任剑涛|“全过程人民民主”中的权力无缝隙监督|全过程人民民主视域下的权力监督（1）

全过程人民民主视域下的权力监督

圆桌论坛

“全过程人民民主”

中的权力无缝隙监督

民主形态的确定，跟民主监督形态的确定，是内在而紧密地联系在一起的。因此，当“全过程人民民主”这个新概念，在《中国的民主》白皮书中得到系统阐释，并被确认为中国的民主形态之际，那么相应说来，权力监督的理念也就需要刷新。 

在某种意义上，如果说民主不是实行民主的掌权者和潜在掌权者的一种自我封闭、自我接洽、自我评估的行为方式的话，则民主必须是开放性的、相互性的、互鉴性的行为模式。以“全过程人民民主”的定位，即其作为“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”（引自《中国的民主》白皮书，下引称白皮书，为避累赘，引文不再出注）,相应地，也就应当建构起由监督的诸环节、监督的全领域、监督的总布局和监督的好结果构成的无缝隙监督体系。在我们对中国式民主做出一个极为高端的定位的时候，也就必然需要思考与民主过程相与随行的监督新理念、新形态、新举措和新做法。这才是一种民主与监督适配而不至于失衡的表现。

将民主形态与民主监督形态关联起来思考，一方面需要延续以往我们关于民主思考的大思路，另一方面也需要认识中国民主形态及其特殊性。近期一些关于中国民主的论述，试图告别原有的大思路，即认为中国民主是世所独有的民主形态。需要矫正这一看法，重回中国坚持既久的民主大思路。这一大思路的宗旨是，只要共享了民主概念，那么任何类型的民主，它所处理的基本问题，从民主选举、民主决策、民主实施、民主评估、民主监督，都会体现出民主的共性。在凸显民主共性、保有民主之作为民主的基本理由的前提条件下，才能在次级意义上发现中国民主的特性。循此思考民主类型与监督类型之间的关联，便成为认知中国民主类型与民主监督类型的预设条件。

白皮书对中国民主类型的定位，出现了一个重要变化：此前，中国的民主类型被确定为“中国特色社会主义民主”，而这次将中国民主类型定位为“全过程人民民主”，这是一个推进。因为“中国特色社会主义民主”的命名，强调的是中国民主的国家独特性，但这一民主类型的独特内涵有待揭橥。换言之，它的类型学意义，还有待呈现。“全过程人民民主”的提法，一方面，在中国特色民主的内容上、内涵上，有了明确解释与明显推进。另一方面，又将中国特色的民主与其他民主类型的共性鲜明凸显出来。这就是白皮书开篇就明确指出的：“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”这一表述，不仅让人们知晓，中国特色的民主与世界各国的民主共享着现代民主的共同特质，而且是中国执政党和执政基础即人民所坚持的基本政治理念与制度模式。就此而言，不仅对人们理解中国民主的基本特征具有助益，而且对近年坊间流行的非民主、反民主理念也是一个明确回击与拒斥。

可见，理解中国民主，必须在民主各种类型的共性上和“全过程人民民主”的个性上去进行关联思考。相应地，理解与中国民主类型相一致的民主监督类型，也就在相同的进路上获得方法论启示。简言之，与“全过程人民民主”的监督形态相匹配的，必然是“无缝隙监督”。这是事关监督理论与实践的一个全新学术命题。为此，不仅需要自觉意识到民主形态与监督形态的理念更新，也需要在相应的监督制度设计与具体举措上推展，并取得内在关联的一致认知。

循此，下述几个方面的认识，可能有助于人们从关联视角理解“全过程人民民主”中的“无缝隙民主监督”机制。

第一，需要确认，“全过程人民民主”是对“中国特色社会主义民主”在内涵上的一个明确、一个透显、一个推进。 

将两个概念及其内涵做一对比可知，后者是对中国正在推进的民主形态作出的一个阶段性概括，远不是一个内涵与外延都确定下来的民主类型；而前者则是一个直接针对西方民主形态确定下来的中国民主类型。既然明确将中国民主类型确定下来，那么也就需要进一步确认，“全过程人民民主”究竟是一种什么样的民主类型？相比于白皮书指出的、存在种种缺陷的西方民主来讲，“全过程人民民主”肯定是一个理想类型的民主。作为理想类型的民主，民主的具体运作形态、构成性要素、环节性递进、具体性结果，就不是认知这一民主类型的重点所在。它的结构性特征，才是把握其关键特征的要害。这样一种民主的理想类型，与民主实际运作的各个环节、实际状态、得失情形、利弊表现这些经验性的因素，不是一种一一对应的关系，不应当从经验的低位去认知这一民主类型的高端定位。

一些学者在阐述“全过程人民民主”的时候，把中国当下的民主经验形态，与“全过程人民民主”的理想形态混为一谈。似乎“中国特色社会主义民主”之作为“全过程人民民主”，已经臻于完美状态而不用再发展了。这样的解读，大可商榷。因为，“全过程人民民主”作为一种理想形态的民主，只有在对这个民主形态进行定位的时候，它才是成立的。这是一个意愿性的表达、一个目标性的表达、一个价值性的表达。

白皮书明确强调，“全过程人民民主”呈现的目标，是将“过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主，人民民主和国家意志相统一”。对此，人们会说，既然白皮书用的是“实现了”这几个统一的表达句式，那么也就意味着，这几个统一已经是一个既定形态或者过去时态，它已经是完全彻底体现出来的结果状态。这样的想法，有将中国民主机械固化下来的风险。须知，“实现了”几个统一的中国民主，存在全局实现和局部实现两个意指。白皮书并没有说我们完全彻底、透里透外、绝无遗漏地实现了“全过程人民民主”。这就意味着，这一民主形态存在长期发展的余地，它是一种发展形式的民主，而不是一种终结状态的民主。

在“全过程人民民主”的运行机制定位上，白皮书强调它必须“是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。这也意味着，在各个社会要素上、在社会运行的各个领域中、在构成社会主义民主的诸环节上、在展开民主的种种举措上，“全过程人民民主”都有它的理想性。因而，以这种民主的理想类型来讲，如何结合它的理想目标，并把它的现实做法关联起来审视，建立与之相适应的民主监督的理想类型，也就成为“全过程人民民主”提出之后，匹配与理想类型的民主相一致的民主监督的理想类型的必须。

“全过程人民民主”在基本性质上，“是人民民主，人民当家作主是中国民主的本质和核心”，不只是一人一票的选举式民主。因此，民主监督也就需要与“全过程人民民主”相与伴生，成为一个以人民为中心的监督体系。而人民是划分为社会群落和众多个体的，它不是铁板一块。因而，民主实施与民主监督在理想形态与实际形态上的相互衔接，就需要将以人民为核心的民主形式，相应地落实为以人民为中心的监督形式。其坐实为民主监督的主体，就是社会各个组织和公民个体；其显现为民主监督的状态，是对整个民主结构——从民主选举到民主监督的全过程，进行无缝隙监督的这样一种理想监督类型。就此而言，一个基本定位是，理想类型的民主监督是跟理想类型的“全过程人民民主”的一个严丝合缝的对接。可以说，无缝隙民主监督与“全过程人民民主”的相衔接、相吻合，构成了“全过程人民民主”必须的无缝隙监督的对应类型。所谓无缝隙监督，就是需要这一监督形态“全链条、全方位、全覆盖”落实于“全过程人民民主”之中。倘若在 “全过程人民民主” 哪一个构成链条、方位与覆盖面上出现缺失，那么，这一民主形态“最广泛、最真实、最管用”的主要特性就难以全面体现出来。可以说，这是一种人民随时随地在场，而未曾须臾缺席的监督形态。只有这样的监督形态，才与“全过程人民民主”相匹配。

第二，既然“全过程人民民主”注重民主运行的后果，它“不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”，因此，在整个民主的实行过程中，就相应地需要寻求无缝隙监督的有效落实。

这样的民主监督形态，就需要突破作为“全过程人民民主”的一个构成环节的民主监督的局限性思维，将民主监督的类型学的思路，与民主监督的环节性思维，做适当的切割。从而将民主的环节性监督机制，提升到与“全过程人民民主”相同地位的无缝隙监督机制。因而，民主监督应当在主体、客体、制度安排、价值理念、运行机制与效用评估、运行复起等有关监督的构成环节上，一以贯之、相互衔接、彼此互动、因果顺接。

要成功建构一个无缝隙的民主监督体系，需要将民主监督作为与民主运行等位等价的机制来看待。这就需要在民主运行主体的确认和民主监督客体之间建立起一种切换关系。就民主监督主体来讲，人民是无可怀疑的监督主体。但人民对民主的监督，不是主观随意的行为就可以奏效的。因此，还必须建构一套有助于人民有效监督的机制、体制、制度与措施，这样才能真正将人民监督落实到“全过程人民民主”的各个组成部分上去，既使“全过程人民民主”的总体运行过程保其理想性质，也使构成民主监督的总体机制得以保全，进而让民主之构成环节的监督落到实处。如此，有必要跳出“全过程人民民主”一个环节的民主监督，来审视与“全过程人民民主”相伴始终的无缝隙监督机制。在“全过程人民民主”的五大环节（民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督）中，民主监督是整个民主机制构成中的一个环节，因此可以说这是一种环节性监督的定位。这个环节性监督的存在是重要的，因为它对“全过程人民民主”的完整构成具有不可缺少的环节意义。不过，如果仅仅将民主监督限定在民主的一个环节上，是不足以真正保证“全过程人民民主”的。原因很简单，只有跳出环节性监督思路，才能把民主监督提升到与“全过程人民民主”相一致的高度，才能真正落实人民权利，才能进行真正有效的监督，才可能保证在民主的环节性、领域性、权利性、效用性上全面落实监督权利，让监督的各组成部分实现总体统合和无缝连接。这不仅是一个关乎无缝隙民主监督基本特性的问题，也是一个关乎“全过程人民民主”是不是人民民主的本质保真问题。

作为无缝隙监督的总体设计，宗旨在于让“全过程人民民主”构成的五大环节不致出现疏离。从过程来看，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节，既需要各自按照其功能定位而运行，不至于造成对接缝隙；相应地，也需要在五个构成环节上展开关联监督，实现对权力的无缝隙监督。假如做不到对权力的无缝隙监督，民主监督的效用性，就无法与“全过程人民民主”的效用性吻合起来。从监督地位上看，作为“全过程人民民主”的环节性监督，在位势上要低于作为伴随全过程民主始终的无缝隙监督体系。

这一民主监督体系，至少有三个基本特点。

首先，与“全过程人民民主”等位等价的无缝隙监督，是保证这一民主类型在理想性定位上的人民性特质的必须。因此，所谓无缝隙监督，意味着必须体现这一监督体系的社会普遍性、个人普遍性。换言之，在监督主体上，依宪而立的公民个体、公民组织与其他社会组织，都是无可争议的监督主体，都是无可置疑的监督行为者。国家权力尊重这些监督主体及其行动，激发他们对“全过程人民民主”监督的主动性、投入性和认真感。如此才会使监督主体真正挺立起来，既使监督有效地展开，也使监督真正实现无缝隙运行，并真正启动监督“全过程人民民主”的有效机制，以保这一民主形态的现实性品格。

其次，必须强调，在任何情况下，无缝隙监督充分地呈现为一个一无遗漏的监督机制。除了在主体上充分发动社会公众，激活社会机制外，是无法设想这一监督机制是如何落实的。换言之，这样的监督机制，一定是白皮书中所提到的“枫桥经验”。但无缝隙监督中的枫桥做法，是扩大的做法：既不限于基层，也不限于治安事件；而应是扩展到所有权力层次、所有公共事务的枫桥进路。这使得“全过程人民民主”的各个构成环节都不缺少监督者，从内部的“吹哨人”到外部的公众监督，各类监督主体，一应俱全、从不缺席。监督的落实，就此可期。在此，民主监督过程的重要性和结果的重要性，具有内在的一致性。因为，人民对全过程民主的监督，犹如他们对全过程民主的实施一样，是他们主体权力/权利的鲜明体现。就此而言，“全过程人民民主”即是人民行使民主权力，也是人民行使监督权利的民主类型。如果让民主监督流于过程，而遗忘民主监督必然强调的效用性，那就与“全过程人民民主”的规定性相疏离了。进言之，民主监督既不单纯是动机性监督，也不单纯是后果监督，而只能是结构性监督。就监督的结果而言，首先需要诉诸结果状态来说明，而不能用动机状态来解释。

再次，与“全过程人民民主”相匹配的无缝隙监督，常常可能面对两种风险，一种风险就是流于文献性监督，另一种风险是流于德性化监督。前一种风险说的是，事关监督的文献制定得非常充分，各级党政机构发布文件甚多，对各级机构及其从业人员都有相应的民主监督职责规定，也似乎开掘了相应的民主监督渠道，各种纸面上做出的监督规定让人信心十足。但在实际实行与效用评估的时候，监督结果却与文献规定之间明显疏离。这是一种没能将民主监督落实为可行的制度举措所必然导致的结果，它一定会导致民主监督的失效。后一种风险说的是，民主监督的所有措施都依赖于监督者与被监督者的道德自觉，一切惩罚性规定不过是威慑性的，或者只是针对极少数公权私用的典型案例的。这是一种近乎唱高调的监督理念。这等于在道德诉求与实际监督之间，筑起了一道高墙。为了真正落实无缝隙监督体制，有必要将“全过程人民民主”中的民主监督环节，与“全过程人民民主”总体上的无缝隙权力监督，进行适当区分，这样才能保证“全过程人民民主”从纸上走向实际，相应保证无缝隙监督既有文献支持，也有刚性制度的支持，而不只是成为一个修辞学的突破。

第三，需要注重“全过程人民民主”中的权力无缝隙监督的自身结构建设。

首先，一定要区分两种类型的监督同时在场。

两种类型，即正面监督、积极监督、诱导监督，与负面监督、反面监督、消极监督。“全过程人民民主”的民主监督，着重点不能单纯落到反腐倡廉是后一种监督上面。过去以廉政为导向的、拒腐防变的监督理念和制度布局，以及我们思考民主监督的地位、机制、功能和作用的惯性思路，需要在白皮书的指引下，进行结构化的调整和改变。如前所述，无缝隙监督的挺立，是为了保证“全过程人民民主”的民主特质。因此，如何将后一种监督类型调适为两种监督同时浮现的新机制，使监督成为发挥积极促进作用，而非单纯发挥防止或惩治功能的机制。

其次，监督监督者，始终是一个有效监督机制的难题。何以防止无缝隙监督体制中的行为主体自身的蜕变，也同样构成无缝隙监督机制收到预期成效的一个难题。为此，需要一个制度建制来保证无缝隙监督中监督者能够承受得住质疑和考验。换言之，这一监督机制需要防止“人民的腐败”。在“全过程人民民主”中，政协正是可以发挥这一功能的组织建制。政协是作为全过程民主之协商民主环节的组织机构，但这个机能也是可以扩展开来看的。一方面，宪制审议是协商民主的重头戏；另一方面，协商民主的实际进行又主要是针对政策举措的。两相扣合，就可以发挥校正权力真正为人民服务，又为人民有效监督权力运作提供保证。只有这样一个积极保证民主的正面效用，也就是让人民当家做主的民主及其监督形态，才能让权力发挥它维护和升华民主的积极功能。如此，无缝隙监督方能成为更加有效、更为高阶的监督模式，也才更为符合“全过程人民民主”的民主制度要求。如前提及，由于无缝隙监督乃是人民参与的监督模式，人民的普遍参与与有序参与就成为必须：有序参与，是强调人民参与的具体方式是有制度依托的；普遍参与，是强调人民参与的自然权利。无缝隙监督的参与者，一方面是监督者的复合主体，另一方面是监督者自身相互监督的混生主体。

再次，需要强调无缝隙监督在外部和内部监督上的合拍和效用导向。这一监督模式是“全方位、全链条、全过程”的，即伴随着“全过程人民民主”的实施而展开的监督行为。因此这种正面的、积极的、促进性的监督理念、监督体系和监督举措，以及相应的评估方式，必须兼顾民主与监督两个方面。为此，需要相应的理论刷新或理论推进。一方面，作为“全过程人民民主”构成环节的民主监督，需要在立法（人大）监督、民主（政协）监督、行政（政府）监督、监察（部门）监督、司法（机构）监督和政府的审计、财会、统计监督等方面有力展开监督行动。但其中最为关键的是群众监督。这是一种将权力监督与权利监督结合起来的监督模式。但如前述，在“全过程人民民主”的环节性监督机制之外，需要建构起无缝隙监督机制，让“全过程人民民主”环节性监督机制中的具体构成环节即群众监督，上升为全民监督。人所共知，人民群众，它在社会分层上，既有社会上层，也有社会中底层，其诉求大不一样；在表现形态上，既有集合性群众，也有分散性群众，行为模式迥然相异。因此，公民个体、法人组织，都需要有不同的介入监督的渠道。对“全过程人民民主”中出现的职务违法、职务犯罪行为，以及展现的积极有为、改善公共利益有力的行为，他们是最了然于心的。故而，另一方面，必须将“以人民为中心”的群众监督扩展、升华为“全过程人民民主”的无缝隙监督机制。这就必须高度开放社会空间。从而让国家和社会在互动中，极大地拓展民主监督在“全过程人民民主”运行中的效用。这就势必要求突破行之既久的内部监督模式，将内部监督与外部监督有力地结合起来，借此实现监督的强有力道德动力与强大社会动力的结合，让“全过程人民民主”的理想性坐实为现实性。

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