，上级要帮助，要主动分担责任，还要反思是不是自己的政策有问题，不能只想着撇清自己的责任，把问题都推向基层。现在，很少有上级督查时，要求“事事留痕”，但督查的手段方法仍是停留在听汇报、看台账，就迫使基层还得用老套路来应对。往深层次说，“事事留痕”传递出来的，是对基层干部干工作的一种不信任，有时也会挫伤基层干部工作的积极性。都说基层缺年轻干部，可真正在基层工作的年轻干部，都在干什么呢？我所知道的，我那两个在乡村工作的弟弟，基本上都是在电脑边写材料，制作EXCEL表格，写PPT报告……哪些业务需要“留痕”、必须“留痕”？哪些工作不需要“留痕”？得有个基本的规范。基层有些业务，如低保、医保、补贴发放等，当然需要“留痕”，但大量的群众日常工作，则无需“留痕”，也根本无法“留痕”。比如，和群众谈心，说几句心里话，怎么“留痕”呢？有些基层干部去走访群众，第一件事就是拉着拍照。现在很多老百姓都有了权利意识，也知道公仆并不只是拍拍照这点事，他们对这类“留痕”，往往用调侃的语气表示不满，其实内心里十分看不起。这些事情虽小，也不会造成多大的恶果，但损害的是党和政府的威信。与其花时间在面上“留痕”，不如多做几件让百姓“心中留痕”的实事。否则，舍本逐末、因小失大，得不偿失。这一点，必须引起足够的重视。俗话说，金杯银杯，不如老百姓的口碑。对于基层干部来说，自己干了啥，老百姓心里明镜似的。与其事事留痕，做得美观漂亮，仅供上级检查一乐，不如踏踏实实给老百姓干几件实事。老百姓是糊弄不住的。《中国纪检监察报》曾刊发过一篇《“绰号”见“民心”》的文章，“群众心里有杆秤，给谁起、为何起、起什么，绝对是一针见血，准确恰当。群众赏给官员什么绰号，完全是‘脚上的燎泡——自己走出来的。’”切记：把好名声留在群众的心里，这才是最大的“留痕”。04 “正常休息”为何成了调动干部积极性的最大杠杆“二八定律”（即20%的人创造了80%的效益）在基层是个现实。也就是普遍存在的“累的累死，闲的闲死”。我的基层朋友们也常抱怨，他们是真正的24小时在岗。一个月能休息一个周末，那都是福利。若是哪项工作得到了上级的肯定，领导一高兴，说句这个周末休息，那可真是奖励。相反，要是哪项工作搞砸了，领导也会拿出惯用的“杀手锏”：取消休息。当不少人已在呼吁带薪休假时，基层干部还在为周末能否正常休息而发愁。这个夸张吗？一点也不夸张。
有的丈夫，妻子生产，没能陪在身边；有的母亲，孩子年幼，无法陪伴；有的子女，父母病重，不能尽孝。
多少辛酸，多少无奈！这份愧疚，这份遗憾，也只能深深地埋在心里。基层干部真是不容易。
在省市县乡村五级，乡村是末端。通常情况下，中央或省一级政策作出后，通过各种程序运转到乡村时，已是几天后了，即便上级从周一就启动程序，最有可能就是到周末，乡村才能看到文件。
特别是，近年来文山会海反弹，大大小小的会议，为了增加重视程度，都要求乡镇主要领导参加。很可能的状态就是，从周一到周四，甚至周五，领导要么是在开会，要么在开会的路上，等上头开完会把工作部署下来，就到周末了。这些因素叠加起来，似乎周末才是乡村干部去真正抓落实的时间，也就导致了常年周末无休的极端工作状态。其实“累的累死，闲的闲死”，反映的是一个问题的两面，都是基层工作不能调动干部积极性的表现。“累的累死”的那些人，恐怕很多的付出与辛苦，都是无用功，并没有产生实际的效果，所以也就没有任何的成就感。即便真“累死了”，也是“冤死”“死的不值”。而“闲的闲死”的那些人，也并不是能力不突出，水平不如人。有的就是实在看不惯形式主义做派，不愿去摆毫无意义的“花架子”，某种程度上是对形式主义的一种“软抵抗”。对于前一类人，如果不能采取有效措施调动他们的积极性，随着年龄和工作年限的增加，以及工作热度的消退，难保不会变成后一类人。如果基层干部把“不出事”当成追求目标，如果说“正常休息”超过了其他激励杠杆，成为乡村干部最为看重的一种激励措施，那么，这种激励机制，甚至工作状态本身，就是大有问题的，就必须修正。05 只有组织和动员起来的群众，才是最重要的治理资源关于党和人民群众的关系，毛泽东同志说：“凡属人民群众的正确的意见，党必须依据情况，领导群众，加以实现；而对于人民群众中发生的不正确的意见，则必须教育群众，加以改正。”（《在晋绥干部会议上的讲话》，《毛泽东选集》第4卷）基层干部做好群众工作，不仅仅要强调走近群众、关心群众、服务群众，为群众办事，还要更进一步，就是必须组织群众、鼓动宣传群众，必要时还得教育群众。比如婚丧嫁娶，移风易俗工作不能单靠行政命令，必然还得通过说服与教育、引导。作为党员干部，要“先做群众的学生，再做群众的先生”，这句话无疑是正确的。但是，不能只做群众的“学生”，而忘记了教育群众的责任。命令主义固然不可取，但“尾巴主义”同样有害。党员干部要能充分认清基层群众工作的复杂性，不仅不能“超过群众的觉悟程度”“害了急性病”，也不能“落后于群众的觉悟程度”“害了慢性病”，（《论联合政府》，《毛泽东选集》第3卷）不能完全沦为某些后进群众的“尾巴”。这话怎么讲呢？我们看到，扶贫工作中，有的干部不是把主要精力投放在产业扶贫、教育扶贫、扶贫扶志上，而是局限于到贫困户家中打扫卫生，干点体力活。有的甚至为了急于完成扶贫任务，满足个别不思进取群众的不当要求。疫情防控期间的有些做法，也存在这个问题。一味去满足某些群众的无理要求，不仅增加了基层干部的负担，更重要的是，助长了一些人的“巨婴”心态，使得一些群众想当然地把本该属于自己的责任，推卸给了国家或者集体，把原本的公共事业当成了完全是“国家的事”。这些问题突出反映了，一些基层干部不善于做群众工作，把群众工作的地位和作用，想当然地看轻了，看不到我党历来就是靠做群众工作起家的，失掉了老本行，这是基层干部能力欠缺的一个短板。我们说，组织、宣传，甚至教育群众，都是群众工作中极为重要的部分。干好这些工作，必须用群众喜闻乐见的语言，采取“说服”方法，做通群众的思想工作，使他们真正成为理解国家精神和集体主义的政治主体。在吕德文先生看来：基层治理有三个阶段：一是服务，通过增加资源投入增强服务能力；二是治理，在服务群众过程中提升基层组织的治理能力；三是自治，基层组织要从服务者转化成组织者，实现自我管理、自我教育和自我服务。不论是管理，还是服务、治理，最终目标都是旨在提升群众的自治能力，真正实现《村民委员会自治法》《居民委员会自治法》中规定的“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的要求。“只有组织和动员起来的群众，才是最重要的治理资源，才能应对非常规的治理需求。”吕德文先生的这个判断，对于我们创新性开展基层治理，是具有启发性的。实际上，这些年基层为什么感到这么累？基层治理困境为何难以破解？很大程度上是基层治理任务过于繁重与治理资源有限之间的矛盾造成的。治理资源本来就有两端：一端是基层干部，一端是广大人民群众。当下，一个不得不重视的现状，就是“一头热、一头凉”，即，基层干部这头比较热，但是，广大人民群众参与基层治理的积极性并没有被调动起来。没有数量最大且最重要的治理资源发自内心的拥护与支持，基层治理焉能不遇到困境呢？毛泽东同志说：“要得到群众的拥护吗？要群众拿出他们的全力放到战线上去吗？那么就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性。”（《关心群众生活，注意工作方法》，《毛泽东选集》第1卷）我们如要从根本扭转当下基层治理所遇到的困难局面，就必须在服务好群众的同时，下大气力去组织、动员、教育群众，充分发挥人民群众参与基层治理的积极性主动性，推动人民群众融入到乡村振兴的大格局中来。吕德文著：《基层中国：国家治理的基石》，东方出版社，2021年1月第1版