资源下乡与基层治理悬浮
摘 要：二千多年来，中国农村基层治理一直建立在国家从农村汲取资源的基础上。取消农业税后，大量国家资源下乡，国家与农民关系发生巨变。资源下乡带来国家规范和国家权力的下乡，基层治理主要变成回应上级要求，却疏于内部组织动员。甚至上级转移资源越多，基层治理越是忙乱，与此同时，也越难深入了解农民需要，动员农民和组织农民，让农民成为建设自己美好幸福生活的主体。其结果导致基层治理呈现出内卷的基层治理的悬浮。
关键词：基层治理；财政转移支付；税费改革；农民主体；国家与农民关系
作者：贺雪峰，武汉大学
一、基层治理格局的变迁
国家与社会关系是一个极其重要的论题。一直以来，国家与社会的关系都是建立在国家汲取社会资源基础上的，其中与农民的关系就建立在农民要负担税费和劳役等方面。
国家要从农村汲取资源，就需要有一个便利于国家汲取资源的农村社会结构和治理模式。在农业剩余本来就不多的情况下，国家不可能在农村建立一个现代的高度复杂而严密的治理体制，以习惯法为基础具有自治能力的简约治理就是必然选择，自耕农基础上的农业生产关系也许是传统社会较好选择。
迟至2006年取消农业税前，国家试图通过减轻和规范农民负担的农村税费改革来缓解三农问题，不过农村税费改革实践效果不够理想。2006年，国家决定取消农业税以及附着在农业税上面的各种农民负担，国家与农民关系进入全新阶段。
取消农业税前农民负担包括两个部分：一是上缴国家的农业税，二是用于保障农民基本生产生活秩序的经济和劳务负担。向农民收取税费，就必须要有一个农民认可的税费分摊办法，以及要向农民说清楚税费是如何使用的。这个意义上讲，正是要承担税费任务，农民有权力要求村民自治，有权力要求村务公开，以及有权力要求民主选举、民主决策、民主监督和民主管理。取消农业税前，看起来村干部主要工作是在做天下第一难的“收粮派款、计划生育”工作，是在当国家的代理人，实际上村干部必须要深入到农民中去，首先做好农民的当家人，回应农民的需求，适应农民的正义观，满足农民基本生产生活秩序的诉求，解决农民生产生活中面对的各种难题。也因此可以说，取消农业税前，村干部与农民是“打成一片”的，甚至融为一体的。村干部是不脱产的拿误工补贴的干部，实际身份是农民而非拿工资的干部。
进入新世纪，国家当然要继续从社会中汲取资源，不过，中国已完成工业化，主要财政收入来自城市工商业，农业税收占比很小且很不重要了。因此，在2006年国家取消了农业税，国家与农民的关系历史上第一次不再建立在从农村汲取资源的基础上。不仅如此，因为不再收取之前附着在农业税上面的各种负担，农村基本公共品供给靠“一事一议”筹资筹劳效果不好，国家决定为农村提供与城市均等化的基本公共服务，大量国家资源投向农村，资源下乡成为国家与农民关系的新基础，由此塑造出与之前完全不同的地方与基层治理格局。
笔者重点讨论两个问题：第一，国家资源下乡必然同时是国家权力的下乡，这极大地改变了基层治理模式。第二，全国不同地区经济发展水平不同，决定了不同地区基层治理具体应对机制的差异。总体看，当前国家资源下乡已造成基层治理普遍内卷。如何通过下乡资源激活基层治理，是当前我国基层治理现代化必须面对的首要问题。
二、国家资源下乡与国家权力下乡
取消农业税以后，国家向农村输入越来越多资源，以为农民提供一个与城市均等化的基本公共服务体系。其具体表现在三个方面：一是国家通过项目制等形式为农民提生产生活基础设施，其中比较低的标准是修建通村公路，保障水电讯供给，比较高的标准则是通过国家投资打造美丽乡村。二是国家开始建立惠及所有农民的保障体系，包括农村合作医疗、基本养农保险、九年义务教育、农村特困群众救助等等，虽然总体来讲，当前中国农村社会保障体系仍然还是低水平的，覆盖面却是很广泛的。2015年中央发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2021年我国脱贫攻坚战取得了决定性胜利，有7000万农村贫困人口脱贫。三是为农民提供家门口的服务，包括在村级一级建立党群服务中心，为群众提供各种服务便利。
无论哪种方式的资源下乡，最根本的是要保证下乡资源不被挪用，更不能被贪腐，还要确保资源的有效使用。因此，国家资源下乡，就必须要有与资源同时下乡的如何使用资源的标准、规范和程序的下乡，就要有检查下乡和监督下乡［1］。此前的基层治理，最重要的是做好工作，完成任务。如取消农业税前，乡村干部最重要的工作是按时完成税费收取任务，不要出现超生早育，具体操作上级一般不会介入，国家就更不会去管了。
现在不同，基层不仅要完成任务，而且要按上级规定的标准、规范和程序完成任务，完成任务的每个环节都要留痕，以备随时可能的检查，也是因此，迎接上级检查也就成为重要工作。要迎接上级检查，就一定要预先做好准备。中央要进行检查，省一级就要提前检查一遍，省里要检查，地市和县级也要提前检查一遍，也就是说，每一个项目，国家进行一次检查，乡村就得至少迎接检查三到四次。迎接检查就成为基层治理中的重要工作。每一次迎接检查以后，上级都会针对检查情况提出整改意见，甚至通报，上级整改意见不容质疑，必须“举一反三、立行立改”。如果复查发现整改不到位，就会追究责任。实际上，很多整改意见是没有办法落实的。
国家是通过各个部委系统向农村转移资源的，涉农资源转移部门至少有几十个，涉及项目有数百项，这就是所谓“上面千条线”，结果都要到乡村这个“一根针”里面落实。也就是说，随着国家资源下乡的是，几乎所有部门将繁烦的标准、规范和程序下乡、检查下乡，基层就要花费极其巨大的精力来满足上级要求的标准，应付上级检查。
国家向农村转移资源要经过很多层级，且中央要通过很多部委的条条来向农村转移资源，转移资源都要落地，就存在不同项目之间的匹配问题，解决不好就会出现项目之间的打架，出现项目重复建设，导致资源使用效率降低。鉴于全国不同地区情况差异极大，同一个项目越是强调标准化，就越是可能缺少灵活性，更无法做到因地制宜。比如，以奖代补项目，本来是希望调动地方参与项目的积极性，规定地方自主建设，国家通过对建设项目进行奖励来代替项目建设，结果却可能是经济条件好的地区或乡村可以建设更多项目，获得更多奖补，经济条件差的地区反而得不到项目的财政支持，从而进一步拉大了与经济发达地区基础设施的差距。
一般来讲，为保证国家资源的安全和有效使用，各个部委都要制定如何使用资源的具体标准和使用规范，以减少地方和基层使用资源的任意性或灵活性。越是具体的标准和规范就越是可能与地方实际不相符合。不同部委资源下乡到基层就更容易出现或重复建设或相互冲突的情况。以农村水利建设为例，这是最容易出现重复建设的情形。在上级具体严格的要求下，地方和基层项目落地不敢变通，就会出现项目实施不符合地方实际，导致资源浪费，还可能因此引发舆情事件。上级因此允许地方比如县级有对上级项目进行一定整合的权力，县级整合资源时却又可能将资源集中打造少数示范工程，做锦上添花的政绩工程，进一步加剧了县域范围农村基础设施的不平衡。也是因此，即使允许县级政府整合资源，上级仍然要保持对县乡村的监督，要求县乡村按标准规范程序让资源落地。
国家资源下乡，各个部委通过条条向下延伸，提出关于项目建设的标准、规范和程序，进行项目的检查，按要求进行整改，国家权力就成功地通过各个部委向下延伸了。尤其是到了基层，之前基层治理的重点在于完成上级安排的任务，现在变成了要按上级并不一定符合本地实际的标准和程序来开展工作，还要办事留痕，以应付检查。于是，基层治理就被重塑成一切围绕上级项目转。基层治理就是要按上级要求的程序和规范来完成上级安排的任务，并接受上级的检查，再由上级进行年终绩效考评。甚至乡村干部为农民提供服务的满意度也由上级直接或邀请第三方来进行考评。
国家向农村转移资源越多，就有越多标准、规范和程序下乡，就有越多检查监督下乡，基层治理的重点就越来越变成了对上级要求的回应，也就越来越脱离本地区实践需要，越来越脱离当地农民实际需求偏好，越来越没有时间与当地农民打交道，以及越来越不可能去动员农民、组织农民。农民也就越来越成为被动的被服务的客体，乡村干部成为被动的完成上级任务的工具。乡村干部在实践中遇到需要因地制宜解决的问题，要么全无兴趣，要么无能为力。而离开基层治理中的主动性、主体性，基层治理中复杂而数量巨大的具体事务就变得难以处理。这些具体事务难以处理，就会影响农民的生产生活，矛盾就难以化解，大事就出村了。一些对利益特别敏感者就可能借机索要不当得利。在属地责任压力下面，乡村干部缺少与索要不当得利者进行斗争的底气与原则，因此就变成“农民闹干部哄”，“大闹大解决”,“人民内部矛盾人民币解决”，当钉子户得好处。结果就是村庄越来越多农民倾向当钉子户，乡村治理成本快速增加，甚至难以持续。
从基层治理角度来看，国家下乡资源越来越多，这些资源却没有转化为基层治理能力的提升，更没有转化为国家对农民的动员，在国家与农民之间建立“打成一片”的基于两个主体（国家与农民这两个主体）之间的血肉联系，反而造成了农民的客体化，基层政权悬浮于社会之上，这也就是陈义媛所讲当前国家资源下乡造成的“内卷的基层政权悬浮”的问题［2］。
一旦资源下乡变成各个部委通过条条的标准下乡、规范下乡、程序下乡，以及检查下乡、监督下乡，就进一步演变为国家权力的全面下乡，具体表现有三个方面：一是权力部门的全面下乡，比如党委组织部、宣传部和纪委下乡，这些实权部门有能力要求地方虚事实做；二是上级对地方和基层的考评系统化，尤其是上级部门可能通过一票否决来对下级构成压力；三是一些过去不重要的部门比如工青妇也积极参与其中，而布置越来越多虚事，要求地方实做。地方和基层在资源有限人力有限的情况下面，就会选择性应对上级要求，对于那些决定工作绩效尤其是一票否决的中心工作，就一定要认真应对，想办法做好，至少是要认真应付，对于那些实权部门安排的虚事，也最好认真应付，以免被动；对那些非实权部门安排的虚事，则大多只是真应付。
在资源有限的情况下，每个时期都有特别被关注到的中心工作，以及任何时候都必须重视的“一票否决”工作。“一票否决”工作如安全生产、社会维稳，中心工作不同时期会略有差异，只是在当前中央各个部门都掌握资源、都向下转移资源条件下面，各个部委都有强烈的将本部门工作中心化的倾向。也是因此，当前地方工作中一般都会同时有若干件中心工作，仇叶称之为多中心工作模式［3］。
在多中心工作模式下面，地方政府以及基层政权往往会通过资源集中使用同时完成多中心工作，避免一票否决，从而就可能在同级竞争中胜出，由此造成地方或基层政治的高度竞争，这种竞争往往会造成基层的过度动员，短期行为，并留下严重的地方债务。
三、地方财政密集与国家任务筛选
总体上看，取消农业税以后，国家向农村输入了大量资源，从而极大地改变了国家与农民的关系，重塑了基层治理。取消农业税前，乡村干部与农民是“打成一片”的，基层政权深入到乡村社会，农民具有相当主体性。取消农业税后，随着国家资源大量下乡，乡村治理重心变成完成国家任务，乡村干部逐渐脱离农民，农民越来越成为被服务的客体，国家与农民关系发生了翻天覆地的变化。
除国家资源下乡带来的国家与农民关系改变和基层治理被重塑以外，因为中国太大，不同地区经济发展水平和财政能力有很大差异，地方财政资源状况及地方财政下乡对于塑造地方治理包括基层治理也有很大差异。从当前中国实践情况来看，依据财政状况，全国大体可以分成三类地区，即地方财政资源密集地区，地方财政非密集地区，发展赶超型地区。地方财政密集地区主要集中在沿海发达地区，也可以大致看作是东部地区，地方财政非密集地区集中在中西部地区，因此，我们可以将地方财政密集与非密集两类地区简化为东部地区和中西部地区。此外，当前时期，仍然有一些地方将赶超性发展排在地方工作的第一位，因为只有有了超越性的发展，地方财政才能密集，地方政府才有能力为当地人民提供更多福祉。
前面已经讨论了国家财政资源下乡对地方和基层治理所造成的关键影响，决定性作用。国家资源往往是通过部委条条下达的，因为不同条条掌握资源数量的差异、重要性的差异、工作性质的差异，以及任务或项目性质的差异，不同条条在改变国家与农民关系及塑造地方和基层治理方面所起作用有很大差异。地方政府财政状况进一步强化了这种差异。
简要地说，虽然所有国家部委条条都借助资源下乡将权力触角伸向地方和基层，却因为基层治理直接受制于地方政府的偏好，就使得不同财政能力的地方政府在选择工作重点优先序上会有所不同。有足够财政资源，地方政府会偏向将所有条条安排下来的工作做好，不仅要做好，还要进行创建，做出经验和做好典型，如当前某省几乎每个县都在力争做出可供全国人民学习的各类范例，虽然他们之间很少会相互学习借鉴。财政资源不足的地方政府则必然要对所有自上而下安排任务进行重要性排序，优先完成重要的政治性强的中心工作，相对不重视一般性的非中心工作。仍然将赶超型发展作为第一任务的地方政府，则除非中央安排一票否决的政治任务，其他任务都得让位招商引资和经济发展这个地方中心工作。
因此，可以将地方政府所有工作划分为五种类型，来看不同类型（地区）地方政府对各种工作的重视程度。这五类工作分别是：一票否决的常规工作，比如安全生产、社会维稳，包括中央安排的政治性很强的中心工作；上级布置的中心工作；上级布置的一般性工作；地方经济发展工作；地方经验创建工作。这五类工作分别简称：一票否决工作、中心任务、一般任务、经济发展、经验创建。这样可以得出以下列表：
以上列表中对三类地区在五类工作中的优先序进行了标示，这个标示兼顾了同一个地区对五类工作任务重视程度的排序，和同一类工作任务在不同地区受重视程度的排序。总体来讲，从地区类型来看，东部沿海发达地区有雄厚财政能力，可以做到兼顾五类工作，因此，五类工作都受到重视。经济发达地区已经处于经济发达状态，经济发展本身并不是问题，所以，经济发达的东部地区，经济发展并非唯一重要或特别优先任务。经济欠发达的中西部地区，财政资源有限，地方政策的策略就必然是有所为有所不为，将有限资源集中到最为重要工作任务上，这些最为重要任务包括“一票否决工作”和“中心任务”，其他三项尤其是“一般任务”和“经验创建”，则以应付为主。当然，应付也有两种形式，一种是“认真应付”，一种是“应付”都不认真，后面我们再讨论。对于赶超性发展地区而言，因为有着强烈的经济赶超意愿，而将招商引资和经济发展放在最优先位置，只要其他工作能应付得过去，经济发展一俊遮百丑，所以，相对于真抓GDP增长以外的工作，都是相对不认真地应付。
中国是一个超大型国家，从中央到基层有很多行政环节，各级地方政府是中央权力下达所必经环节，只有经过地方政府的筛选，中央任务才可以达到基层，基层完成任务，受到的恰恰是地方政府的考核。基层面对的中央或国家任务都是经过地方政府过滤、消化并重新组织起来的任务。地方政府依据本级政府具体处境来消化和过滤中央意志，形成与本地实际相契合的任务重要性排序。除非特殊情况，中央不可能一竿子插到底到基层安排工作，提拔或免除干部，基层工作重心从来都是由上级或上上级来具体部署和考核的，来决定工作优先序的。地方政府对中央任务的重要性排序，并非一定是阳奉阴违，而很可能是因地制宜和实事求是。
正是因此，不同地区地方政府在工作任务安排优先序上的差异，决定了不同地区内工作重点和考核监督方式的差异，也就决定了基层治理工作重点的巨大差异。也就是说，虽然国家资源下乡重构了国家与农民关系，重塑了基层治理机制，不同类型地区因为财政能力等等原因，而塑造出来了相当不同的基层治理机制。
四、地方财政密集如何影响基层治理
我们先来讨论三种类型地方政府具体如何面对五类工作任务。
1.财政资源密集地方政府。财政资源密集地方政府也可以略等于东部沿海发达地区。地方政府可以分成三级，即省、市、县三级，本项讨论中不对省市县做具体区分，总体来讲，当前中国东部沿海发达地区具有充沛的财政能力，充沛的财政资源使得地方政府倾向完成任何一项工作任务。
首先看经济发展方面，沿海发达地区因为持续经济增长，地方经济发展已在全国绝对领先，形成了优势地位，因此，经济发展是顺势而为。对于外来投资，经济发达地区不是招商引资，而是选商引资，腾笼换鸟，将环境污染重、科技含量低、税收贡献小的低端企业迁出，而将科技、税收含量高、占地比较少的高新技术企业引入。对于沿海地区来讲，经济发展当然重要，却并非唯一重要，也不用全力以赴，而是顺势而为的事情。
对于一票否决工作和中心工作，沿海发达地区当然是很重视的，因为有足够财力，这些工作一般也可以做得很好。
决定沿海发达地区工作好坏的往往是一般性工作和各类创建工作，成为评价基层治理和地方治理的关键。因为有足够财政资源，沿海发达地区可以在完成中心工作时兼顾一般工作，或将一般工作也上升到中心工作。地方政府可能会雄心勃勃，要求将每一件工作都当作中心工作，要求每件工作都认真完成。因此之故，过去一些并不重要部门和并不重要工作也被纳入到中心工作中来，过去一些比较虚的工作也被要求实做。比如过去工青妇的工作往往比较虚，地方政府一般不会将这些比较虚的工作纳入到严格的绩效考评中来。现在财政资源密集，工青妇也可以获得地方政府的财政支持，且工青妇在本地开展的工作很容易在全国占据优势（因为其他地方不重视），所以，工青妇等几乎所有部门都重新变得活跃，地方政府所有条线都向基层布置任务，并且都有权对基层完成任务情况进行考评，考评纳入到基层治理年终绩效甚至提拔重用上面。
除一般工作上升到中心工作、地方所有工作全中心化以外，财政资源密集的地方政府有着强烈的创建热情。一方面，有钱就可以做事，做事就可以出成绩，成为全国经验，引起上级乃至中央重视，成为地方政府响当当的政绩，成为某个条线工作的一面旗帜。另一方面，地方政府负责人可以从创建中获得更多升迁机会。
财政资源密集地区地方政府将所有工作中心化，且注重创建工作，落实到基层治理，基层就不得不同时完成上级各个条线布置工作任务，并想方设法进行创建。基层进行创建当然是很困难的，创建却是上级关注的重点工作，在每年年终考评中占有相当重要的位置，基层治理中就不得不认真地应付创建，或认真地搞创建。其中，有些创建的确是创造出来好经验，而绝大多数创建则成形式主义重灾区。
又因为地方政府工作全中心化，所有条线都向基层布置任务，进行考核，基层就必须要认真应付每一项条线工作。
为了调动基层工作积极性，防止基层应付，地方政府不仅要进行督查，而且要借助各种技术手段来约束基层干部，比如工作群打卡，手机定位，开发出各种APP、身份确证和防作弊程序，等等，以及各种未位淘汰、现场观摩、调度、红黑榜、述比述诺制度。
之前对基层年终考核实行百分制，现在百分制是不够的，变成千分制。之前对基层考核是总分考核，由各项考核成绩相加而成，现在考核分为党建与高质量发展两大项，最终得分为党建乘以高质量发展再除以基数，比如党建得900分，高质量发展得900分，按之前千分制，最终考核得分就应当为900分，现在按乘数计算就变成了810分，这样的乘数就可以扩大每项得分的差距。且地方政府对下级考核时，若有一分的扣分是因为对其中一个乡村工作失误的扣分，则被扣分一级政府就按被扣分数乘以下级单位数来扣分，例如，一个乡镇有29个村，其中一个村在安全维稳方面出现问题，县级考评时扣了乡镇一分，乡镇就扣这个村29分。这样一种放大机制，使得基层治理绝对不能出现失误。一次失误对基层来讲可能就是灭顶之灾。
地方政府对基层要求多而且考核严，基层治理必然就是事务繁多，5+2，白加黑，忙乱不堪。对于乡镇一级来讲，可能政府规模就比较大，聘用人员特别多，比如苏南苏中，一个乡镇连正式带聘用人员可以达到300人，每年仅工资支出就超过5000万元。乡镇一级聘用人员数量比正规行政事业编制人员多得多。因为地方财政资源密集，聘用人员也可以拿到高于市场务工的工资，因此聘用人员素质高且队伍稳定。
村一级则表现为村干部职业化、正规化，工作非常忙，主要工作都是忙于认真应付上级几乎看不到边的各种任务，真正回应群众问题，组织动员群众建设自己美好生活的治理反而没有了。村干部脱离群众，回应上级要求做得认真，是认真应付状态。
在经济发达地区，因为几乎所有工作都是中心工作，每一项工作都赋予了权重，要进行认真考核，考核结果就不仅仅与干部工作绩效挂钩，而且必然与干部晋升挂钩。对于工作考核排名靠前的主要干部，上级必须要提拔重用，对于排名靠后的主要干部，上级即使想提拔也要考虑再三。在这个意义上讲，在东部地区提拔干部比较规范，按政绩来，地方政府主要领导人对下级官员的个人偏好在提拔重用上面相对不很重要。
2.财政资源不密集地方政府。相对来讲，中西部地区经济发展程度不如东部沿海地区，地方政府财政收入有限，因此，中西部地区在对待五类工作时就会有所偏重。对于一票否则工作必然要认真对待，对于中心工作也要配备充分人财物力资源去完成，对于一般任务则可能仅仅是应付了事，创建工作也做得十分粗糙，或根本就不去做。
因为存在多个中心工作，地方政府向基层布置工作，重点就是考察基本工作完成情况。非中心工作或一般工作虽然在进行考核时也计入分数，年终考核本身却比较粗糙简陋，考核结果也与年终绩效和干部晋升没有直接挂钩。基层治理的重心集中在一个又一个以中心工作表现出来的政治任务上面，面对上级一票否决的政治任务，乡村两级调动所有人财物力集中完成任务，在集中完成任务中形成灵活的以完成特定任务为目标的人财物组织机制。
从地方政府各个部门来看，相对弱势的部门如工青妇很难获得财政资源，因此也很难向基层延伸影响力，这些相对弱势部门布置工作往往很简单，乡村两级可以简单应付。党务部门权高位重，有很多软指标要求基层完成，比如党建等等，基层也往往可以通过真应付来应对之。上级也理解乡村的应付，因为毕竟村干部报酬不足以让他们养活自己家人。
因此，在中西部地区，基层治理可能就显得粗糙，虽然乡村干部也很忙，却大都是忙于真应付。又因为地方财政资源有限，无法为乡镇聘用干部，乡镇聘用人员不多。村干部报酬有限，专业化程度不高，虽然越来越要求村干部的正规化，实际上村干部正规化一直受到阻碍。
中西部地区，如果不将经济发展指标作为主要考核标准，则在有限的中心工作中的表现，将对基层干部升迁构成决定性影响。一个乡镇党委书记在每年全县主要中心工作中的表现都名列前茅，他就有很大的晋升机会，若主要中心工作都排名靠后，乡镇负责人晋升机会就要小得多了。为了获得晋升机会，乡镇领导就可能举全镇之力狠抓中心工作，对中心工作表现出高度亢奋，并因此可能造成新增债务。相对来讲，中西部地区上级对基层绩效考核比较粗糙，也不够正规，基层干部晋升中，上级政府负责人就可以体现出比较强的个人偏好，乡镇干部必须与县级领导人搞好关系。
3.经济赶超型地方政府。改革开放以来的大多数时期，地方政府经济发展职能是其最重要的职能，以GDP论英雄，形成所谓经济发展的锦标赛体制［4］。十八大以后，锦标赛体制已有松动，而到基层，因为乡村基本上不再可能发展制造业，且随着国家资源下乡，乡村治理重心转向完成国家任务，全国绝大多数地区在对基层治理的主要考评中，经济指标重要性大幅度降低。
不过，这并非说当前全国所有地方都不再将GDP作为重要甚至主要考核指标。比如苏北、河南等一些地区仍然将乡镇GDP增长和税收增长作为主要考核指标。苏北很多地区对乡镇绩效考评中，接近一半的分数与招商引资、财税指标有关。
因为GDP和招商引资等指标是硬指标，很容易考核，因此，与经济指标相比的其他指标就显得没有那么重要，因而就出现基层治理中以经济指标的一俊来遮百丑的问题，这样一来，这些地区可能就不只是一般工作任务会被应付，即使中心工作也可能会被应付。
当然，这些地区如果在一票否决的事务上面出现问题，就很可能被自上而下一竿子到底地查处纠正。
因为地方财政密集程度的差异，我们可以划出分东部沿海发达地区与中西部经济相对落后地区两类地区，以及仍然以经济赶超为主要目标的地区，这三类地区的基层治理重点就会有很大的差异。
五、国家资源下乡与基层治理内卷
虽然因为财政资源密集度存在区域差异，从而产生了基层组织中的区域差异，不过，这并不影响当前时期国家资源下乡所改变的国家与农民关系，及当前国家与农民关系所塑造出来的基层治理机制。
尽管不同地区已有显著分化，地方财政能力也差距巨大，中国不同地区却有两个重要的共同背景。第一个背景是自上而下考评所形成的不同地区的竞争性排名。如前已述，这种排名中，财政资源密集的东部沿海发达地区占尽优势，财政资源不足的中西部地区出尽洋相。地方财政资源不足的中西部地区为了不被末位淘汰，不得不花费更多行政资源和财政资源来将工作做得精细；地方财政资源密集地区为了保持优势，就不断地创新治理模式，以将正在追赶的中西部甩在后面。
第二个背景则是当前作为国家基本政策的基本公共服务均等化、乡村振兴战略和共同富裕目标，这可以说是当前基层治理所要面对的三大基本政策话语。取消农业税以后，国家大幅度增加向农村转移支付，是保证以上三大政策得以落实的重要前提。如前已述，国家资源下乡却造成了基层治理内卷。地方财政资源密集地区更多地方财政资源下乡，一方面提高了基层公共服务水平，另一方面也消耗了更多基层行政资源，这个意义上讲，地方财政资源资源密集进一步加剧了基层治理的内卷化。
在乡村振兴和共同富裕的话语下面，国家就可能为地方财政资源不足的地区提供更多下乡资源，以让中西部地区基层治理更加精细，公共服务更加充分，结果却很可能只是进一步加剧基层治理的内卷，而非让基层治理变得有效率。
也就是说，如果不改变资源下乡的方式，很可能出现的结果就是，下乡资源越多，基层治理越是变成完成上级任务，脱离基层实际，越是无需及无力组织、动员农民，农民越来越客体化。
综上所述，当前基层治理的主要工作变成完成国家任务，这些国家任务并非要从农村汲取资源，而是要为农民提供尽可能多的服务。因为不再向农民收取资源，基层治理就可以不接触农民，也不必关心农民偏好、反映农民意愿。又因为基层为农民提供的服务本质上是国家通过条条转移下来的资源，就使得基层治理必然是眼光向上的，基层治理主要工作是完成上级任务，基层完成任务情况由上级考核。结果，在中国地域过于庞大、地方政府追求自身利益最大化的背景下面，基层治理变成脱离农民的空转，农民成为被服务的客体，基层治理服从于上级旨意，上级转移下来资源越多，基层越是忙乱，越是要为完成上级任务而空转，及越是不可能深入到农民中了解农民需要，动员农民和组织农民，让农民成为主体，自己建设自己的美好幸福生活。基层治理呈现出内卷的基层政权的悬浮。
参考文献:
［1］ 贺雪峰,郑晓园.监督下乡与基层治理的难题[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2021(2):10-18.
［2］ 陈义媛.内卷化的基层政权悬浮：县域多中心工作模式下的基层治理困局［J］.中国乡村研究,2021，17（合辑）.
［3］ 仇叶.行政权集中化配置与基层治理转型困境——以县域“多中心工作”模式为分析基础[J].政治学研究,2021(1):78-89+156-157.
［4］ 周飞舟.锦标赛体制[J].社会学研究,2009(3):54-77+244.
(责任编辑 哈正利)