乡村振兴战略视角下的美丽乡村规划实践——以《湖南省新化县美丽乡村总体规划》为例
导
言
自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，2018年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，对乡村振兴工作做出了具体的战略部署。《战略规划》提出，到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。《战略规划》要求，强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖。中规院（北京）规划设计公司承担的《湖南省新化县美丽乡村总体规划》编制项目，在县域宏观层面，为新化县实施乡村振兴战略、统筹城乡全面系统建设发展制定了指导性文件，为县-乡镇-村庄的美丽乡村建设规划体系提供了上位引导，是贯彻落实《战略规划》要求的规划新探索。
项目
概况
1
认识新化：
湖南省中部贫困县和农业大县
新化县位于湖南省中部偏西、娄底市西部，属娄底市管辖，是娄底市最大的农业县，也是湖南省最早开展乡村整治、新农村建设和美丽乡村发展的县市之一。2018年新化县被确定为全国农村一二三产业融合发展先导区。全县总面积约3620平方公里，常住人口 114.41万人，辖3街道18镇7乡，2个国有林场，1个经济开发区，共有48个社区、639个建制村。
新化县区位示意图
近几年，新化县政府陆续完成了村庄合并、村容整治、脱贫攻坚等大量乡村建设工作，包括美丽乡村建设第一阶段的“五清五禁五完善”和第二阶段的“五改五化五加强”等，并在2016年成立了湖南省首个县-乡镇两级联动的乡村建设工作机构——新化县美丽乡村建设领导小组办公室，旨在更加全面地领导、推动、实施和监督全县的乡村建设工作。
2017年，为了全面落实十九大提出的乡村振兴战略，进一步提升新化乡村地区的环境品质、文化内涵和人居环境，切实有效地指导各类乡村村庄规划，新化县政府委托中规院（北京）规划设计公司开展了《湖南省新化县美丽乡村总体规划》编制工作。
2
主要任务：
构建城乡互补的规划管控体系
规划的主要任务是，以解决县域美丽乡村空间可持续发展、改善农民生产生活生态条件为出发点，重点针对县域美丽乡村产业发展、设施支撑、生态保护和特色塑造等方面进行全面部署，对县域美丽乡村进行全方位提升，明确各阶段发展目标和工作重点，指导全县各个乡镇美丽乡村近期建设及环境整治。以全县联动、创建美丽乡村示范县为总体目标，形成一套体系完整、目标明确、分区指引、分类管控、操作便利的美丽乡村体系规划成果，作为指导全县美丽乡村规划、特色乡村风貌引导、农村住房建设的重要依据，并与正在编制的新化县城总体规划相互衔接，形成城乡全覆盖、一体化规划技术管控成果。
3
项目特点：
以639个村庄单元为落脚点，
全域统筹乡村发展
新化县地域广、村庄多、差别大、情况复杂，本次规划为了突出针对性和实施性，在系统研究的基础上，将规划编制工作的重点落脚在村庄单元上，核心在“四美”实施引导上（产业美、生活美、生态美、空间美），对于村庄建设用地和规模等，则以与既有的土地利用规划和村庄布局规划等衔接为主，对于县城以及中心村（镇政府和乡政府所在地）的城镇空间布局、发展规模、规划期限等侧重从城乡衔接的角度提出相关要求。
规划
要点
1
发展产业——产业美
结合新化县农村产业现状和资源发展禀赋，对各乡镇进行产业发展梳理，将新化县31个乡镇农村产业分为生态文化旅游型、特色产业突破型、现代农业发展型、都市农业带动型四大类型，规划对四大类型产业在各乡镇的分布和发展重点分别进行规划引导。因规划思路相似，本文以特色产业突破型为例进行介绍。
规划对新化县发展特色产业的乡镇进行梳理，确定特色产业突破型乡镇包括大熊山林场、圳上镇等26个乡镇，并对各乡镇的重点建设内容和村落进行梳理，同时对产业的发展路径引导和具体要点提出建议。
特色产业突破型乡镇分布图
特色产业发展路径引导一览表
特色产业突破型产业提升路径示意图
2
完善设施——生活美
人居环境一直是我国农村发展的严重短板，长期以来投资不足、欠账较多，是城乡一体化发展的重要制约因素。规划重点强调政府职能管理下的乡村人居环境建设任务。人居环境完善包括基础设施完善和配套服务设施完善两个方面。
01
配套基础设施完善
基础设施部分包含供水、污水、环卫设施等。2018年中央经济工作会议强调“要改善农村人居环境，重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升 ”。由于基础设施部分规划思路相近，此处以中央经济工作会议强调的重点之一污水设施规划为例进行介绍。
调查发现，新化县农村地区工业企业数量较少，污水主要来源为村民生活，因此，本次污水设施规划的重点为对县域村庄的生活污水处理方式进行分区，并对不同分区的污水处理工艺和流程提出相应建议，具体分区如下：
城镇辐射处理区：靠近城区、镇区市政管网的村庄，满足市政排水管网接入要求，就近接入城镇管网系统，由城镇污水处理厂统一处理。
区域集中处理区：村庄农户较集中，人口规模较大的村庄，宜敷设污水管网，采用生态处理、常规生物处理等方法，集中处理污水。
联户集中处理区：个别农户污水不能统一收集，需几户联合设置一个污水处理点。
分户单独处理区：个别单一农户污水不能统一收集，单户进行污水处理。
新化县污水处理分区图
02
配套服务设施完善
乡村地区由于地形复杂、人口分散，单一采取自上而下、层层分配的技术路径，易导致在实际中设施配置与真实需求相脱节，不利于设施向基层农村延伸。
“生活圈” 是人们日常生活的活动范围，根据不同服务需求，在空间上表现出“圈层”的特征。基于生活圈理论修正村镇配套服务设施配置，改变了以往先分摊指标、后确定选址的以供定需式供给，加强了公共服务的有效性，确保以需定供，实现公共服务体系“需求均衡”的状态。
基于生活圈理论的公用设施半径转换关系图
基于生活圈的理念规划，对不同行政单元的设施配套提出增建、合并、调整等提升完善建议。
新化县各生活圈层服务设施配置体系表
3
保护环境——生态美
新化县创建湖南省美丽乡村建设示范县和发展全域旅游的目标倒逼对生态环境的保护始终要坚持底线思维。规划主要是整合新化县既有生态方面的规划，践行多规合一的规划要求，基于生态保护、土地资源利用和城乡发展趋势，结合环境质量现状、污染排放情况及生态保护红线管控区域，将县域分为三类生态环境管控区：生态红线一级管控区、生态红线二级管控区及一般控制区，进而对三类管控区内村庄进行相应管制。本文以生态环境一级管控区为例进行介绍。
新化县生态红线与村庄关系图
生态环境一级管控区包括县域内重要的风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水源保护区、生态公益林等需重点进行生态环境保护的区域。该区域对生态环境进行严格控制，共涉及13个乡镇的24个村庄，规划提出的控制要求包括：
01
生态环境建设
①积极开展环境污染治理工作，改善红线范围内土壤、山林、河流等生态环境条件。
②对包括风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水源保护区、生态公益林等生态红线内的区域，依据与保护对象对应的法律、规范等，分别进行管理。
02
村庄建设控制活动
①实施强制性的规划管控，保护自然生态环境和资源安全，禁止新增建设用地和居民点，禁止与生态环境保护无关的各类设施建设。
②在保障民生安全、尊重村民意愿的前提下，加强对位于生态红线范围内的村民的教育，分批次转移村民、产业项目到条件优越的城镇或其他村落。
③对已搬迁的村庄旧址进行生态修复。
4
控制风貌——空间美
规划根据地形地貌、资源状况、区位条件等因素，形成“一带、六区、多核”的县域总体风貌结构，并分别对山地旅游风貌片区、资江观光风貌片区、峡谷运动风貌片区、城郊休闲风貌片区、生态林场涵养片区及城镇建设集中片区六个风貌分区和影响村庄风貌的关键要素进行规划控制引导。本文以山地旅游风貌片区为例进行介绍。
01
片区范围
西部山地区域，包括水车镇、奉家镇、文田镇、天门乡等乡镇。
02
风貌特色定位
新化旅游名片；重点展示梯田风光和传统文化的旅游风貌片区。
03
片区发展思路
提升紫鹊界梯田核心吸引力，联合渠江源、天门康养基地、传统村落、长征线路打造“自然+人文”国家级旅游品牌。
04
风貌控制指引要求
严格保护山体：控制自然山体风貌，加强植被恢复与保护，严禁山林砍伐，减少对地表植被的破坏，修复受损山体，消除地灾隐患。
完善服务设施：布局符合山地区域风貌的观光、游乐、住宿、餐饮、购物等服务设施，提升旅游景区服务品质。
控制道路沿线风貌：控制娄怀高速、县城至紫鹊界景区旅游线路沿途风貌，在重要景观节点设置观景平台，提升视觉体验。
控制村庄风貌：村庄风貌应彰显自然人文特色，临山地村庄布局应符合地形特点，建筑宜采用传统样式，符合地区风貌；其他村庄应保证内部环境、建筑、设施等风貌协调统一。
山地旅游风貌片区分布及重要节点意向图
5
规划实施及行动计划
01
村庄实施分类
依据村庄的区位条件、基础设施状况、公共设施状况、生态环境状况、产业发展状况及湖南省乡（镇、街道）整域美丽乡村建设主要评价指标，规划建立了一套评估办法，按照实事求是、效率优先、兼顾公平的原则，将全县村庄分成美丽乡村培育型、美丽乡村成长型以及美丽乡村孵化型三类（扣除无基础数据村庄）。
美丽乡村孵化型（363个）：多位于山区或较偏远存在自然灾害的地区。基础设施不完善，急需加强基础建设，以保障村民生产生活需要。
美丽乡村成长型（150个）：区位条件较为优越，交通条件较为良好，有一定的建设基础，基础设施建设已满足基本生活保障。自然、资源条件较好，具有一定的发展潜力。
美丽乡村培育型（100个）：区位条件优越，经济基础好，人口较多，有一定数量的基础设施和公共服务设施，在乡镇中可承担次中心作用。具有较大的发展潜力，是近期重点建设的村庄，争取2020年前逐步达到湖南省美丽乡村建设标准。
村庄分类过程图
02
各乡镇行动指引及村庄建设行动计划
①各乡镇行动指引
根据规划策略中提出的县美丽乡村建设四个方面的抓手和原则，同时结合各乡镇具体的状况进行规划引导，最终形成各乡镇的分乡镇任务指引，包含产业、设施、生态、风貌及近期建设乡村名单等方面。产业层面明确各乡镇的发展主导产业及重点，设施层面明确各乡镇的建设需求，生态层面明确各乡镇生态保护的重要位置和要求，风貌方面明确各乡镇风貌控制的要点，便于乡镇层面落实县层面的规划精神，进而承上启下地将其传导到乡村。
②村庄建设行动计划
规划对近期建设的100个村庄进行了基础条件的梳理，提出了2020年前的行动计划建议，便于相关乡镇领导直观地获取近期建设村庄的相关信息和行动任务。
项目
探索
1
规划地位与作用
从我国现有的城乡规划编制体系看，本规划并不属于法定规划内容，尚没有规划编制深度、编制重点、规范标准等，也尚无可直接参考的成果，因此本规划既是一项任务导向的编制工作，也是创新导向的规划探索。
在县域宏观层面，本规划是新化乡村振兴战略的指导性文件，具体来说，《新化县美丽乡村总体规划》确定的发展理念、发展战略、发展愿景与新化县整体发展目标相一致，并与《新化县城总体规划（2018-2035年）》（在编）相协调，形成新化县城乡全面系统建设发展的规划指引文件。为县-乡镇-村庄的美丽乡村建设规划体系提供上位引导，推动地方美丽乡村建设和乡村振兴实践。
县-乡镇-村庄技术及管理体系示意图
2
尊重村民意愿，发动公众参与
在乡镇和村庄规划编制过程中，项目组都设置了公众意见征集和村民参与环节，开展了数十次村民座谈、成果宣讲、疑问解答、意见回应等活动，得到村民积极、热情的配合，接收到来自村民的反馈信息和意见建议数百条。
项目组用较为直白的对话方式讲明规划用意，着重对村庄的基础设施和配套服务设施方面的建设征求了村民的意见，包括村民目前面临的难题，如孩子上学、村民就医、饮水等，同时为村民讲解传统风貌建筑能够带来的长远利益，提升村民保护传统建筑的意识，让村民选出村内最美房屋，并倡导村民新建房屋遵循传统建筑的风格。通过让村民参与规划，让村民从心底接纳规划，进而积极参与村庄建设。
村民热情参与、积极讨论
3
完善数据支撑，填补统计缺失
在我国现行统计制度中，乡村统计内容相对缺乏。为了解决我国现有乡村统计工作薄弱、统计资料严重不足、部分数据准确性不够等客观问题，本规划开展了三轮村庄情况及村民需求问卷调查工作，涉及村庄人口、经济、产业、生态、土地、设施、环境等方方面面的问题共计86项。借助县-乡镇两级联动的美丽乡村建设领导小组办公室支持，构建了包括所有乡镇美丽乡村建设办公室和乡镇领导在线的县级微信工作群、乡镇层面包括乡镇领导和村领导的微信工作群以及村层面包括村领导和村代表的微信工作群，随时通报编制进展和成果，随时补充收集资料，超过95％的村庄认真填报并提交了有效问卷。问卷结果非常有价值，为提高本次规划编制的客观性、针对性和有效性提供了非常重要的保障，并借此初步构建了新化县村庄规划编制信息系统数据库。
县-乡镇-村庄三级微信数据收集体系示意图
4
规划以人为本，切实指导实施
规划以村民作为利益主体和建设活动的参与主体，充分考虑乡村居民的诉求，保证规划的可读性和可操作性。调研阶段，项目组以村民作为直接调查对象，获取一手规划基础数据，以规划原始数据的获取为契机与村民搭建沟通桥梁，同时也保障了规划数据的真实性和准确性。规划阶段，从供给侧出发，在充分吸纳村民对产业、设施、风貌等方面的需求和意见的前提下，对规划进行补充和完善，切实满足村民的需求。成果阶段，结合大量乡村建设实际案例对村民进行讲解，同时以互联网为媒介实时与村民沟通，保障规划的可读性。实施阶段，规划以“四美”为抓手，项目库为依托，分乡镇提出行动任务，并针对性地提出新化县美丽乡村建设的达标标准、考核依据、资金预算、干部配置等方面的建议，保障规划的可实施性。
本文为中规院（北京）规划设计公司，“2019规划论谈”系列报道之一，更多相关精彩内容，敬请期待！
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