唐永胜：2020年国际安全形势：动荡失序、风险叠加
内容提要
2020年新冠肺炎疫情给全球政治带来全方位冲击，国际安全形势出现明显的波折起伏，各种风险交织叠加、挑战增多。美国特朗普政府强化单边主义和强权政治，强硬推行大国竞争政策，国际军控机制等诸多安全架构受到严重冲击，国际安全合作遭遇严重阻碍。传统安全问题与非传统安全问题相互影响、相互转换，国际安全失序和不确定性进一步显现，局部冲突交替升温、难以平息，国际安全治理面临更多挑战。军事科技进步不断加快、战略思维趋向活跃，战争形态进一步向信息化和智能化战争演进。面对动荡失序的世界，国际社会需要凝聚广泛共识，积极推进安全合作，努力寻找化解紧张局势和纷争、消解战乱和冲突的有效途径及办法，以维护基本的战略稳定和实现可持续安全。
关键词
国际安全；安全机制；大国竞争；战争形态；地区热点
作者系国防大学国家安全学院副院长
文章原载于《当代世界》2021年第1期，注释略
DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2021.01.003
2020年是人类历史进程中具有重大意义的一年，新冠肺炎疫情的暴发，大大加速了原本就已深度展开的世界变局的历史进程。随着疫情的不断蔓延，全球政治面临更多风险挑战，传统安全问题和非传统安全问题复合交汇，国际安全动荡加剧，不确定性增加。美国特朗普政府强化单边主义和强权政治，强推大国竞争政策，国际军控机制等诸多安全架构受到严重冲击，国际安全中竞争成分增加、合作成分减少。各主要大国纷纷加大军事投入并调整军事战略，努力提升战略能力以适应迅速变化的世界局势。疫情中地缘战略博弈并未松缓，一些重点地区的冲突仍在持续，地区热点难以降温。美国进一步强化针对俄罗斯和中国的军事布局。美俄围绕在中东、东欧、中亚、北极的军事存在和影响持续角力，以武器装备发展、战争形态演进、军事思想创新为主要载体的军事革命出现加快迹象。国际安全治理面临新的难题和新的机遇，各国尤其是大国需要强化协调与合作，携手防范重大安全风险，积极推进国际安全秩序的进化重塑，实现持久和平与繁荣。
国际安全机制受损
大国安全合作遭遇挫折
在新冠肺炎疫情冲击下，许多国家加强了自我防护，一些国家受国内政治影响，对外政策趋向保守，单边主义、结盟对抗、零和博弈等传统安全思维出现回潮倾向，国际协调难以高效开展，国际安全合作也因此受阻。特朗普政府强化“美国优先”原则，退出相关国际条约，使本就动荡多变的世界安全局势更趋复杂，国际安全机制建设遭遇重大挫折。2019年8月，美国退出《中导条约》，打破发展中程和中短程导弹的限制，试图在亚太和欧洲地区推进中导部署。美国还退出了《武器贸易条约》和《开放天空条约》，宣布放宽对无人机出口的管控标准。此外，美俄之间唯一有效的军控条约《新削减战略武器条约》将于2021年2月期满，目前美俄两国就此问题正在进行谈判，国际社会也普遍关注事态进展。
世界局势未来发展不确定性增加，一些国家的战略忧虑上升，国内保守势力影响扩大，大国关系出现波折甚至彼此间竞争持续升温。过去几年，以2017年《美国国家安全战略报告》将中国确定为主要战略对手为标志，中美关系不断下行，而突如其来的新冠肺炎疫情使两国之间的紧张关系加剧。面对疫情冲击，特朗普政府不仅没有加强与中国的合作，反而突出对手定位，从科技、经济、地缘政治和意识形态等方面加大对中国的战略打压。2020年5月，美国政府发布了《美国对中华人民共和国的战略方针》，正式实施全政府对华竞争战略；9月，美国国防部发布《2020年中国军事与安全发展报告》，片面夸大中国军队的建设发展，渲染来自中国的所谓“威胁”。美俄两国的竞争则以军备和地缘博弈为主，美国尤其注重强化对俄罗斯前沿地区的军事部署，如美国和波兰于2020年8月签订军事合作协议，增加驻波兰的美军数量。疫情期间，美俄虽然仍就重要安全议题保持积极沟通，但由于双方裂痕太深，两国关系并不具备重启的条件。
面对国际安全局势的发展变化，欧洲国家以及日本、印度、澳大利亚等印太国家也都作出了相应的政策调整。欧洲与俄罗斯关系一度趋缓，德国还顶住来自美国的压力坚持与俄罗斯对话合作。2020年，美欧围绕“北溪2号”天然气项目持续角力：8月开始，美国不断加码制裁参加这一项目的公司；美国此举遭到欧盟24个成员国联合抗议，它们批评美国政府的制裁违反国际法；12月，在因美国制裁而沉寂一年之后，“北溪2号”天然气项目重新启动。在防务问题上，特朗普政府一直就防务支出向“北约”盟友施压并调整在欧洲的军力部署，减少在德国的美军数量。北约内部的分歧也难以弥合，不但土耳其在北约与俄罗斯之间摇摆不定，欧洲主要国家也充分认识到欧洲独立防务的重要性，法国和德国更加积极地推动筹备组建欧洲军，试图摆脱对美国和北约的依赖。东亚国家关系出现积极变化，在《区域全面经济伙伴关系协定》正式签署之后，中日韩对三国之间达成更高水平自由贸易协定的共识也相应增多。目前看，虽然美欧、美日、美韩等同盟关系均出现了不同程度的分离倾向，但由于美国的霸权地位并未根本动摇，一些国家在政治、安全、经济领域对美国的依赖程度仍然很高，在对外政策上还存在毫无原则、亦步亦趋迎合美国的情况。
世界变局深度展开，国际安全局势动荡加剧，国际安全机制将经受严峻考验。一方面，变局中安全难题增多，主要大国之间张力增强，至少在短期内无从消解，在一定程度上可能使全球政治环境进一步恶化。另一方面，尽管存在危险，但国际安全局势总体上仍然维持可控状态。地区性动荡和全球性挑战不断增多导致国际安全形势更为严峻，对国际安全治理提出了日益迫切的需求，其中加强大国之间的沟通和协调已变得日益重要。如果大国关系不能保持必要的稳定，世界就会变得更加危险，甚至滑向失控。目前，维护大国战略稳定的基础依然存在，大国手中都拥有必要的战略能力来保持大国关系的基本稳定。只要这一框架没有发生动摇，大国关系最终还是会回归到必要的合作。而太空开发与防御能力、网络攻防能力、生物防御能力等作为以核威慑为基础的传统战略能力的重要补充，在维护战略稳定方面发挥着越来越显著的作用。此外，新一轮科技创新浪潮正聚集力量，将为各国经济社会发展提供重要推力，并带动国家治理能力的相应提升。这无疑构成了一种利益增量，也是大国在国际竞争中取得优势的关键要素。
战略稳定的积极效应不可或缺，对于在世界变局中维护国际安全具有重大意义。尽管如此，在世界变局中维持战略稳定也面临严峻挑战。这主要体现在两个方面：一是大国可能出现战略失向和战略盲动，这在疫情蔓延期间已有一定程度的表现；二是变局中的国际秩序可能出现系统性失效。而一些国家的政策失误或地缘节点的失控有可能引发和放大上述两种危险。国际社会面临一个新的历史任务，就是为国际安全合作注入新的活力，纵然面临可以预料和难以预料的各种困难，各国无疑仍须为争取美好生活和良好秩序而继续努力。
军事科技竞争升温
战争形态酝酿深刻改变
纵观国际关系史，科技领域每一次取得重大创新和突破，都会极大拓展人类实践活动的领域和空间，同时也会极大丰富国家安全的内涵和外延。在疫情笼罩下，主要国家并没有放慢科技创新的步伐，在信息、人工智能、太空、深海、极地和生物等关键领域持续加大投入，推动关键领域和关键技术的快速发展。这些努力将使人类探索触角不断向虚拟边疆、智能边疆和高、深、远、微边疆延伸，将牵引战争形态及其战略思想的发展，并必然带来国际安全形势的深刻变化。
美国坚持创新驱动，重点推动颠覆性技术发展，近年来尤其强调跨学科、跨领域的集成创新，不断在研发和试验上增加投入，更新和部署新型武器装备（如第五代战机、改进型核潜艇、新型鱼雷、无人智能装备等），以及在数字现代化计划框架内推广最新信息技术。有关国家也在推进发展提升竞争能力，尤其聚焦信息技术、太空存在、战略威慑与反威慑等领域。“值得注意的是，新冠肺炎疫情将推进生物技术快速发展，进而引发全球生物安全态势的深刻变革。而生物技术与其他领域技术的交叉融合发展无疑将增加生物武器扩散的危险，各国都应提前做好防范。”
围绕战略威慑与反威慑能力的提升，主要国家持续加大投入，其中提高高超音速导弹性能成为竞争焦点。美国、俄罗斯等都把发展高超音速武器作为赢得军事优势和战略主动的关键手段。仅在2020财年，美国在研制高超音速武器领域的投入就达到26亿美元。2020年10月，美军出台了海军版“曼哈顿计划”，寻求利用人工智能和机器学习等技术加强分布式海上作战能力。同时，美国还不断调整部署以强化核能力，退出《中导条约》就是为了摆脱发展中程弹道导弹的制度束缚。同样是在2020年10月，俄罗斯成功试射“锆石”高超音速导弹，这种导弹目前最大速度达到8马赫，且可从多种战舰进行发射，大幅提升了战略威慑能力。大国之间战略互信受损，已引发导弹防御能力竞争的升级态势，美俄均加大投入，加速发展导弹防御技术和能力，寻求依托外交和军事合作，加快导弹防御系统组网速度。
主要国家加大在太空领域投入，太空军事化步伐加快，疫情并未影响有关的太空发射活动。2019年12月，北约宣布太空成为继陆、海、空、网之后的第五战场，且适用于北约集体防御条款。2020年12月，美国发布了新版《国家太空政策》报告，明确了太空行动的国家安全目标，意在强化美国在太空领域的优势。种种迹象表明，太空军事竞赛已出现升温趋势，美俄在临近空间高超声速武器上的发展速度尤其值得关注。人工智能被广泛认为将带来新一轮工业革命。“美国率先推进人工智能军事化，美军明确提出要在人工智能、机器学习等领域加大投入以获取军事优势。美国正在积极落实人工智能技术研发规划、重点项目建设、技术标准规范设立，构建研发生产、作战运用和人才培养体系。其他国家也在加大人工智能领域投入，如俄罗斯就由国防部牵头正在实施人工智能发展计划，中国也把人工智能上升为国家战略，推动新一代人工智能的开发运用。就人工智能领域目前发展水平而言，中俄与美国还存在一定差距。”
军事科技进步和战略思维创新将推动战争形态进一步向信息化和智能化战争演进。一旦源于新机理的武器装备研制成功并投入使用，其所带来的冲击甚至可能超过核武器，必然使战斗力的生成模式发生相应改变。当前智能技术在军事领域逐渐得到应用，在一些地区冲突中智能武器开始发挥突出作用，预示着以人工智能为主导的战争形态开始出现。关于战争形态演变，另外一个值得关注的动向是，“混合战争”可能会成为未来战争的一个重要形态。近年来，美国更强调与中俄等大国在“灰色地带”的竞争，突出“混合战争”“混合博弈”的特点，其重点在于“融合”与“模糊”。所谓“融合”，是指可能使用从低到高各种手段，从常规到非常规多种技术方法（包括网络战、舆论战、心理战等）；或者强调综合运用政治、经济、军事、技术、传媒、情报等多领域优势，向对手施加全面压力，以不战或小战达到政治目的。而所谓“模糊”，则指充分利用在战与非战、敌对与非敌对关系中存在的不确定性，争取战略主动。
地缘战略博弈冲突不断
且潜藏巨大风险
国际安全局势趋紧使一些国家战略忧虑增加，甚至急于将民众对本国疫情处置失当的关注转向外部，刻意激化矛盾、制造冲突。美俄之间攻守时有转换、美加大推进印太战略步伐，中东等地区持续动荡、印巴冲突屡有反复，地缘角力出现加剧迹象。
历史上，中东一直是大国争夺的焦点地区，也是地缘政治矛盾比较集中的热点地区。在叙利亚问题上，当前叙利亚内战已经基本结束，但面临战后重建的难题，需要平衡各大力量。美军在叙利亚战场上没有得到便宜，撤出了主要力量，但还保有几个军事基地，仍可继续施加一定影响。俄罗斯在结束叙利亚内战的进程中发挥了关键作用，并且在疫情下继续拓展影响力，已成为中东地区重要平衡力量。然而，美国撤军后在叙在利亚留下的“权力真空”并不是只向俄罗斯开放，土耳其也很活跃，军事介入叙利亚，试图拓展自身利益，目前由土耳其支持的叙利亚反对派武装仍控制着叙利亚伊德利卜省。而伊朗、以色列、土耳其、沙特等国也在地区安全中十分活跃，频繁采取军事行动，共同推进中东地缘态势的演变。此外，在美国支持下，以色列与巴林、阿联酋、苏丹、摩洛哥建交，可以视为以色列和阿拉伯世界关系的重大突破。
美国退出伊朗核问题全面协议，恢复并不断加码对伊朗制裁，已对欧亚大陆地缘战略关系形成长期影响。2020年年初，伊朗伊斯兰革命卫队“圣城旅”总司令苏莱曼尼被美国暗杀，是伊朗局势和中东局势剧变的重要标志性事件，也充分显示出中东地缘争夺的残酷性，中东地区形势一度出现严重紧张局面。此前，即使面对来自美国的制裁，伊朗也能够保持足够克制并表示仍将留在伊朗核问题全面协议的框架之内，不重启核进程；但在苏莱曼尼被暗杀后，继续阻止伊朗发展核武器无疑已变得非常困难。2020年6月，伊朗核设施被不明力量突袭，使得地区紧张局势加剧；11月，伊朗首席核专家法赫里扎德被射杀，给伊朗核问题全面协议的未来带来更大的不确定性，中东地区形势也在向更为复杂的方向演变。
在亚欧大陆腹地，围绕“纳卡问题”爆发的阿塞拜疆和亚美尼亚之间的战争，是继2008年俄格冲突、2014年乌克兰危机之后在这一地区爆发的又一场具有典型意义的战争，双方死伤数千人，并且运用了无人机等智能化武器装备。两个小国之间的战争，不仅具有深厚的地缘政治背景，而且也在一定程度上印证了战争形态正在发生改变的现实。疫情下，美国也没有放松在俄罗斯周边的军事部署，持续从北极、中东欧、黑海三个方向加强对俄罗斯的军事侦察和遏制行动，持续向俄罗斯施压。2020年3月，北约接收北马其顿为成员国，6月给予乌克兰“北约能力增强伙伴”地位。
一个时期以来，中国坚持以利益增量的方式发展与周边国家的关系，推动利益共同体、命运共同体构建，使周边地区安全局势出现趋稳态势。2020年，中美在西太平洋地区地缘博弈的基本形式已经发生改变，美国已逐渐从在幕后支持纵容与中国存在争端的地区国家制造麻烦为主，转向站到前台向中国施压为主。由于疫情蔓延，美军日常战备受到影响，但仍坚持抹黑中国，动员力量加紧实施印太战略，使中国周边安全环境受到极大干扰。一年来，美国以捍卫“航行自由”为名，加大军事力量进入南海的力度，拉拢其盟友和伙伴加入“巡航”，美国军机的活动也趋于频繁，使得南海方向出现了发生军事摩擦的风险。印度对华政策出现倒退，引发中印边界一度陷入紧张局势。日本虽然也承受着来自美国的压力，但于2020年6月15日宣布停止部署陆基“宙斯盾”反导系统，反映出其有更多元的战略考虑。
朝鲜半岛局势没有出现大的波动，但也没有走出重要敏感时期。为避免半岛局势出现重大反复，政治解决半岛问题的紧迫性进一步上升。有关各方需要着眼长远发展和稳定需要，继续凝聚共识，才能延续来之不易的趋缓局势和对话势头，防止半岛重新陷入紧张对抗，避免局势出现严重逆转。区域全面经济伙伴关系协定历时8年，在2020年11月15日正式签署，必将强化中日、中韩等国家之间的贸易关系，也将促进地区经贸繁荣，同时也有利于东北亚乃至整个东亚局势向好发展。
台海局势趋于复杂多变。把台湾从战略模糊的“暗牌”打成战略清晰的“明牌”，是美国特朗普政府对华政策的整体趋向，但对于到底该“怎么清晰”“清晰到什么程度”，美国国内还没有形成一致认识。在此背景下，特朗普政府一直在强化对台海局势的介入，出台涉台法律和加大对台军售就是其中的具体表现。目前，台湾岛内倾向“台独”的政治势力占据优势，反映出台湾问题的复杂性和解决台湾问题的艰巨性。然而，随着形势不断发展变化，大陆对台海局势的战略控制能力在不断增强，“统一的条件越来越充分”。
不确定风险增加
呼唤更有效的国际安全治理
在世界变局中，传统安全问题与非传统安全问题复杂交织、相互转换，国际安全局势中失序和不确定性进一步显现，加上局部冲突交替升温，国际安全治理面临新的难题。这也充分表明变局中带来了更多风险。而其中最大的危机就在于旧的国际体系正在失效，而新的国际体系又无法简单生成，在这样一个过渡时期，各种各样的矛盾和冲突层出不穷。新冠肺炎疫情大大加快了国际权力结构和国际体系的变迁，影响国际进程的要素、角色和途径不断增加，国际安全形势日趋复杂。
疫情中一些地区热点问题不仅没有降温，反而时有紧张加剧和风险叠加的迹象，这也反映出国际安全治理严重失序。例如，在疫情的冲击下，也门内战没有任何缓和迹象，即便联合国呼吁也门冲突各方尽快实现停火以共同抗击新冠肺炎疫情也无济于事。也门内部各种矛盾盘根错节，内乱和冲突持续不断，其安全局势在疫情的影响下加速恶化。2020年11月20日，联合国秘书长古特雷斯警告说，也门正面临发生几十年来最严重饥荒的风险，并呼吁国际社会采取行动，以使也门避免发生灾难性饥荒。而在整个中东，国际恐怖主义治而未绝。在“阿拉伯之春”过去整整十年后，地区局势更加混乱，极端主义死而不僵、内乱得不到平息、大量难民流离失所。叙利亚反恐怖主义斗争虽然取得很大战绩，但并未铲除极端组织生存的政治土壤。而在拉丁美洲，智利、厄瓜多尔、玻利维亚等国相继深陷政治斗争激化、治理难题凸显的窘境；非洲萨赫勒地区安全局势依然严峻，人口贩运、非法武器交易、毒品、走私、难民等跨境问题交织出现，并与疫情扩散重叠，人道主义危机加剧。
即使在西方国家，经济社会发展也遭遇瓶颈，原有治理模式的内在缺陷正在更多表现出来。在新冠肺炎疫情的冲击下，美国社会进一步撕裂，种族矛盾上升、极端主义抬头。欧洲不但因疫情导致经济受到严重拖累，而且欧洲一体化进程也因英国完成“脱欧”而遭遇严重挫折。2020年，美国财政赤字达到空前水平，这不仅意味着美元贬值的压力陡增，也可能给全球金融体系带来难以预测的风险。国际金融风险高企，世界银行和国际货币基金组织发出了全球经济将面临严重下行的警告，而经济困难又必然导致更多安全挑战。回顾2020年年初的《慕尼黑安全报告》，其主题就是“西方的缺失”，强调西方已不再那么“西方”，世界也不再那么“西方”，当前世界所面临的安全挑战与西方的衰败分不开，“我们所知的西方不论从内部还是外部都充满了冲突和对抗”。
不稳定因素增多、国际安全治理面临重重困难，其中一个重要原因就是美国不断削减自身长期以来所承担的国际责任，加上有关国家内部事务缠身，国际安全治理供求失衡进一步加剧。面对日趋旺盛的对国际安全治理的新需求，各国尤其是大国必须加强必要和有效的协调合作，寻找预防重大安全风险的方案，积极推进国际安全秩序的进化重塑，实现全球范围内的和平与繁荣。“历史教训已经揭示，强权政治、武力对抗的老路已经走不通。特别是在主要国家均拥有战略能力、战略威慑及稳定得以维持、全球性跨国性问题增多等现实条件的约束之下，依靠武力和战争已经解决不了根本问题，那样不仅不会有最后的赢家，还将遗患未来。”国际关系需要进化，世界需要一个有弹性、灵活和开放的体系，以便在一个更加复杂和竞争激烈的地缘政治时代维持和平。
应对类似新冠肺炎疫情这样波及广泛的重大危机，缺少广泛的国际合作是不可想象的。在全球性威胁面前，每个国家都须尽到应尽的责任，不要被少数政客的短视狭隘所束缚。国际体系深度变迁，国家间关系的性质正在发生重要改变，非合作即对抗、赢者通吃的零和博弈已经不合时宜。中美关系也是如此，中美增进战略互信是一项非常艰巨的任务，需要一个较长的互动过程，需要足够的战略耐心。目前阶段中美两国可以从冲突控制机制和推进相互间战略保证两个方面多做工作。大国关系没有一成不变的单行道，中美关系也终究会适应世界的变化，做出合乎历史发展方向的选择。
2020年国际安全局势动荡起伏、频繁发生的冲突和危机一再发出警示，维护国际安全不能仅仅局限于应对和防范冲突与战争，还必须更积极主动地去构筑和平的基础支撑，实现安全制度供给与现实需求的总体平衡。国际社会只有不断凝聚更为广泛的共识，推进积极有效的安全合作，推动国际安全治理改革和创新，才能找到缓解紧张和纠纷、消弭战乱与冲突的途径和办法，努力实现具有普遍意义的可持续发展和可持续安全。
（责任编辑：甘冲）
（平台编辑：吴小玲）
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