罗圣荣：东盟数字经济与中国—东盟“数字丝绸之路”建设
内容提要
关键词
作者系云南大学国际关系研究院研究员
文章原载于《当代世界》2023年第3期，注释略
2018年11月12日，与会代表在新加坡出席东盟电子商务协议签署仪式。（新华社图片）
作为全球经济增长的“新高地”，数字经济已成为重塑世界经济格局的重要推手。后疫情时代的东盟经济逐步转向“复苏”，但仍面临全球经济增长放缓、粮食和能源价格上涨、气候变化加剧以及逆全球化思潮涌动等重大挑战。面对重重危机，东盟加速推进经济数字化转型。东盟推进数字经济发展既有自身客观需求，也有庞大的市场潜力支撑，东盟成为中国开拓数字经济合作的重点区域。习近平主席在第十七届中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会开幕式上正式提出要深化中国—东盟数字经济合作，打造“数字丝绸之路”。深化中国—东盟数字经济合作将为加快构建中国—东盟“数字丝绸之路”提供重要驱动力。
东盟数字经济发展的机遇
随着新科技革命席卷全球，数字经济成为驱动世界经济发展的新引擎。全球数字经济的蓬勃发展和东盟自身的顺势而为给东盟数字经济发展带来了新机遇。
一、全球迈入数字经济时代，东盟融入数字经济圈
近年来，新科技革命席卷世界，在全球经济下行压力加大的背景下，数字经济成为驱动全球经济发展的新动能，全球迈入“数字化、网络化、智能化”的新时代。发展中国家数字经济增长迅速，2021年数字经济增速达到22.3%。东盟积极以数字经济为主要抓手，推动区域数字化转型。2015年，东盟发布《东盟信息通信技术总体规划2020》，通过完善数字基础设施建设助力数字经济发展。2016年11月，东盟电子商务协调委员会（ACCEC）成立，成为东盟推动区域数字化转型的重要机构。2022年7月，东盟数字联合工作组会议讨论了《东盟数字总体规划2025》的后续行动，指出要重点发展安全、公平、包容和可持续的数字经济，为东盟地区全面数字化转型做好准备。东盟抓住数字经济发展的新机遇，将数字经济作为战略规划和硬件建设的重要内容，以积极姿态融入数字经济圈，力争在数字经济发展浪潮中占据有利地位。
二、东盟深化互联互通战略，数字基础设施逐步完善
作为数字经济发展的重要支撑，数字基础设施的关键性作用不可忽视。为应对新冠疫情对经济社会的冲击，东盟各国加速深化互联互通战略，逐步完善信息互联互通，数字基础设施建设呈现出良好发展态势。东盟地区网络覆盖率持续上升，逐渐接近全球网络覆盖率平均水平，尤其是5G网络基础设施建设稳步推进。2022年，全球4G网络覆盖率为88%，3G网络覆盖率为7%。《2021年亚太移动经济报告》显示，东盟地区的4G网络平均覆盖率已达到52%，预计2025年升至71%，将进一步缩小与全球网络覆盖率平均水平差距。此外，以泰国和新加坡为首的东盟国家积极推进5G网络基础设施建设，5G网络区域化成效卓著。根据《2022年亚太地区5G网络可使用率》报告，泰国以19.3%的占比位居亚太地区第4位，新加坡、菲律宾和印度尼西亚分别以13%、11.1%、1.1%的比例排名进入前十。预计2020—2025年间，东盟每年在5G基础设施的投资规模约为140亿美元，以满足日益增长的5G网络需求。东盟持续推进数字基础设施互联互通，有利于优化区域数字营商环境，壮大数字化合作生态。
高精尖设备集中亮相2022中国—东盟建筑业暨高品质人居环境博览会（中新社图片）
三、东盟经济可持续发展，数字经济市场潜力巨大
随着《区域全面经济伙伴关系协定》的生效，东盟各国经济逐渐复苏，有利于区域内数字经济发展。尽管东盟地区的数字经济仍处于起步阶段，但作为新兴数字经济市场，其发展潜力巨大。《2022年东南亚数字经济报告》指出，东盟地区数字经济规模和互联网用户数量都持续扩大，若通过可持续方式激发东盟地区潜力，2022年该地区数字经济市场规模将达1940亿美元，复合年均增长率达20%。预计到2025年将突破3300亿美元，到2030年有望达到6000亿至10000亿美元。2019—2022年东盟地区共新增1亿互联网用户，2022年东盟地区互联网用户总数突破4.6亿，其中有3.7亿成为数字消费者。东盟互联网消费者对线上生活方式的推崇，中小微企业的数字化全面转型，以及数字化工具和数字销售的广泛应用，显示出东盟数字经济的积极发展态势。东盟地区旺盛的数字消费需求和庞大的潜在消费群体，拓展了数字经济发展空间，使东盟数字经济拥有广阔的发展前景。
四、东盟高度重视数字经济，各国明确发展战略
东盟及各成员国抓住全球数字化浪潮，在区域和国别层面陆续出台数字化发展战略，推动数字经济走实走深。在区域层面，东盟制定了一系列数字经济总体规划和政策文件，促进数字经济成为区域经济新增长点。2017年，东盟出台《2017—2025年东盟电子商务行动计划》。2018年，东盟签署通过《东盟电子商务协定》和《东盟数字一体化框架》，其中《东盟电子商务协定》是东盟第一份重点推进区域内电子商务的官方文件。2021年，东盟首次数字部长级会议通过《东盟数字总体规划2025》，同年发布了《加速东盟经济复苏和数字经济一体化的东盟数字转型议程》，构建东盟数字共同体的战略方向明朗，东盟数字一体化进程加速。在国别层面，东盟各国基于本国国情和发展目标，出台了各具特色的数字经济发展战略。譬如新加坡的《“智慧国家”2025计划》、柬埔寨的《数字经济和社会政策框架（2021—2035）》、泰国的《泰国“4.0”战略》等。由于各国国情差异，战略着眼点也有所不同。马来西亚和新加坡等较发达的数字经济体侧重于再培训、新技能培养和提供相关设备，印度尼西亚和菲律宾等相对欠发达数字经济体则主要侧重于数字基础设施建设。
五、疫情制约线下经济发展，东盟顺势加速数字化转型
新冠疫情制约了线下经济活动的开展，线上经济市场得以开拓，东盟产业数字化转型迎来契机。电子商务方面，2022年东盟电子商务销售额达到1310亿美元，同比增长16%，预计2025年将实现销售额2110亿美元。数字媒体方面，东盟数字媒体主要涵盖视频、音乐、游戏和广告等领域，2022年市场规模达到240亿美元。同时，东盟地区对电子商务需求的攀升，带动了数字支付的发展。《2021年数字商家调查》显示，东盟地区90%的数字商家表示目前正在接受数字支付，其中约35%的企业以数字化交易为主，82%的企业预计未来5年超过一半的收入将来自数字化销售。此外，由于疫情延宕和政府管控政策，东盟地区对远程医疗服务的需求进一步凸显。根据贝恩公司的研究，与2019年的平均水平相比，新加坡和印度尼西亚远程医疗平台MyDoc、Halodoc的日活跃用户在2020年前几个月增长率达三位数，分别为147%和101%。亚洲数字医疗市场规模可能会从2020年的374亿美元增长到2025年的1000亿美元。
东盟数字经济发展面临的挑战
东盟地区数字经济在快速发展的同时，受自身发展水平制约和国际环境变化影响，也面临一系列问题和挑战，主要表现为以下几个方面。
一、数字经济发展水平失衡，“数字鸿沟”凸显
虽然东盟地区数字化进程整体态势向好，但由于各国经济和社会发展水平相差较大，导致数字发展水平失衡，依旧存在“数字鸿沟”现象。一是互联网普及率总体较高，但欠发达国家数字基础设施相对落后。尽管东南亚移动宽带总人口覆盖率达到96%，但仍有39%的覆盖人口尚未订阅移动互联网服务。在柬埔寨、老挝和缅甸等国家，只有一小部分家庭能够接入宽带互联网。2020年东盟数据中心数量超过295个，但其中70%集中于新加坡、印尼和马来西亚，老挝、缅甸等国家仅有零星数量。具有技术和资金优势的国家在数字领域的快速发展，或进一步拉大同地区内欠发达国家的差距，造成“数字鸿沟”难以弥合，不利于东盟共享数字经济红利。二是资费方面，东盟各国的移动数据费用差距大，欠发达国家尤为明显。2022年一项新研究显示，东盟区域内，泰国拥有最廉价的移动数据，每GB仅需0.38美元，老挝以0.99美元的价格位列第8名，缅甸以1.11美元的价格紧随老挝之后，东帝汶的收费最高，平均成本达2.16美元/GB。
二、数字人才普遍短缺，本土数字化生产能力不足
数字人才是数字经济可持续发展的核心驱动力，在数字科技研发和产业数字化转型中发挥着不可或缺的作用。受新冠疫情影响，东盟产业数字化转型不断加速，数字岗位需求量飙升。《2021年东南亚新兴就业岗位报告》显示，在来自15个工作领域的67个新兴岗位中，至少有41个需要精通基本数字技能，如数字营销技能、使用互联网和数字通信工具等。此外，12个岗位需具备高级数字技能，比如精通编程、数据分析等。在东盟地区新兴数字经济市场规模扩大的同时，数字人才普遍短缺问题日渐凸显。东盟基金会和谷歌联合发布的《关于青年就业市场和未来技能需求》报告指出，在接受调查的1080名边缘青年人（指长期受到不公平对待而被边缘化的青年人）当中，47.8%缺乏基本数字技能，72.2%不具备高级数字技能或水平很低。东盟地区数字人才结构性短缺，造成本土数字化生产能力不足，数字经济发展后劲乏力，数字人才缺口亟须弥合。
三、数字治理水平相对低下，网络安全问题严峻
数字经济的发展依赖于健全的网络安全机制。由于东盟国家数字治理水平有限，网络安全问题严峻，数据安全问题尤为突出。根据国家网络安全指数（NCSI）2020—2021年的数据，东盟成员国在总分100分中的平均得分为44.02分。其中，“个人数据保护”指标各国存在明显差距，越南、老挝、缅甸和柬埔寨的指数均为零。这表明东盟各国在个人数据立法和监管机构方面的发展严重失衡。数据在数字经济时代已然成为基础性战略资源。92%的东盟企业认为网络安全是企业高层的首要任务，90%的企业正在改进其网络安全战略以免受攻击，网络安全问题已得到东盟的高度重视。2021年，东南亚国家在网络安全上的支出达到32亿美元，到2026年，这一数字预计将以13.6%的复合年均增长率达到61亿美元。然而，东盟国家对网络安全的支出增长仍难以有效解决当前快速升级的网络威胁，网络安全问题仍需加以重视。
四、域内数字市场竞争加剧，合作空间受限
东盟凭借其庞大的数字经济市场体量，成为多方势力数字博弈的角逐场，域外经济体的介入在促进东盟数字经济发展的同时，也加剧了域内数字市场的竞争。首先，美国大力介入东盟数字经济市场，挤压中国—东盟合作空间。2021年，美国通过《2021年美国创新与竞争法案》，表示要加强与东盟地区的数字合作。2022年11月，第十届美国—东盟峰会明确指出，美国商务部将与东盟标准和质量咨询委员会（ACCSQ）合作，共同制定数字信任和网络安全标准，加强东盟的数字贸易生态系统。其次，欧盟、日本和俄罗斯等经济体积极参与东盟数字经济合作，力图提升自身在东南亚的数字话语权。譬如，2022年欧盟与东盟首次领导人峰会发表联合声明，双方承诺将促进数字化转型。在峰会期间，欧盟与新加坡正式签署数字合作伙伴关系，拟在数字信任、数据创新和雇员数字技能等方面加强合作。东盟至今尚未制定统一的数字合作规则，多方无序竞争势必限制数字合作空间，不利于东盟数字经济良性发展。
五、数字贸易壁垒程度高，跨境经济数字化受阻
东盟国家为了保护本国新生数字经济市场，制定了一系列数字贸易限制措施，数字贸易壁垒的存在将阻碍跨境数据流动，影响跨境经济数字化转型。根据经济合作与发展组织2021年的数字服务贸易限制指数（DSTRI），老挝和柬埔寨在76个经济体中分别位列第4名与第7名，印度尼西亚、泰国、文莱、新加坡和越南则分别处于第12名、第16名、第25名、第30名和第42名，而马来西亚位居第48名，东盟国家整体数字贸易限制指数处于较高水平。这表明东盟各经济体的数字贸易壁垒程度普遍偏高，限制数据跨境传输乃至采取数据本地化是主要表现之一。例如，泰国目前没有实施强制数据本地化的措施，但对个人数据的跨境传输施加了限制，只有在特定情况下才允许传输此类数据。东盟地区数字贸易壁垒的高水平与东盟跨境数字经济的高需求形成鲜明对比。《2022年东南亚中小微企业数字出口报告》指出，超过60%的受访企业希望扩大对东盟和国际市场的出口，80%的受访企业在过去两年扩大了对数字工具的使用。可见，适当破除数字贸易壁垒，合理放宽数字贸易限制，是目前东盟迫切需要解决的重要课题。
加快中国—东盟“数字丝绸之路”建设的路径
“数字丝绸之路”是数字经济与“一带一路”倡议的深度融合，对高质量共建“一带一路”具有关键支撑作用。2020年底，中国提出《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，推动深化中国—东盟数字经济合作。中国—东盟“数字丝绸之路”的提出，为东盟各国更好对接“一带一路”倡议提供了新途径。东盟数字经济的发展呈现出“危”与“机”并存的态势。基于此，中国—东盟共建“数字丝绸之路”可采取如下策略。
一、加强顶层设计，坚持政府引领和企业推动相结合
“数字丝绸之路”建设工程巨大，政府应在顶层设计中充分发挥引领作用。加强顶层设计，首先需明确指导思想，合理规划，立足新发展格局，牢牢把握良性互促基本方向，提升系统性与前瞻性。一方面要利用现有合作机制和对话平台，加强双方政策沟通，强化合作共识，提升双方合作战略协调性与契合度。另一方面应抓住《区域全面经济伙伴关系协定》生效实施的重大利好，共建区域内数字经济与贸易规则体系，切实推进“硬”“软”双维度数字基础设施互联互通，为企业搭建共建共享平台。此外，中国—东盟双方应制定“扶优培强”龙头企业的行动计划，重点扶持中小微企业作为数字经济发展的主力军，打造大中小企业梯次培育体系。“数字丝绸之路”建设的重点在于互联网经济，应重点推动互联网经济企业“先行走出去”。政府发挥的是牵线搭桥的作用，而生产经营则需依托企业切实推进，按照“政府搭台、企业唱戏”原则，支持企业在数字经济合作中扮演主角。
阿里云与马来西亚“塞纳交通系统”合作，在马来西亚共同打造智能交通管理系统。图为2019年5月23日，双方高层在启动仪式后庆祝。（新华社图片）
二、适应客观需求，实现中国与东盟数字经济发展战略精准对接
精准对接中国与东盟数字经济发展战略，是高质量构建中国—东盟“数字丝绸之路”的关键。就中国而言，“数字丝绸之路”构想既是基于中国对未来经济发展方向和发展模式的思考,也是基于中国发展战略和规划的考量。将“中国制造2025”“互联网+”等数字战略与东盟各国数字经济战略相对接，使中国—东盟“数字丝绸之路”与中国网络强国战略形成良性互动。从东盟来看，东盟迫切需要加快数字基础设施建设，弥合其内部以及与中国之间“数字鸿沟”，加快产业数字化转型。因此，中国与东盟一方面应在《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》指引下，加快数字基础设施合作，强化数字互联互通，探索中国—东盟高速互联网的接入和连接，支持在《东盟互联互通总体规划2025》框架下构建东盟数字枢纽；另一方面探索共同搭建数字人才培训平台，加快应用型数字人才培养，促进双方产业数字化转型，加快传统产业联动创新。
三、重视数据安全，推动并深化中国与东盟数字治理合作
加强数据安全保护是中国与东盟构建“数字丝绸之路”的优先方向，中国将推动并深化中国—东盟数字治理合作，为中国—东盟数字经济合作提供安全保障。数据安全与网络安全密不可分，保障数据安全是维护网络安全的重要基石。中国要推动与东盟积极开展网络安全和数字治理对话，努力探索符合实际的数据安全合作治理路径，构建中国—东盟数据安全生态共同体。一是强化数据安全和网络安全的核心技术研发，加速数据安全同大数据、区块链、人工智能等数字技术的深度融合。二是加强以数据安全为核心的网络安全合作，建立重要数据和核心数据管理机制，在平等互信的基础上制定数据跨境流动管理规则，防范数据出境安全风险，保障数据流动有法可依。三是完善中国—东盟网络服务系统，统筹协同防范风险，重点开展数据安全防范、风险评估、风险信息传输与共享等工作，构建“数字丝绸之路”系统性风险预警与防范机制。
四、倡导良性竞争，打造包容性“数字丝绸之路”合作空间
“数字丝绸之路”秉持共商共建共享理念，坚持和平开放、互利共赢、互学互鉴精神，以实现国家区域间平等互利、互惠共赢、协同发展为目标。推动包容性发展，打造开放包容的数字经济合作样板，是未来中国—东盟“数字丝绸之路”建设的重要方向。一是营造“数字丝绸之路”建设的舆论环境。中国与东盟应以构建“中国—东盟命运共同体”为最终目标，促进数字领域政策沟通，树立区域合作的良好形象，拓展利益融合交汇点，不断提升合作项目的辐射示范效应。二是推动开放型数字经济合作。东盟宜积极扩大同各国在数字领域的合作空间，力求最大化利用全球数字资源。中国与东盟共建“数字丝绸之路”，深化数字经济合作，可积极探索引入第三方市场合作机制，推动利益攸关方进行战略对话、政策协调，优化区域数字经济生态，使各参与方形成互利共赢的良性互动格局。
本文是2020年国家社科基金重大招标项目“印太战略下‘东盟中心地位’重构与中国—东盟共建‘海上丝绸之路’研究”（项目批准号：20&ZD146）的阶段性成果，同时得到“云南省哲学社会科学专家工作站”（项目批准号：2022GZZH01）项目资助
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