实务|如何认定签署拆迁协议后强拆行为的性质

如何认定签署拆迁协议后强拆行为的性质

摘要：在实务中，一般将是否签订拆迁协议作为判断强拆行为是否违法的标准。被拆迁人签订了拆迁协议后，遭遇暴力强拆，是否能获得救济？拆迁人是否构成毁坏财物罪？此时应当探讨拆迁协议是否发生物权上的效力。本文将联系宅基地使用权这一用益物权的特殊性，结合买卖合同纠纷案件解释第七条，阐释强拆与物权变动的分离性和界点。

关键词：拆迁 征收 毁坏财物 物权转移 

城市改造的步伐不会停止，土地资源亦是踊跃流动的资本，拆迁工作一直是政府工作的难题和社会纠纷的频发点，而拆迁人主体的复杂性、宅基地使用权这一用益物权的特殊性、基层民众的弱势性使得拆迁问题演化得愈发多样。本文通过分析一则案例，试通过分析拆迁协议的效力来论述如何认定签订拆迁协议后的强拆行为。

案例：2015年１2月30日，被告人许某、郝某、张某、刘某在石家庄市新华区西三庄乡小安舍村的被害人李某家行将李某带至鹿泉区龙泉农场、井陉县袁略村附近的等地，对李某进行非法拘禁并对其进行了威胁和段打定，李某之损伤属轻伤一级。2016年6月26日，被告人许某、郝某、张某、刘某、等人在石家庄市新华区西三庄乡小安舍村的被害人李某用捆绑等方式强行将李某妻二人从家中对二人进行了殴打，后将其北二层楼房等房屋强行拆毁（经值139434.5元）。经查明，在2015年12月30日，被害人在被害人的胁迫下，签署了拆迁安置协议并接受了九十万的拆迁安置补偿款。

本案对于非法拘禁罪的认定在事实方面较为明晰，而在于毁坏财物罪的认定上具有较大争议。原因在于与常见的未达成协议进行补偿而强拆住宅的案件不同，本案已经在形式上达成了拆迁协议，且被害人接受了钱款，此处涉及到了合同的生效问题与拆迁协议本身效力的问题。由此，本案的争议焦点在于拆迁安置协议是否发生物权上的转移并由此衍生出一系列问题。

一、强拆事件主体的复杂性

在城乡规划改造而引发的拆迁案件中，涉及拆迁人和被拆迁人两个主体，被拆迁人是房屋需要拆迁的宅基地使用权的所有人，而拆迁人则具有复杂性。

首先，人民政府、城乡建设局等行政主体发布行政决定，部署一系列拆迁工作。根据《中国人民共和国行政许可法》二十三条，责任的最终承担者仍应归属于具有法定职权的行政机关。

再次，此类案件往往涉及开发商。房屋的拆迁实际上是土地国家所有制度下所有权和使用权分离时的情况下国家动用公权力对土地征收的过程。正是因为农民所得补偿与被征收的土地进入二级土地市场所创造的收益之间具有很大的差距，农民对于可得利益的期待使得其不断提高要求，使得拆迁工作具有巨大难度并极易引发纠纷。但不得不承认，土地财政对于推定中国城市基础设施建设、加快城市化进程具有积极作用，除了生产粮食的基础属性，土地的价值也体现政府经营土地而获得的收入，除了少部分划归给事业单位、行政机关、用于城市公共设施等具有公共利益目的被征收的土地，大部分土地的使用权都通过招投标的方式转移给了开发商。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》，土地的征收与补偿协议应当是行使征地权力的人民政府与农民签订的，但开发商往往会介入到这个过程。

这里要引入净地和毛地两个概念，所谓净地指已经完成拆除平整,不存在需要拆除的建筑物，开发商可以直接使用的建设用地。所谓毛地，是虽然土地已被征收，但地上附着物尤其是房屋仍未完全拆除，一些钉子户仍要高价的土地。因为不允许强拆，也不愿担责任，地方政府普遍将毛地拿到土地市场招拍挂，拿地的开发商知道土地并未拆除干净，但因为看上地块，或相信自己有办法拆迁，而将地块拍到手，再来组织拆迁建设。先征地再招标演化成了还没有与农民达成征地协议就与开发商达成了协议，造成了拆迁协议签订主体的混乱。

再次，村委会虽然不具有行政主体的资格，但其具有民事主体的资格，《民法总则》第一百零一条规定，“村民委员会、村民委员会具有基础群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的活动”，在村委会具有不正当运作、克扣拆迁费用、恶意组织强拆小组等行为而给被拆迁人造成损害时，笔者认为其亦应当担负相应的民事责任。

最后，在此类强拆案件中，尤其是发生刑事责任的大多数情况，都涉及到一类特殊的主体。乡村社会存在监管力量薄弱、权力运作不透明的特性，易产生为达成某种目的而使用暴力的小规模群体。这种群体的成员往往以此形成较为稳定的层级网络，对当地民众具有一定的恐慑作用。在拆迁安置工作中，开发商会纠集本村的此类群体，形成名义上的拆迁小组负责拆迁工作。实际上，这些不法分子便通过暴力、威胁等手段使村民形成恐惧，遂促进拆迁协议的达成，在拆迁行为引发刑事责任时，这类主体往往因为是行为的直接实施者而成为刑事责任的承担者。

二、强拆的界点：强拆不以物权归属为要件

（一）对物权法第二十八条的解读

《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”那么是否在征收决定开始时就发生了物权的转移？如果征收决定已经使得该土地的使用权转移给了国家，强拆的行为就不能认定，也不存在毁坏财物的刑事责任。笔者认为，强拆和物权的转移是两个法律问题，二者没有直接的因果关系。

首先，《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四章规定了一系列的民事与刑事责任，第三十一条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任。”强拆以采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式的行使为行为上要件，以造成损害为结果要件，二者为拆迁的充分必要条件。《物权法》第二十八条之所以存在，它与二十九条、三十条一起作为对登记这一不动产物权转移要件的例外情形，设立的原因不是否定登记的效力，而是在这种情况下登记不具有普遍的现实可能性。比如在国家进行征收的过程中，如果要收回权属证书、变更宅基地登记手册、注销登记将耗费大量的时间和金钱成本，也便于防止债权因素干扰物权的稳定性，并且征收决定行使的国家权力是具有至高无上性，此时物权变动的效力已不需登记之一公示效力来加强。

所以二十八条的设立是基于特殊的程序简化的考量，但是国家也不能侵犯农民的财产权，所以就有了补偿这一必要的条件，如果没有达成补偿的合意就拆迁地上的房屋，则当然而然构成强拆，需要承担赔偿责任，所以强拆的界点不探讨物权的变动，关键在于补偿的合意能否达成。

同时《物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。这里所说的准法律行为所产生的物权上的效力，但拆迁行为不是事实行为，所以拆迁中物权变动应当以二十八条中的征收决定为衡量，但要明确的是这不是强拆的界点，强拆不以物权归属为必要条件。

（二）对《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件解释》第七条的理解

《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件解释》第七条给予了被拆迁人优先取得补偿安置房屋的权利。对于拆迁补偿安置协议的性质，笔者通过搜寻判例发现了两种不同的观点，一种观点将之作为债权合同来理解，认为“在回迁安置协议订立之后，被征收人取得的权利仅是请求征收人在房屋建成之时交付房屋，并向对方转移所有权的债权，属于互易合同。而另一种来自法官的观点则似乎倾向于将其理解为一种物权合同，一旦拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿的协议，即意味着，被拆迁人失去了被拆除房屋的所有权，转而拥有了调换所得房屋的所有权。套用在货币补偿的模式中，亦发生物权转移的效力。

上述观点认为拆迁安置补偿协议与物权转移有密切联系，似乎否定了第二十八条的观点，实际上该解释与第二十八条并不冲突。

拆迁安置补偿协议在后，征收决定在前，这点毋容置疑，否则政府的行为就失去了合理的依据，《征收土地公告》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”且基于我国土地的公有性质，在此设立特殊的物权效力是完全可行的。

第二，应当把拆迁人的义务理解为搬离原来的居所区域而不是让渡所有权，此时拆迁人具有的不是完整的使用权，仅仅是占有、居住的一种状态，但这种状态是受保护的。

第三，该问题的产生来自于不规范的拆迁活动，而不是法律本身。实际上拆迁补偿安置协议的签订主体是政府和政府委托的行政机关，但现在变成了开发商在其中运作，其中的原因在上文中已经解释过。如果把权利义务的主体之一看作政府，就不会有对价所围绕的标的为何困扰，因为这里不是纯粹私法的领域，拆迁人所获得的补偿可以看作是一种福利和救济。

第四，上述两种观点都有不完善的地方，观点一认为发生债权上的效力，那么要想发生物权上的效力就要进行登记和变更，而事实上是没有必要的。观点二认为调换的是房屋上的所有权，而宅基地上的房屋和土地是一起转移使用权的，这也可以解释笔者的观点，即房屋征收补偿的原理在于国家基于需要收回使用权，但因为房屋是拆迁人生存的需要，故国家对于房屋进行补偿使得拆迁人能够获取生存的住所，这不是使用权的交换，只是一种福利保障。如果理解为是使用权的对价交换，就无法解释土地进入二级市场后的巨大的利润为什么不归属给拥有宅基地使用权的农民，那么设立国家征收这个环节又有何必要？所以房屋所有权调换的观点本身具有弊病。
    

综上可以看出，强拆的界点在于补偿的合意有未达到，如果以物权已经转移给国家规避相关的民事和刑事责任，则是对立法的歪曲解读。

三、案例分析

上述案例之所以具有特殊性，是在于被拆迁人在被胁迫的情况下达成了拆迁协议。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条，该协议依法属于可撤销的情形。然而此种情形并不等同于合同的无效，法律不保护权力的沉睡者，受胁迫方应当积极主张合同的撤销，否则合同具体履行上的合法性和必要性。

但被拆迁人签署了拆迁协议，拆迁人就有拆迁房屋的正当权利了吗？对此，提出一下几个要点。

 1.迁协议应当具备的要件和有约定从约定的情形

在拆迁安置补偿工作的进行中，拆迁的达成一般以价款或商品房的给付为对等要件。分析其权利义务关系，住户的义务是拆迁自己的房屋，可以是自己拆，也可以委托包括拆迁方在内的其他人，此时产生一种权力的让渡，让渡的是拆迁房屋的权力。拆迁方的义务是给付钱款或者是商品房。在一个完整的补偿协议中，应当具备拆迁的时间、给付钱款的时间和数量、给付的商品房的具体信息和产权移转登记的时间等重要条款，有约定的情况下要从约定，比如先拆迁再给钱，或者是先给钱再拆迁。

2.没有约定拆迁形式、时间的情况

 在没有约定拆迁时间和形式的情况下，根据合同法六十六条，应当视为同时履行互负债务的情形。根据六十二条，没有约定时间，可以随时履行，但应当给予其充分的准备时间。但此处的履行，房屋的拆迁应当是住户履行的义务，不代表拆迁方可以随意拆迁。

四、赔偿责任及相关举证责任的承担

不论是在《土地管理法》七十八条还是《国有土地上房屋征收和补偿条例》三十一条，确立的承担赔偿责任的主体都是行政相关部门及其主管人员，而在本则案例开发商参与的情况下，被告不是行政机关，也不是开发商，而是开发商和村委会联系的负责做拆迁工作的拆迁小组。但是这不能意味着开发商和政府机关不去承担自己的责任，政府在授权的时候应当审慎，尤其是拆迁工作并不能向开发公司这类不具有行政主体资格的主体转让。由此我们也可以看出，拆迁纠纷中主体责任存在混乱，在掺入大量因果关系的情况下，难以明确具体责任的归属。而责任的承担主体就变成了实际行为的实施者，比如本案中的拆迁小组。

关于发生强拆事件后的民事赔偿行为，经笔者整理相关案例，总结如下，首先，根据被拆迁房屋，可以选择相近地段、相同区位、相同质量、成新程度一致的房屋进行赔偿或按照协议和合理赔偿标准予以货币补偿，此处无举证责任的承担问题，在强拆行为发生后，对于房屋的毁坏和灭失能达成一致。

对于被告强拆中造成原告财物的损坏和丢失，原告承担证明财物损失价值的责任，被告无证据证明其对原告财物损失不赔偿或者减少赔偿，其应承担举证不能的不利后果。此处亦应参照合理原则，确立一个较为合理的赔偿金额，如宿迁市中级法院作出的王淑珍、王守炜等与泗洪县双沟镇人民政府二审行政赔偿判决书中对于财物损坏赔偿金额的认定，在被告人举证不能的情况下根据合理原则在原告提出的金额基础上确立合理价额一万五千元，且关于原告提出金银玉器、潘天寿画的丢失赔偿问题，因被告持有异议，且原告没有提供充分的证据予以证明该类物品的存在，故法院对此赔偿请求不予支持。

五、结语

《中华人民共和国宪法》第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以按照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，也正是基于“公共利益”这一概念和公权力的行使，笔者得出强拆的认定和物权转移具有分离性，一是拆迁协议不发生物权转移的效力，二是不能以物权已经转移给了国家否认强拆的构成。

但是对公共利益的准确界定仍是学界和政策部门的难题，由此也引发了在公益性和经营性建设用地的征收和使用过程的补偿标准和利益分配问题。单纯运用民法思维来探究合同与合意，难以明确拆迁过程中责任的承担问题，究其根本，还是在于国家的土地制度，是农民利益与政府财政的博弈，是分享土地阶差受益的农民与中西部农民的博弈，是消灭土地食利阶层与平息社会矛盾的博弈。

作者简介

李一璇，西南政法大学经济法学院2015级本科生，法律诊所第11期劳动组成员。

本期编辑：杨一平

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