党政协同视阈下的河长制体系定位与制度优化
摘 要：河长制作为新时代河湖治理的一项制度创新，突破了传统行政科层制下“条块分割”“多龙治水”而“水不治”的困局，在实践中取得了突出成效，但其制度背后的法理基础和运行逻辑仍存在较大争议。究其本质，河长制是为弥补政府水环境质量负责制的不足而建立的督政协调机制，目的是通过国法、党规和政策的衔接同构，实现河湖治理的整体统筹与多元协同。在党政同责、多元共治的治水理念下，河长制还需要从责任机制、考核机制、监督机制以及保障机制等四个层面进行优化。
关键词：河长制；水环境质量负责制；党政同责；多元协同
作者：张敏纯，长沙理工大学
水资源的外部性、跨区域性问题引发了流域协同治理的探索。河长制作为流域协同治理的重要制度创新，发轫于长三角，随后在广东、贵州等省推行，取得了较为显著的效果。在此基础上，2016年底，中央出台了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），要求到2018年底全面建立“省-市-县-乡”四级河长制体系。随后修正的《水污染防治法》第5条对河长制也进行了原则性规定，为河长制的推行提供了法律依据。截至2021年底，31个省份确定了四级河湖长30多万名，省、市、县全部设立河长制办公室，专职人员超1.6万名，“党政负责、水利牵头、部门协同”的工作机制逐渐形成[1]。但作为具有中国特色的跨区域治理的探索，河长制在国家治理体系中的定位仍然较为模糊，《水污染防治法》也并未完全消解河湖治理政策化背景下河长制面临的合法性危机，进而导致河长制在实施过程中仍面临诸多现实难题。有鉴于此，本文从河长制面临的理论和实践争议出发，对河长制如何“嵌入”现行制度体系进行厘定，并以此为基础提出河长制的制度优化方案，为推进河长制的有效落地提供智识支撑。
一、河长制的定位之争
河湖治理涉及流域范围内上下游、左右岸的政策互动及利益协调，往往需要依赖于跨区域协同和跨部门协作[2]。对此，《水法》《水污染防治法》等明确了流域管理与区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的河湖管理体制。由于部门利益与地方保护的存在，容易割裂跨区域跨部门的协同与联动，致使跨区域协同治水被视为费力不讨好之事，最终形成“九龙治水水不治”的困局。河长制试图通过顶层设计，由作为总河长的省级政府主要负责人，从横向层面推进一岗双责、党政同责、部门共责、跨域通责，统筹跨部门治水权责；纵向层面压实各级政府的属地主体责任，明确跨区域治水权责。自全面施行以来，以其鲜明的问题导向有效地推动了河湖水质的改善，但由于其在国家治理体系中的定位始终未能厘清，理论和实务中的争议也一直未能停歇。
1.权治抑或法治：河长制的法理基础争议。河长制作为解决我国河湖治理困局的制度创新，自诞生起，便引发“权治”与“法治”的形态论争。“权治”论者认为，河长制仅是一项创新的权力制度，而非法律制度，各级河长通过行政系统内部“一把手抓”与“抓一把手”的自上而下的权力运作机制，统筹与整合流域上“条块分割”和职能上“各自为政”的下属各职能部门，实现水环境跨流域跨区域的协调综合治理[3]。但其本质上依然是依托“集中权力和最大限度地使用权力”的行政模式，与现代科层制倡导的法治模式相去甚远[4]。“法治”论者则认为，河长制已经通过修法获得了合法身份，其制度原则与根本目标也符合现行法律要求[5]。河长虽不属于正式的行政序列，但作为各级河长的政府主要负责人同时也是地方政府的代表，依现行《环境保护法》《水污染防治法》等规定需对所辖区域内的环境质量负责并行使相关职权，因而仍内嵌于现行法秩序之中，符合职权法定原则[6]。
职权法定是行政机关行使职权必须遵守的基本原则，它要求行政机关行使职权必须要有法律明确授权，且需在法定职权范围内活动；非经法律授权，行政机关不能做出行政行为[7]。在《意见》出台后不久，《水污染防治法》即对河长制的法律地位进行了确认，目的也是实现“重大改革于法有据”。但是，单纯从职权法定的视角分析河长制，很难解决河长制的制度属性与合法性问题：一方面，《水污染防治法》第5条关于河长制的原则性规定并不符合授权明确性原则，河长职权的具体规定仍高度依赖于《意见》等政策性文件，尽管个别省份出台了关于河长制的地方立法，但在河长制普遍推行的背景下，在国家层面依然存在规范不足的问题；另一方面，河长制的特色在于由各级党政主要负责人担任“双河长”，《水污染防治法》等关于水环境质量负责制的规定仅适用于地方各级政府，难以将党委纳入涵摄范围，因而仅能为政府主要负责人担任河长提供合法性依据。故而，对于河长制的合法性问题，需要超越狭义的“法治”范畴，从党内法规与国家法律等多元规范协同的广义“法治”角度进行解释。
2.替代抑或补充：河长制的组织架构争议。作为在现有行政体制基础上为提升水环境治理绩效做出的制度创新，河长制面临着与现有体制机制的角色界分问题。作为党政同责主导下将区域与流域管理结合起来的跨区域协作机制，河长制试图通过各级党政主要负责人的统筹协调权能解决原有“九龙治水”体制协调性不足的问题。但河长制若要落地实施，仍需依托于具体的组织载体，故随着河长制的推行，河长制办公室（以下简称“河长办”）也纷纷建立，主要承担河长制组织实施的具体工作，履行组织、协调、分办职责，落实总河长、河长确定的事项，当好总河长、河长的参谋助手。随着省、市、县、乡各级河长办的组建，一个新的组织体系也逐渐形成，其依然是遵循行政科层制的组织逻辑衍生而来，由此引发其与传统行政科层制下“统一监管+分工负责”治水格局的内在冲突。
具体而言，河长制的设置初衷在于突破传统行政科层制下“公共权力部门化”的碎片化治水格局，通过党政统领对水环境治理的权责进行统一整合与调配，破解“九龙治水”困局[8]。由于其不改变党政领导和部门分工职责，负责河长制日常运作的河长办仍需依附于具体的工作部门，各级河长办多由同级水行政主管部门的主要负责人担任主任，生态环境主管部门的相关负责人担任副主任，河长办日常事务则由水行政主管部门明确一个处室承担。这种制度安排，与传统行政科层制下的分部门监管并无二致，很容易使得为统筹协调而生的河长制、河长办成为水行政主管部门的“家务事”。这并非没有前例。新世纪前后，为破解治水上的部门冲突，我国在七大流域设立流域水利委员会或管理局，实行水利部和原环保部双重领导，但由于两部门在预算、组织、信息等方面存在较大分歧，双重领导组建变成水利部门主导，其在协调治水上的功能并未得到有效发挥。由于河长制是从河流水质改善领导督办制、环境保护问责制衍生而来，重心在于水污染防治、水环境保护和水生态修复，且规定于《水污染防治法》之中，河长办设置于水行政主管部门，难免有重蹈各流域水利委员会覆辙之虞。
3.管制抑或治理：河长制的实现路径争议。河长制的缘起主要是为了因应河湖治理中所存在的职权交叉、条块分割等困局，通过赋权各级党政主要负责人，依托其自上而下的权威，具有明显的“纵向集中-横向协同”特征[9]。尽管从形式上看河长制的重点在于“督政”，即主要作为加强河湖管理保护的协调平台；在实际运作中，各级河长办的主要任务依然是通过问题交办分办督办等促进问题的解决，本质上仍然是以政府主导、以命令与控制为核心的自上而下的管制模式。这种模式具有适用明确、威慑性强、易于执行等优点，但也饱受成本高昂、效率低下、体制僵化、缺乏激励等非议，与多元协同、合作共治的现代环境治理理念不相契合[10]。在推进环境治理体系和治理能力现代化的背景下，河长制也需要实现由“监管之法”向“治理之法”的转变，坚持多方共治，明晰党委、政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。
二、河长制的体系定位
河长制在法理基础、组织架构和实现路径等方面存在的诸多争议，很大程度上源于未能从法体系层面理顺河长制的制度属性与体系定位。河长制作为加强河湖管理保护的工作平台，在“不打破现行管理体制、不改变党政领导和部门职责分工”的前提下，首先需要厘清其制度功能以及在现行规范体系中的定位，方能为制度建构奠定坚实的理论支撑。
1.制度功能：扭转政府环境质量负责制之不足与异化。环境保护是现代国家所应承担的一项基本任务，国家应当通过对环境质量的保护和改善，回应公众对良好生态环境的基本需求。我国亦不例外，《宪法》第26条规定了国家具有“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的基本义务；作为对宪法义务的落实，《环境保护法》第4条第1款规定了保护环境是国家的基本国策，第6条第2款规定了各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。为落实政府环境质量负责制，国家建立了专责机关并赋予了其广泛的监管执法权力，以确保环境保护的目标责任得以实现。由于环境事务的复杂性，环境保护的公共任务仍需依赖于科层制下的分级、分部门、分职责的组织体系加以实现，具体体现为横向层面统一监管与分部门监管相结合、纵向层面以行政逐级发包为主线的环境监管体制[11]。具体到治水领域，水体先被分为海水与淡水、水质与水量，进而被分为城市和乡村、河流与岸上等，治水权分别归属于不同部门，从而形成“九龙治水”的局面。
这种以纵向“命令-服从”与横向“主责-分管”为特色的组织体系，在科层制的精细化分工下逐渐形成了各自的权力边界，虽有助于提升行政效率，但由于忽略了生态系统的整体性和环境事务的复杂性，逐渐导致水环境治理的碎片化，并使得政府水环境质量负责制异化为部门水环境质量负责制。在横向层面，水环境保护的公共权力被部门所分割，生态环境主管部门的统一监管职权被各部门的“分部门监管”所消解，综合监管权沦为事实上的“剩余监管权”[12]。在纵向层面，地方政府为追求GDP增长，很容易形成地方保护而放松环境监管，从而形成“逐底竞争”或“以邻为壑”的局面；作为地方政府职能部门的生态环境主管部门也容易陷入“顶得住的站不住、站得住的顶不住”的怪圈，成为地方政府放松环境监管的“帮凶”或者承担环境责任的“替罪羊”。除此之外，随着党和国家机构改革的不断深化，地方党委在生态文明和环境保护上的影响也越来越大，但现行以政府责任为核心的规范框架很难实现对当地党委领导和决策责任的追究。
河长制正是为弥补政府环境质量负责制在纵横两个向度的运行失灵而生。在横向层面，河长制试图建立一个横向协作机制，将行政目标责任制拓展至党政目标责任制，并通过不同层级党政领导人的统筹协调克服高度碎片化的部门治水格局；在纵向层面，河长制试图层层压紧压实各级党委政府的治水责任，通过“党政同责、一岗双责”督促地方各级党委、政府及其职能部门切实履行属地保护责任。质言之，河长制并非对传统行政科层制河湖治理模式的替代，而是通过党政同责原则在河湖治理中的延伸，弥补传统治水模式下“党委领导责任缺失”“九龙治水”等困局，其本质上是依靠地方各级党委政府主要负责人的领导主体地位，充分发挥其组织核心作用，调动和协调党委、政府及各职能部门依法积极履责，并在“党政同责、一岗双责”原则下形成河湖治理多元协同的有效抓手，是为破解公共权力部门化、推进政府环境质量负责制回归其位而建立的一种督政协调机制。
2.规范依据：由党规、国法、政策等构成的规范体系。现代国家和社会的治理首先表现为规范体系的治理，我国亦如此。通过国家法律、国家政策、党内法规、党的政策以及社会规范等构成的规范体系，为执政党、国家机关、社会组织、公民等各类主体的行为创设规则[13]。河长制作为党政目标责任制下的督政协调机制，其运作模式主要是通过多元监督机制促进党委、政府及其职能部门正确履行治水职责，其规范依据亦需置于多元规范的互动关系中予以厘清。
《水污染防治法》虽在国家法层面上为河长制提供了法律依据，但河长制并不宜在法律中着墨过多。原因在于，从法律层面而言，河长制只是政府水环境质量负责制的具体表现形式，水环境质量负责制本身已经蕴含了政府及其主要负责人是水环境质量的第一责任人，生态环境主管部门等只是其落实此项职责的工作部门，并未改变其治水主体责任的地位。同时，《水污染防治法》已规定了水环境保护目标责任制和考核评价制度，对下级政府未实现目标责任的情形进行问责。若此种机制得以有效运行，并不需要额外再建立专门的河长制。河长制作为督政协调机制，主要面向的是法律实施中履责不到位问题，而非建立新的制度体系，通过《水污染防治法》或者地方立法进行详细规定，难免加剧与既有制度的衔接难度，同时也仍然难以涵盖党委主要负责人作为河长的情形。
党内法规主要解决水环境质量负责制由政府拓展至党委后的规范依据问题。现行党内法规体系以“1+4”为基本框架，在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规[14]。其中，生态文明领域的党内法规属于党的领导法规，主要包括《中央生态环境保护督察工作规定》《领导干部自然资源离任审计规定（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等，其目的在于压实生态文明建设和生态环境保护政治责任，与《环境保护法》《水污染防治法》等规定的法律责任，一起构成了追究党政主要负责人治水责任的规范依据。
对于河长制及河长办的具体规则，则宜由政策加以规定。鉴于河长制是党政同责语境下的产物，同时归属于党的政策和国家政策的范畴，在实践中多是由党政联合发文的形式加以规范。典型如《意见》，即是由中办、国办联合印发；各地关于河长制的工作方案，也多由地方党委与政府联合发文。由于党委序列并无相应的工作部门，河长办在实践中仍是依托于具体的职能部门，并由职能部门通过规范性文件（行政政策）的方式发布河长办的具体规程。
就此而言，现行河长制很难说是一项纯粹的法律制度，难以单纯依靠国家法律寻求合法性依据。从构建现代环境治理体系的角度而言，河长制是多元规范体系下的产物，通过党内法规与国家法律的协同，解决了地方党政主要负责人对水环境质量负责的职权来源和责任归属问题；通过党的政策与国家政策的协同，解决了法律的稳定性与改革的探索性之间的张力。同时，作为各级河长办的工作人员通常是从各职能部门进行抽调兼任，其具体行政岗位与职责仍旧遵照其所属具体职能部门之要求，在党政河长的统筹协调下履行法定职责，由此便形成了河长制下职权法定的闭合逻辑。
3.实现路径：党政同责统率下的多元共治、多方监督。既然河长制的制度功能在于构建一种补充性的督政协调机制，除了通过党政同责从内部压实水环境质量负责制外，更需要发挥相关主体的参与功能，从外部对河长制的实施进行监督。
具体而言，在我国，中国共产党是社会主义事业的领导核心，各级地方党委负责本地区的全面领导工作，并具体由党政主要负责人作为第一责任主体承担总体责任。河湖治理作为经济社会发展、生态文明建设的重要领域，各级地方党委同样肩负领导责任。河长制的创设就是通过明确各级党政负责人于河湖治理中的领导主体地位，充分发挥其作为决策施政主体的整体性协调功能，使其与政府及其职能部门一同介入其中，共同履行各自职权，共同承担相应责任，以扭转我国传统行政目标责任下产生的条块分割、九龙治水困局。在具体实现路径上，河长制通过搭建“纵向分级分段”“横向左右联动”的网络体系，厘清地方各级政府及其相关职能部门的权责分工关系，构筑“党委领导、政府负责、部门分工、分级管理”的河湖治理体系：纵向层面，全面建立省、市、县、乡四级河长，分别由各级党政主要负责人担任河长，并与之相应设立河长制办公室，通过任务分解和量化考核等机制手段，推动河湖治理目标责任的下达与落实；如涉及河湖治理中的重大问题或举措，则集中交由各级河长及各职能部门负责人组成的河长制领导小组审议拟定。横向层面，通过抽调同级政府涉河湖治理相关职能部门工作人员组建河长办，在河长的统筹领导下，将“条块分割”“权责交错”的各分管职能部门进行整合，推进河湖治理的协调与合作。对于各级党政河长，可以通过生态环境保护督察、自然资源离任审计等制度界分其治水责任，并依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规进行政治问责；对于河长办及具体职能部门，主要通过《环境保护法》《水污染防治法》等规定的行政问责机制加以落实。通过“党政同责、一岗双责、终身追责”等督政问责机制，能够有效平衡地方党委、政府决策过程中的权力与责任关系，推动河湖治理多部门、多中心、跨区域主体间的整合与协同[15]。同时，“督政”压力传导至污染企业，也能倒逼企业增强环保意识，提升整改速度，实现转型升级[16]。
河长制若要有效运行，除了横向层面的统筹以及纵向层面的压实之外，还需要广泛发挥检察机关、基层自治组织、社会组织和公民个人的作用。其中，检察机关主要发挥法律监督的职责，基层自治组织如村民委员会主要发挥打通河长制“最后一公里”的作用，社会组织和公民等则主要发挥“民间河长”的作用。通过多元共治、多方监督机制，方能推进河长制有效落地。
三、党政协同视阈下河长制的制度优化
河长制致力于在“党政同责、一岗双责、终身追责”的水环境质量负责制框架下，通过各级地方党政负责人的整体性统筹与协调、自上而下分级分层定责、严格的考核与问责，实现河湖治理的齐抓共管、多元共治。作为一项定位于党政协同下的督政协调机制，为实现河长制的制度功能，需要从以下四个层面进行优化。
1.政治责任与法律责任的协同。尽管河长制较好地解决了跨域、跨部门之间的协同问题，但是作为一项政治系统与法律系统耦合下的制度形态，须进一步明晰和完善与之相适应的政治责任与法律责任体系，并促进二者之间的有效协同。
所谓政治责任，即党政领导干部在公共决策与施政过程中应切实维护国家和人民意志和利益，如履行不当或与此相悖，则应承担相应的组织内部职责[17]。河湖治理作为生态文明建设的重要组成部分，担任河长的各级党政主要负责人，既是公共权力的代表和公共利益的执行人，也是主要责任人。因此，各级河长在行使河湖治理公权力时，一方面应以体现人民意志、维护社会公共利益、回应人民合理水环境诉求为意旨；另一方面其具体行为要遵照国家政策和党内法规所确立的基本原则、工作目标、行为事项开展活动。如其权力行使意图与此相违背，则须承担相应的政治责任。对此，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》不仅明确了“党政同责、一岗双责、终身追责”的追责原则，同时详细规定了地方各级党委各政府主要领导成员、有关领导成员，以及中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员的追责情形和责任形式，为河长制实施中的政治追责提供了切实依据。
法律责任主要是针对行为主体的违法行为而承担的不利性法律后果，它是保障法律实施、维护法律秩序的关键机制，一般而言，其类型可分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任［17］。河长制虽不具有正式的行政序列，各级河长亦没有明晰的河湖治理职权，但基于河长制乃传统河湖行政管理模式的补充，担任河长的各级党政主要负责人承担统筹和协调职能，具体管理性职权则依然由政府及生态环境等相关主管部门行使。因此，涉河湖治理相关行政机关及其公务人员应依照《环境保护法》《水污染防治法》等相关法律法规之规定，明晰“政府及相关部门-河长制工作机构-责任人员”的职责分工及与之对应的法律责任，促其依法积极履行其法定职责[18]。与政治责任主要针对党委、政府及有关部门或机构的领导成员进行追责不同，法律责任主要针对的是生态环境主管部门和其他有关部门“直接负责的主管人员和其他责任人员”，责任方式主要是课予警告、记过、降级、撤职、开除等相应行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任（如环境监管失职罪）。
2.内部考核与外部评价的协同。科学的考核评价机制是“河长制”迈向“河长治”的核心关键。当前，河长制采取是依托行政权力的层级监督和权力主体的自我规范的内部考核机制，缺乏明晰量化的考核标准和有效的外部监督评价机制，极易导致考核目标的泛化和考核形式虚化[19]。对此，基于河长制乃党政目标责任下的整体性协同机制之属性，其考评机制可从纵横协同、内外联动两个层面加以完善。
“纵横协同”指向纵向的分级定责与横向的断面考核。纵向分级定责，即根据《水污染防治法》所确立的“省-市-县-乡”四级河长组织体系以及“水资源保护-水域岸线管理-水污染防治-水环境治理”等四项领导工作，分级明确各级河长河湖治理的总体目标责任，结合水质、水量等要素指标量化评价标准，由上而下进行分级评价、分级考核。横向断面考核，即根据属地管理原则并结合河流治理的属性进行分段划片，在本级河长的总体目标责任下明确各河湖段、片的具体分包责任，结合河湖断面水质、水量要素标准以及职能部门责任清单，予以综合量化考核，进而实现纵横协同的内部考核评价机制。
“内外联动”指向公众参与和第三方评价。为消解单一权力层级内部评价考核的封闭性及虚化趋向，保障河长制目标责任评价考核的客观与公正，应建立包含公众参与和第三方评价在内的外部评价机制，实现评价考核的内外联动。在现行的内部考核机制中，应引入公众参与程序，通过听证会、座谈会、调查问卷等多种形式，听取公众对河湖治理的意见信息反馈，增强单一内部考核的实效与规范。此外，对于重点生态功能区或生态保护区域内的河流、湖泊，可引入第三方水环境治理评价机构，对河湖治理展开第三方评价，其评价结果作为考核的基本指标要素，从而增强考核评价的公开性与公正性。
3.内部监督与外部监督的协同。河长制将水质量负责制由政府拓展至党委和政府，通过“职位权威”和“组织权威”的叠加提升跨流域河流治理的整合力、执行力[20]，但由于党政主要负责人只能聚焦于重要事项的决断，河长制在具体运作上主要调动的是行政系统内部的资源，负责日常运作的河长办通常依托于水行政主管部门的某一处室。为增进河长制的透明性与问责性，需要构筑行政系统内外的监督机制，主要包括审计监督、检察监督和社会监督。
审计监督是我国的一项基本经济监督制度。根据《审计法》第2条规定，国务院各部门和地方各级政府及其职能部门的财政收支情况应依法接受审计监督。在河长制中，作为河长的地方各级政府党政主要负责人，在依法依规统筹河湖生态环境治理中，必然涉及财政资金的使用，应当接受审计机关的经济监督。但更应注重的是对领导干部进行自然资源资产离任审计，具体到河长制，可以对河长制落实情况进行专项审计，如福建省晋江市构建了由审前政策研究、审中分析研究、审计整改研究组成的“研究型审计”模式，为河长制的审计监督做出了有益探索，可加以推广。
检察监督主要针对河长制实施过程中各职能部门是否正确履行了法定职责。不少省份目前都已建立了“河长+检察长”的协作机制，如云南出台了《关于全面推行“河（湖）长+检察长”协作机制的意见》，其工作机制主要包括协同领导机制、办案协作机制、联合工作机制、信息共享机制等。但与目前检察机关将协作重心置于“督企”相比，未来的协作机制更应着力于“督政”，即检察机关发现行政机关存在不正确履行职责的行为，应当发出检察建议要求其进行整改。对于整改不到位的，可以提起行政公益诉讼，并同时通报同级河长办追究其行政责任和政治责任；对于行政机关穷尽行政权仍无法解决的，应当及时督促政府及其职能部门开展生态环境损害赔偿磋商或诉讼[21]。河长办在履职过程中发现相关职能部门履职不到位的，应当及时将线索移交给检察机关，由检察机关通过行政公益诉讼助推问题解决。
社会监督主要发挥社会组织和公民在河湖治理上的作用。河湖治理既是国家环境保护义务在水环境保护上的具体体现，同时也关乎公众对清洁、健康水体所享有权益之实现，因而应建立与河长制实施相匹配的社会共治共享机制，确保公众在河湖治理上的知情权、参与权和监督权。为此，一方面，在吸收志愿者担任“民间河长”的同时，未来可以重点推动社会组织作为“民间河长”，发挥社会组织的专业优势，通过“官-民”的联结互动，实现河湖治理的常态化巡查与监督；另一方面，注重搭建各种参与平台，积极打造“互联网+”公众治水新模式[22]，并在条件成熟时赋予符合条件的社会组织提起环境行政公益诉讼的资格，与检察机关形成有序衔接的行政公益诉讼监督体系[23]。
4.容错纠错与尽职免责的协同。随着我国生态文明建设进入关键期，环境治理体系和治理能力进入完善期，我国正通过高频次、高力度的督察与问责督促生态文明建设相关责任主体勤勉行政、尽职履责，以加快生态文明建设目标的推进落实。一方面，鉴于生态环境风险的不确定性、生态环境损害的潜伏性以及因果关系的不确定性，现行相关立法对于生态环境保护相关权责规定较为模糊、抽象，致使生态环境监管执法具有风险行政的特性；另一方面，随着“党政同责、一岗双责”下生态文明建设目标责任的进一步强化，实践中出现了以“结果为导向”问责、“尽职”或“客观履职不能”亦要问责的不规范担责倾向[24]，进一步加大了生态环境监管执法责任主体的工作压力和责任风险。
河长制在完善其责任追究机制、考核评价机制、监督机制的同时，亦亟须配套构建与之相对应的容错纠错与尽职免责的保障机制，鼓励各级河长在河湖治理中敢于担当、踏实做事的实践精神，为各级职能部门开展监管执法活动减压卸负，促其勤勉行政，依法尽职履责。对此，结合四级河长组织体系以及六大工作事项，通过权责清单制度进一步明晰各级河长、河长办各职能机构（人员）的具体权责，以此确定容错纠错、尽职免责的事项标准。在此基础上，通过“调查核实-审议认定-公示与反馈-异议救济”的程序建构，明晰河长制责任主体容错纠错、尽职免责的严谨规范适用。
河长制作为中国特色河湖治理的制度创新，本质上是由传统科层制下的行政目标责任转向中国特色的党政目标责任，通过各级党政负责人的整体性统筹，推动各职能部门的有序协同，实现河湖治理政治责任与法律责任的耦合[25]。这一制度创举突破了传统科层制下河湖治理“条块分割”“九龙治水”的困局，对我国河湖治理转向整体性治理起到了积极的促进作用。但是，在当前全面推行依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，河长制的合法性基础和运行逻辑依然存有较大争议，导致河长制在制度建构上缺乏一以贯之的指导标准。作为一项定位于党政协同下的督政协调机制，河长制应着力实现构建多元共治、多方监督的制度体系，从政治责任与法律责任的协同、内部考核与外部评价的结合、多元监督机制的嵌入、尽职免责机制的建构等方面进行优化，推进河长制，实现河长治。
参考文献:
[1] 王浩，等.全面推行河长制五年：水常清 产业兴 百姓富[N].人民日报，2021-12-20（2）.
[2] 王佃利，史越.跨越治理视角下的中国式流域治理[J].新视野，2013（5）：51-54.
[3] 王继远，伍青萍.法政策学视角下“河长制”的立法与实践[J].地方立法研究，2019（9）：45-55.
[4] 何增科.政府治理现代化与政府治理改革[J].行政科学论坛，2014（2）：1-13.
[5] 黄爱宝.“河长制”：制度形态与创新趋向[J].学海，2015（4）：141-147.
[6] 戚建刚.河长制四题——以行政法教义学为视角[J].中国地质大学学报（社会科学版），2017（6）：67-81.
[7] 张弘.行政法无因管理研究——以公民为行政机关从事行政活动为分析视角[J].东方法学，2011（10）：66-75.
[8] 任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报，2015（3）：25-31.
[9] 史玉成.流域水环境治理“河长制”模式的规范建构[J].现代法学，2018（11）：95-109.
[10] 张宝.规制内涵变迁与现代环境法的演进[J].中国人口·资源与环境，2020（12）：155-163.
[11] 张忠民,冀鹏飞.论生态环境监管体制改革的事权配置逻辑[J].南京工业大学学报(社会科学版),2020(6)：1-12.
[12] 张宝.环境规制的法律构造[M].北京：北京大学出版社，2018：128.
[13] 刘作翔.当代中国的规范体系:理论与制度结构[J].中国社会科学,2019(7)：85-108.
[14] 中国共产党党内法规体系（二〇二一年七月）[N].人民日报，2021-07-01（1）.
[15] 王清军,胡开杰.我国流域环境管理的法治路径:挑战与应对[J].南京工业大学学报(社会科学版),2020(5)：10-12.
[16] 陈芬,罗培英.新时代生态文明制度正义研究[J].长沙理工大学学报(社会科学版)，2021(6)：55-61.
[17] 张贤明.政治责任与法律责任的比较分析[J].政治学研究，2000（1）：13-21.
[18] 李小萍.河长制责任制度的法律分析[J].环境资源法论丛，2019（1）：118-127.
[19] 张治国.河长考核制度：规范框架、内生困境与完善路径[J].理论探索，2021（5）：74-82.
[20] 熊烨.跨域环境治理：一个“纵向-横向”机制的分析框架——以“河长制”为分析样本[J].北京社会科学,2017(5)：108-116.
[21] 张宝.生态环境损害政府索赔制度的性质与定位[J].现代法学,2020(2)：78-93.
[22] 王红艳.欧洲跨界河流共治实践及对推进水治理现代化的启示[J].国外社会科学，2022(1)：144-153.
[23] 周勇飞,高利红.多元程序进路下环境公共利益司法体系的整合与型构[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2020(5):23-27.
[24] 唐绍均，黄东.生态环境行政管理尽职免责制度的证成与展开[J].中国地质大学学报（社会科学版），2022(1)：52-62.
[25] 朱军，杜群.国家治理现代化中环境法律责任与政治责任的耦合[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2021(5)：127-133.
(责任编辑 彭建军)